新时代农村养老服务高质量发展的核心要义、动力因素与实现机制.pdf

2023年8 月第37 卷第3期文章编号：16 7 3-9 9 7 3(2 0 2 3)0 3-0 0 17-0 5陕西行政学院学报Journal of Shaanxi Academy of GovernaceAug.,2023Vol.37,No.3政府管理新时代农村养老服务高质量发展的核心要义、动力因素与实现机制谢启秦，屈贞？（1.衡阳师范学院马克思主义学院，湖南衡阳42 10 0 2；2.中共长沙市委党校社会和文化教研部，长沙410 0 0 4）摘要：新时代农村养老服务高质量发展是指在新发展理念的指引下，能够更好地满足并引领农村老年群体养老服务需求，遵循社会主义原则、市场交换规则和养老服务属性，追求供给体系多元化、服务结构最优化和服务价值最大化的养老服务发展方向；在人民群众对美好生活的向往与不平衡不充分发展之间的矛盾成为主要矛盾的新时代下，农村养老服务高质量发展的动力主要来源于党和政府为人民服务的根本宗旨和执政为民的理念、广大农村老年群体对晚年幸福生活的追求以及社会组织承接养老服务造福老年群体的初心使命；推进新时代农村养老服务高质量发展的实现机制在于：整合农村资源以发展养老经济实力、推进主体合作以完善养老体系模式、采用先进制度、技术和文化以创新养老方式。关键词：农村养老服务；高质量发展；动力因素；实现机制中图分类号：F323.89The Core Meaning,Driving Factors and Realization Mechanism ofHigh Quality Development of Rural Old-age Service in the New Era(1.College of Marxism,Hengyang Normal University,Hengyang 421002,China;2.Social and Cultural Teaching and Research Department,Party School of Changsha Municipal Committee of CPC,Changsha 410004,China)Abstract:In the new era,the high-quality development of rural old-age service refers to the development direction of elderlycare services that can better meet and lead the elderly care service needs of rural elderly groups under the guidance of the new develop-ment concept,which may follow the principle of socialism,market exchange rules and pension service properties,the pursuit of develop-ment orientation of diversification of supply system,optimization of service structure and maximization of service value.When the contra-diction between unbalanced and inadequate development arises,the people s aspiration for a better life has become the principal one.Sothe driving force for the high-quality development of rural elderly care services mainly comes from the fundamental purpose of the Partyand the government to serve the people and the concept of governing for the people,the pursuit of a happy life for the elderly in rural are-as and the initial mission of social organizations to undertake elderly care services to benefit the elderly.The realization mechanism of pro-moting the high-quality development of rural elderly care services in the new era lies in:integrating rural resources to develop the eco-nomic strength of elderly care,promoting main body cooperation to improve the mode of ola-age service system,and adopting advancedsystems,technologies and cultures to innovate elderly care methods.Key words:rural old-age service;high quality development;dynamic factor;implementation mechanism农村养老服务是指为农村老年人提供必要的生活服务，满足老年人在物质和精神上的基本需求，主要体现为家庭养老和自我养老，具有投人少、效益高文献标识码：AXIE Qi-qin,QU ZhenD0I:10.13411/ki.sxsx.2023.03.003的优势。然而，伴随着农村老龄化加剧、家庭小型化和空巢化、大批量青壮年劳动力外流，农村养老服务不可避免地受到影响，出现护理人才稀缺、设施投人收稿日期：2 0 2 3-0 5-30基金项目：2 0 2 2 年度湖南省哲学社会科学成果评审委员会立项课题“新时代农村养老服务水平测度与高质量发展研究”（XS P2 2 Y BZ17 2）；2 0 2 3年度湖南省哲学社会科学成果评审委员会立项课题“湖南省一老一小融合照护体系建设路径研究”(XSP2023GLZ018)作者简介：谢启秦（197 6），男，湖南邵阳人，讲师，博士（后），主要从事地方治理与公共政策研究；届贞（198 2 一），女，湖南张家界人，副教授，硕士，主要从事养老服务研究。172023年8 月第37 卷第3期政府管理不足、个性服务匮乏、制度保障不够等问题。这不仅直接影响养老服务的效率质量和老年群体的生活水平,而且还阻碍乡村振兴战略的实现，甚至威肋社会稳定和国家安全。2 0 2 0 年11月，国务院发布关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见，提出要更好适应养老服务高质量发展要求，更好满足人民群众日益增长的养老服务需求 。2 0 2 2 年10 月16 日，习近平总书记在党的二十大报告中强调，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业 2 。因此,在百年未有之变局和实施乡村振兴战略的新时代背景下，如何补齐农村养老服务的弱项短板，实现农村养老服务高质量发展是一项紧迫的重要课题。一、新时代农村养老服务高质量发展的核心要义新时代农村养老服务高质量发展是指在新发展理念的指引下，能够更好地满足并引领农村老年群体养老服务需求，遵循社会主义原则、市场交换规则和养老服务属性，追求供给体系网络化、服务结构最优化和服务价值最大化的养老服务发展方向。在新时代背景下，农村养老服务高质量发展要求适应当前我国老龄化社会发展形势，从根本上解决老年群体日益增长的美好晚年生活需要与不平衡不充分的农村养老服务发展之间的矛盾,要求根据新发展理念提升老年群体获得感和幸福感，要求真正贯彻乡村振兴战略、扎实推动共同富裕和全面建成社会主义现代化强国。具体而言，农村养老服务高质量发展有着多维度内涵和价值尺度，主要包括三点核心要义。（一）高品质养老服务供给当前大多数农村养老服务仍然是以自力更生为特征,以家庭养老和自我养老为主体。从供给侧来看，农村养老服务高质量发展就是要求有多元优质的养老服务供给，主要包括养老服务供给主体多元化和责任对象化，养老服务供给内容与形式多样化、个性化、协同化、精准化，养老服务事业产业协调发展，医疗养老服务资源深度整合，真正有效弥补养老服务缺口，通过有为政府与有效市场的有机结合，实现有序社会的治理目标。伴随着农村人口老龄化程度日益加深和传统家庭养老模式日趋式微，建立“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的高质量养老服务体系，对于有效整合社会资源、提供多样化与个性化养老服务、通过代际接力方式实现农村老人自我价值等具有重要意义与作用。（二）高水准养老服务技术在农村家庭养老模式下，养老服务大多由家庭和个人来承担，比较来说，农村养老服务的技术含量相对较低。从技术手段来看，农村养老服务高质量发展要求高水平养老服务专业技术和应用技术，需要一大批社工、志愿者、养老机构乃至企业来提供医疗、护理、烹饪、洗涤等养老专业技术，提供专业化养老服务；需要将信息技术与养老服务融合起来，推进线上养老服务方式和互动式养老服务方式，发展科技赋能、智慧养老18Aug.,2023谢启秦，屈贞：新时代农村养老服务高质量发展的核心要义、动力因素与实现机制Vol.37,No.3供给模式，提供更高效更便捷的养老服务。（三）高水平养老服务品质提升农村老年群体养老服务的获得感和幸福感是推进农村养老服务高质量发展的价值目标和判断标准，是基于消费者立场来判断农村养老服务质量效率高低。从需求侧来看，农村养老服务高质量发展就是要求集中来自农村各方面力量，致力于提升农村老年群体的生活水平与生活质量，提供低投入、高产出、高质量的饮食、清洁、居住、出行、健康以及娱乐等可感知养老服务。在新时代背景下，推进农村养老服务高质量发展有利于深入贯彻乡村振兴战略，有利于实现农村老年群体对美好晚年生活的向往和追求，有利于提升农村老年群体对养老服务的获得感、幸福感与安全感。二、新时代农村养老服务高质量发展的动力因素新时代农村养老服务主要矛盾体现为农村老年群体对美好晚年生活需要与不平衡不充分养老服务发展之间的矛盾,这一内在矛盾构成了推动农村养老服务高质量发展的三重动力系统：一是来自党和政府为人民服务的根本宗旨和执政为民的政治理念，二是来自广大农村老年群体对晚年幸福生活的追求，三是社会组织承接服务回报群众奉献社会的大爱情怀或责任担当。（一)政治驱动：党和政府为人民服务的根本宗旨第一，坚持全心全意为人民服务的宗旨，是我们党的最高价值追求。推进农村养老服务高质量发展，维护农村老年群体的利益和福祉，赢得广大农村老年群体的拥护，也是衡量我们党农村养老政策是否正确的判断标准。第二,党的十一届三中全会以来,党和政府提出了“三个有利于”检验各项工作成败的标准。推进农村养老服务高质量发展是党和政府开展农村工作的重要内容。十八大以来，在以人民为中心的执政理念下，党和政府提出积极应对人口老龄化国家战略，密集推出各类养老政策（见表1），大力支持养老服务改革，经过十余年努力发展演变，农村社会初步形成了“以政府为主导、以家庭养老为主体”的养老体系。表1新时代我国养老服务核心政策及其演变年份政策名称2012老年人权益保障法2 0 12 年修订版2013关于加快发展养老服务业的若干意见2013关于开展公办养老机构改革试点工作的通知2014关于加强养老服务标准化工作的指导意见关于做好全国民政行业养老护理员职业技能培2014训工作的意见2014关于做好政府购买养老服务工作的通知关于减免养老和医疗机构行政事业性收费有关2014问题的通知关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施2015意见内容分类法律保障统筹规划试点评估服务标准护工培训统筹规划收费标准民间融资2023年8 月第37 卷第3期关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意2015见关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改2016革试点工作的通知全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若2016干意见智慧健康养老产业发展行动计划（2 0 17-2 0 2 02017年）“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设2017规划关于加快推进养老服务业“放管服”改革的通2017知关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服2018务业发展的实施意见2019关于明确养老机构免征增值税等政策的通知2019关于推进养老服务发展的意见关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消2019费的实施意见2019国家积极应对人口老龄化中长期规划关于印发医养结合机构管理指南（试行）的通2020知关于做好2 0 2 0 年养老院服务质量建设专项行2020动工作的通知关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老2020服务高质量发展的意见2020关于促进养老托育服务健康发展的意见智慧健康养老产业发展行动计划（2 0 2 1-2 0 2 52021年）2021关于开展老年医疗护理服务试点工作的通知2021关于加强新时代老龄工作的意见关于推进养老机构“双随机、一公开”监管的指2021导意见关于“十四五”期间利用开发性金融支持养老2021服务体系建设的通知“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系2021规划2022关于开展社区医养结合能力提升行动的通知2022关于推动个人养老金发展的意见2022医养结合示范项目工作方案关于深人开展2 0 2 2 年“智慧助老”行动的通2022知2022关于开展老年心理关爱行动的通知资料来源：最新政策养老信息网.https：/w w w.y a n g l a o c n.c o m/policy/?pagetype=&page=1.数据来源：国家统计局网，ttp:/ 亿人，占总人口的比重统筹规划为36.11%；6 0 周岁及以上老人约2.6 4亿人，比重为18.7%；6 5 周岁及以上老人约1.9 1亿人，比重为统筹规划13.5%。从养老需求特性看，农村老年群体的养老需求具有基础性、多样性和个性化等特征。一是基础统筹规划性。养老服务同样属于人类最基本的需求。根据马斯洛理论，人的需求可以分成五类 3：生理需求、安全民间融资需求、爱和归属感、尊重和自我实现，它们依次从较低层次到较高层次排列。在马斯洛需求层次中，农村养财政税务老服务满足老年群体的生理需求、安全需求和社会需统筹规划求等，位居公众需求金字塔中下层，属于基本生存需统筹规划求。二是多样性。养老服务的公众需求同样具有多样性，大致包括饮食、清洁、居住、出行、健康以及娱乐统筹规划诸多内容。三是个性化。养老服务的公众需求显示统筹规划出个体差异性特征，即不同类型老年群体在饮食、服饰、健康、娱乐社交等养老服务需求上有不同的偏好统筹规划与要求。此外，养老服务需求还可能受到经济收人、个体因素、家庭情况、社会风俗、地理环境等诸多因素统筹规划的制约。因此，农村养老服务的公众需求特点构成了农村养老服务高质量发展的内生变量。统筹规划（三）事业驱动：社会组织承接养老服务的初心统筹规划使命在农村养老服务中，社会组织主要包括农村养老统筹规划机构、日间照料中心、村委会、村民组织、慈善会、老年统筹规划协会、民间资本等主体，他们充当了一个养老服务生产者角色，从政社关系视角看，在承接养老服务中他统筹规划们起到了代理人、合伙人、官家以及盟友的作用；从公共服务网链来看，他们起到了生产者、集成者以及支民间金融持者的作用 4。社会组织包括非营利组织和营利组织,其中,非营利社会组织通常由一批志同道合的志统筹规划愿者组成，他们奉行以奉献、友爱、互助、进步为内容的志愿精神，属于志愿驱动；营利组织即企业，常常依统筹规划据利润采取行动，伴随老龄化加速到来和康养产业崛财政税务起，目前农村养老服务进人卖方市场，兼有蓝海市场统筹规划特征,前景光明，所以他们乐意参与到公共服务生产中来,属于利润驱动。此外，参与承接养老服务的社统筹规划会组织享受免税等优惠政策，由此形成正向激励。比统筹规划如2 0 19 年财政部和税务总局共同制定的关于明确养老机构免征增值税等政策的通知规定，养老机构享受免征增值税政策。192023年8 月第37 卷第3期政府管理三、新时代农村养老服务高质量发展的实现机制农村养老服务高质量发展虽然有着政治驱动、需求驱动和事业驱动等多重动力，但是也存在资源匮乏、供给主体单一、制度保守以及技术落后等问题。因此，推进新时代农村养老服务高质量发展的实现机制在于整合农村资源以发展养老经济，推进主体合作以完善服务体系，引入先进制度技术以创新服务方式。（一）强化资源整合机制，发展农村养老经济实力资源整合机制是指地方政府、养老机构或家庭对不同来源、不同层次、不同结构、不同内容的资源进行识别与选择、汲取与配置、激活和有机融合，使其创造出新资源的一个结构关系和运行方式。大力发展农村生产力，推动和壮大银发经济，夯实养老服务的物质基础，才是解决农村养老服务高质量发展的根本之策，因此，需要从国家、市场与社会三个维度对现有农村养老服务资源进行整合。第一，用好国家政策资源。一方面利用好农村土地政策，把宅基地、农用地、农村集体建设用地以及“四荒地”，转化成为农村养老服务供给的经济资源。既要深入贯彻党中央政策要求，又要各地区因地制宜、灵活处理，制定政策执行细则；根据改革、发展与稳定的原则，推进农村土地制度改革，谨慎妥善处理好农民与土地的关系，真正落实农村土地所有权、承包权与经营权的“三权”分置 5 。另一方面，利用好乡村振兴政策，加大国家支持农村养老服务财政投入，开发和利用好新型养老资源，补齐农村发展短板，持续深入落实党和政府扶贫政策，扶植企业资本到农村投资办厂办学办医，支持和鼓励大学生和农民工返乡创业，大力扶持和帮助农村贫困地区实现精准脱贫，走向共同富裕。第二，开拓市场经济资源。因地制宜，全面振兴农村农林牧副渔等产业，大力推动农产品产业链优化升级，促成农产品产业链从粗放型向集约型发展，大力支持农产品加工业发展，实现农产品赋能增值，打破农产品价格“天花板”；结合本土产品特色建立混合纵向一体化链接机制，促进各地各类特色产品的创新联动，以“一带一”“一带多”和“多带一”的方式促进各类农产品融合发展；创新农业生产管理方式，促进农村农业向产业化、生态化、绿色化方向发展，打造集“种养结构、食品加工、休闲观光、文旅体验、健康养生、生态教育”为一体的现代农业产业体系 6 ，促进实现农业资源、农业生态、农业绿色的永续发展，推动农村康养产业的发展，鼓励村集体建设用地优先用于发展养老服务。第三，挖掘社会人力资源。高质量养老服务既需要加强农村医疗服务队伍建设，补齐农村养老护理人员短缺缺口，也需要从老年群体中发现人才加以培养，推行“以老养老”，解决护工和志愿者不足问题。20Aug.,2023谢启秦，屈贞：新时代农村养老服务高质量发展的核心要义、动力因素与实现机制Vol.37,No.3（二)推进主体合作机制，完善农村养老体系模式主体合作机制是指政府机构、养老机构与个人之间为提供农村养老服务，彼此支持，相互配合的一种联合行动。长期以来，在农村养老服务供给实践中，活跃着村级组织、老年群体、社工、志愿者、养老机构、外来企业等主体,形成了多种有效合作模式：第一,互助养老模式。当前农村老龄人口比重大，青壮年劳动力普遍在城市务工，农村家庭养老难以为继；由于农村居住分散、社会组织发育不充分，加上成本高昂、服务质量不能尽如人意，还有农村老年人缺乏交流，普遍存在精神空虚与情感孤独，机构养老难以被接受推广,所以中国农村养老的出路在于发展农村互助养老 7 。互助型社会养老发展逻辑在于，一是建立互助组织，二是形成一支志愿（互助）服务队伍提供互助服务，三是链接内外部资源自我造血让互助服务可持续运行下去 。具体而言，要因地制宜制定政策，鼓励建立互助组织，配套完善相关收费标准、服务收益、责任义务等，比如丰富农村互助养老内容，创新互助养老运营方式，学习先进经验，争取外部资金，挖掘老年人潜力推行“以老养老”，提供更多养老服务内容，包括物质养老与精神养老。第二，医养结合模式。保健是农村养老服务的重要内容。但是，农村老年群体的共同心态是“小病拖大病挨”。2 0 16 年的中国老年社会追踪调查数据显示，超过7 0%的农村老人罹患不同种类不同程度的慢性疾病，但实际情况是很多老人知道自已患有慢性疾病，也不会轻易选择就医，原因是“开销大，怕花钱”9。因此，要放宽农村医疗服务的准入门槛，鼓励农村民营医院、诊所进入医疗服务领域，促进农村高水平全科诊所的发展，发展农村特色医疗服务；推进“互联网+医疗”发展，让农村患者与城市医院专家进行面对面交流，实现城市医疗卫生资源与乡村医疗的有效联动,形成“大病在大医院，小病在基层医院”的分级诊疗就医路径；提高农村医保服务能力，比如加强农村医疗服务监督，实现流程规范化、程序化和智能化，打造智慧医保，打通医养结合型养老服务发展的“最后一公里”，完善多层次医疗保障体系，强化基本医疗、大病保险与医疗救助三重保障功能，健全重大疾病保障制度 10 。第三,智慧养老模式。在经济条件好且老年群体教育水平高的农村地区，可以选择“互联网+养老”模式，为农村老年人提供高效、人性化、便利化养老服务。推行智慧养老必须抓住两个关键点：一是利用互联网、物联网、云计算、大数据和人工智能等新技术，建立“数字化管理与服务”的养老平台，改进养老服务管理，提高养老服务效率；二是通过教育培训解决大多数老年人“数字鸿沟”问题，让老年人逐渐熟悉和掌握数字技能，足不出户就能“一键”下单、体验上门服务。2023年8 月第37 卷第3期（三）加强服务创新机制，提升农村养老技术手段服务管理创新机制是指农村养老服务在质量上的发展，主要涉及养老服务效率改进问题，内容包括：技术创新、制度创新、文化创新等。农村老年人养老服务需求具有基础性、多样化和个性化等特点，需要创造性技术手段灵活提供多元化多层次的养老项目。第一，技术维度。加快农村养老机构转型升级，打造“互联网+养老服务”农村养老模式，精确识别老年群体需求偏好，勾勒出他们的需求画像，提供有温暖、有关爱、有人情味的精准化养老服务，要合理地、有效地运用大数据、人工智能、物联网、云计算等现代信息技术，搜集整理关于农村老年群体的大量数据，并在此基础上计算分析出老年群体的兴趣爱好、个性特点和生活习惯，精准勾勒农村老年人的个体画像和群体画像，并根据数据画像，预测、研判农村老年人的真实需求和想法，利用信息技术实时监测老人身体情况、生理指标，及时提供医疗救助，将老年人医疗数据、报告上传至远程信息平台，安排个性化、定制化的养老服务内容,增强农村老人享受养老服务的获得感、幸福感和安全感。第二，制度维度。在经济条件好且人口密集的农村地区引人政府购买养老服务制度；推进养老服务“时间银行”体系建设；支持社会资本进入互助养老机构。第三，文化维度。要创造性运用农村宗族文化、互助传统，充分调动农村老年人参与互助养老；满足农村老年人基本生活需求，并拓展老年教育、文化、娱乐、体育锻炼等服务项目；加快农村文化建设，促进农村文化事业与文化产业快速发展，加大地方财Aug.,2023谢启秦，屈贞：新时代农村养老服务高质量发展的核心要义、动力因素与实现机制Vol.37,No.3政府管理政对农村老年人文体娱乐活动的支持力度。参考文献：【1 国务院办公厅.关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见 EB/0L.新华网，（2 0 2 1-12-2 1）2 0 2 2-07-15.http:/ _5571937.htm.2习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一一在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告 N.人民日报,2 0 2 2-10 16.3A.H.Maslow.A Theory of Human Motivation J.Psychological Re-view.1943:370-396.【4 王浦劭，郝秋迪.政府向社会力量购买公共服务发展研究：基于中英经验的分析 M.北京：北京大学出版社，2 0 16:7 5-10 0.5中共中央国务院.关于实施乡村振兴战略的意见 EB/OL.360百科,(2 0 18 -0 2 -0 4)2 0 2 3-0 5 -0 4.https:/ J.理论与改革,2 0 18(6)：44-5 2.7贺雪峰.互助养老：中国农村养老的出路 J.南京农业大学学报（社会科学版）,2 0 2 0（5）：1-8.【8 刘妮娜.互助型社会养老：乡土模式的理论与实践M.北京：社会科学文献出版社，2 0 2 0:2 11.9文丽娟.那些没有离开农村的留守老人们 N.法治日报，2 0 2 1-10-13(04).【10 张志元.乡村振兴战略下农村养老服务高质量发展研究 J.广西社会科学,2 0 2 1(11):1-7.【责任编辑、校对：杨栓保21