新时代人民政协履行职能“三化”建设路径探析.pdf

政党制度理论研究NO.2 2023新时代人民政协履行职能三化 建设路径探析姚跃传1,张发宇,叶青青3(1.2.3.合肥工业大学，合肥2 3 0 0 0 0）【摘要】文章以习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想和党的二十大精神为指导，在对全国省市（区）县5 0 0 名政协委员和政协机关干部问卷调研基础上，围绕新时代新征程人民政协履行职能“三化”建设的重大意义、目前存在的主要问题进行深入阐述，进而提出了新时代新征程人民政协履行职能“三化”建设的实施路径。【关键词】新时代新征程；人民政协履行职能；“三化”建设；实施路径中图分类号：D627文献标识码：A文章编号：1 6 7 2-4 0 8 9(2 0 2 3)0 2-0 0 4 8-0 6人民政协履行职能“三化”（即制度化、规范化、程序化)建设是更好发挥人民政协作用的重要保障。制度是指在特定历史时期内一致遵循的行为和做事法规，规范则是约定俗成或明文规定的标准，而程序则是事先规定的行动步骤。“做什么”、“达到什么样水平”和“依照什么次序来做”的问题就是通过制度、规范和程序来解决的，三者之间联系紧密,形成一个系统化的制度体系。其中,制度化是前提，为规范化和程序化的实施提供坚实基础；规范化是手段，体现制度和程序执行有条有序；程序化是保障，保证执行制度和规范的严肃认真。三者相辅相成,互为促进,共同推进人民政协作用的有效发挥。从以上分析可以看出，人民政协的“三化”建设充分遵循了马克思主义唯物辩证法,形成了辩证统一关系。一、新时代新征程人民政协履行职能“三化”建设的重大意义我国已步入全面建设社会主义现代化国家新征程，人民政协肩负的使命更加艰巨、更加光荣，加强人民政协履行职能“三化”建设，使人民政协在进一步维护好人民群众的利益诉求、进一步发挥主体作用、进一步推进高质量发展中发挥更重要的作用。（一）“三化”建设是新时代新征程人民政协维护人民利益诉求的有效渠道历史证明并且还会不断证明，无论是革命力量、基金项目：安徽省新时代人民政协理论和实践研究基地2 0 2 2 年度课题“新时代人民政协履行职能三化建设研究”（项目编号:ZXYJ2022004)。作者简介：姚跃传，合肥工业大学，副教授，研究方向为统一战线和人民政协理论与实践；张发宇，合肥工业大学，讲师，研究方向为统一战线和人民政协理论与实践；叶青青，合肥工业大学，讲师，研究方向为统一战线和人民政协理论与实践。48NO.2 2023政党制度理论研究建设力量、改革力量，最深厚的还是来自人民群众的力量。人民政协的内在属性是以人为本、为人民履职，这也是人民政协履行职责的应有之义。政协委员是社会各界的代表人士，与所代表的人民群众有着紧密的联系，深知他们所思所想所盼，在政协这个广阔的平台上，反映他们的意见和建议，维护他们的合法权益，从而协助、督促党和政府改进工作，进一步解决好教育、就业、医疗等社会最突出的民生问题。人民群众也可以通过各界别政协委员反映自身诉求，使各界别政协委员履职有了正确的方向，能听到人民群众的真实呼声，能反映人民群众的真实意见，能关注人民群众的真正困难，能把人民群众的利益与完善党和政府的工作有机结合起来。政协委员通过自觉努力消除困难，始终保持与人民群众广泛联系，为人民政协在奋进新征程中作出自己应有贡献。（二)“三化”建设是新时代新征程人民政协推进各项工作高质量发展的基本保障通过人民政协履行职能“三化”建设，能进一步避免人民政协工作盲目性和随意性，可以更好地发挥人民政协的特色和优势，根据相关规范和程序建立相应的规章制度，让人民政协履行职能的每一个环节都能有的放矢。推进人民政协履行职能“三化 建设,能进一步从我国社会主义民主政治建设的全局出发，依照宪法、法律和政协章程，把人民政协履行职能“三化”建设纳人坚持和完善中国特色社会主义政治制度的总体布局中，更好地促进人民政协履行职能效能的进一步提升。在完善人民政协履行职能“三化”建设过程中,还能及时对政协工作中存在的问题进行认真的分析研究，有的放矢地制定和完善相关规章制度。因此，只有立足于人民政协事业在新征程上的伟大实践，使人民政协工作更加规范有序、更加富有成效，才能更好地指导和推动新时代新征程人民政协工作的高质量发展，使人民政协奋进新征程、建功新时代、担当新使命、展现新作为，体现时代性、遵循规律性、赋予创造性。（三）“三化”建设是新时代新征程人民政协自身建设和发挥主体作用的重要内容新时代新征程，人民政协要进一步加强自身建设和发挥主体作用，其中一项重要内容就是加强人民政协履行职能“三化”建设。只有不断加强人民政协履行职能“三化”建设，才能进一步推进人民政协自身建设，充分发挥政协委员主体作用，完善专委会工作和界别工作，为进一步发挥各民主党派、无党派人士以及各界代表人士在人民政协中的作用提供制度保障；才能按照人民政协化解矛盾、凝聚共识的要求，进一步合理调整和设置界别,更加注重体现界别优势，积极探索有效方法和途径，推动人民政协事业更好更健康有序发展；才能在充分尊重和保障人民政协各项民主权利的同时，深入推进中国共产党与各民主党派和无党派人士间合作，全面贯彻“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针 1 ;才能鼓励和引导政协委员增强主体意识，自觉提高自身履职能力和水平；才能进一步加大人民政协机关千部队伍建设，更好地肩负起新时代新征程赋予人民政协的历史使命。二、人民政协履行职能“三化”建设存在的主要问题党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，人民政协事业取得了显著成就 2 ,人民政协履行职能“三化”建设取得了重大进展，已形成比较完善的制度体系。经过梳理，目前履行政协职能的制度内容主要包括：中国人民政治协商会议章程政协全国委员会全体会议工作规则主席会议工作规则政协秘书长会议工作规则政协委员反映社情民意工作条例中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例等1 0 多项。以上制度首先是要坚持，其次是要完善。在执行上述规定和制度过程中，各省、市（区）、县政协在工作开展上还不够平衡，不同程度上还存在一些问题：有的对上述制度存在认识不到位、落实不到位的问题；有的完善制度做得不够，存在缺乏结合本地实际制定出相应实施细则的问题；有的存在着对政协理论学习不够、工作创新不够的问题；有的存在理论学习脱离实际，学以致用不够的问题；有的存在履职程序化制度设计研究不够，政协与党委政府关系还没有完全理顺的问题；有的是法治意识不强，缺乏长效机制等问题。通过对全国省市县5 0 0 多名政协委员和政协机关干部发放问卷调研，回收有效问卷5 0 0 份。其中政协委员4 0 0 人（省政协委员2 0 0 人，市政协委员1 0 0人，区县政协委员1 0 0 人），政协机关干部1 0 0 人。人民政协履行职能“三化”建设在不同地区不同程度还49政党制度理论研究NO.2 2023存在一些问题，主要有以下方面：(一)对人民政协重要作用的认识不够到位,影响了人民政协履行职能“三化”建设的积极性调研数据显示，领导干部对人民政协重要作用认识到位的为2 6.7 8%，比较到位的为4 1.7 3%，不够到位的为3 1.4 9%。思想上认识不够到位，造成对人民政协履行职能“三化”建设的认识不统一，从而影响其进展。长期以来，党中央高度重视人民政协工作，面对新形势新要求，党中央与时俱进，提出了推进人民政协履行职能“三化”建设的要求并作出安排部署。但在实际工作中，领导干部对人民政协履行职能“三化”建设的认识还不够统一，一些领导干部对推进政协履行职能“三化”建设的自觉性、紧迫性认识不到位，有的甚至存在着认识上的误区，如“无用论”“形式论”“分权论”等。“无用论”认为，政协委员大多对党政部门工作不够了解,较难提出真知灼见,因而对党政部门的重大决策开展协商与不开展协商都无所谓。“形式论”认为，党政部门的重大决策到政协只不过是走走程序，意义不大，只会降低工作效率，甚至本末倒置，因而常采用以事后通报代替事前协商的做法。“分权论”认为，把政治协商纳人决策程序，一旦制度化，任何重大事项的决定都必须通过政协协商听取意见建议，就无形地为党委政府行使权力增加了一道屏障。这些认识的误区，千扰着人们对人民政协履行职能“三化”建设重要性的认识，从根本上制约着人民政协履行职能“三化 建设。(二)对人民政协性质与功能整体把握不准,影响了人民政协履行职能“三化”建设的深入性调研中，我们发现，一些领导干部对政协的基本理论不学习、不理解，对政协与国家权力机关的关系不清楚，对政协在党和政权机关工作中不知道发挥了什么作用，对坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要性认识不到位，对人民政协性质与功能整体把握不准 3 ,影响了人民政协履行职能“三化”建设的深人开展。以政治协商方面为例,还存在以下问题：第一，协商主体不够明确。政协的政治协商究竞是中共同各民主党派、各界别、各专委会的政协委员协商，还是各民主党派组织、各界别、各专委会间协商，认识不够清晰、不够统一，甚至存在认识上的误区和分歧。比如，作为权力机关的人民代表大会是不是协商主体这一问题，不同的省市（区)县党委关于政协的文件说法不一。第二,协商的内容不够清晰。如中国人民政治协商会议章程规定：“政协工作涉及的党派、政协内部重要事务以及其他涉及爱国统一战线的重要问题，决策前和决策实施过程中都必须到政协协商。”4 由于对“重要事务”“重要问题”缺乏明确规定，各地执行差异较大。(三)对人民政协的程序性制度设计研究不够，影响了人民政协履行职能“三化”建设的规范性尽管政协有不少履行职能的制度设计，但在推进政协履行职能“三化”建设中,程序化相对薄弱：有的缺少相应程序；有的程序设计不合理；有的以领导意见为主而忽视程序本身等，以此类推。一些领导干部没有认识到程序化建设是履行职能“三化”建设的重中之重，更没有认识到推进履行职能“三化”建设的关键在于加快程序化建设。经过调研，领导干部对人民政协程序化建设重视的为1 8.5 6%，比较重视的占42.68%，不够重视的占3 8.7 6%。以政治协商为例，在协商议题的提出、协商议题确定、协商活动开展、协商结果提交与协商实施反馈 5 五个主要程序中，都不同程度地存在着一些问题，而在这些问题中，协商议题的选择和取舍又是最明显的问题。有的没有完全按照党中央有关文件精神，认真执行党和政府、民主党派、界别等提出议题的规定，在探索界别和委员联名提出议题的工作中，协商议题的提出机制还不够完善。除此之外还不同程度存在协商计划不够科学、未纳入年度工作重点、缺乏定期通报相关制度等问题。有的政协组织未能从实际出发，没有完全围绕党政中心任务，将群众普遍关心、迫切需要解决的热点难点问题列人协商重点议题。（四)对人民政协系统化制度建设力度不够，影响了人民政协履行职能“三化”建设的实效性调研中，我们发现，人民政协履行职能仅靠相关文件和原则性制度，缺乏与之相关的各项配套措施。一是尚未建立起统一的、操作性较强的加强人民政协履行职能“三化”建设的指导性文件。二是一些地方对政协职能履行的“三化”建设还没有充分结合本地实际制定实施细则。三是权益保障机制、知情反馈机制、沟通协调机制等不够完善，政协履行职能“三化”建设实效的保障性制度也不够键全。四是一些政协机关工50NO.2 2023政党制度理论研究作人员不懂得统战工作的理论和方法，只知按照上级领导意图办事，也有一些政协委员把委员仅看成是一种荣誉，对参政议政缺乏热情或水平不够，缺乏优进拙退机制。五是提升政协委员和政协机关干部队伍综合素质的制度不够完善。六是政协界别设置调整、活动方式方法创新等制度不够健全，使政协界别的作用发挥明显不够。七是一些党委和政府缺乏保障和维护政协委员履行民主监督职责的权益机制，对政协提交的民主监督的意见建议存在不认真研究以及研究办理后未及时向政协反馈相关情况等问题；政协对办理后的满意度以及进一步提出意见建议是否再次向党政有关部门反馈等都存在一些制度问题。（五)对人民政协履职效能的法治建设重视不够，影响了人民政协履行职能“三化”建设的长远性通过调研，我们发现，一些领导干部并未完全认清人民政协在我国政治体制架构的四个系统（即党的系统、政府系统、人大系统、政协系统)中发挥着不可替代的作用。一些领导干部没有充分认识到人民政协提升履职效能的关键是让政协履行职能“三化”建设走上法治化轨道，把履职成效变为长效机制。随着我国民主政治和依法治国实践的不断发展和推进，人民政协履行职能“三化”建设的速度没有完全跟进。以参政议政为例，还没有完全形成一套合理有效的工作机制。有的党委、政府对政协开展参政议政工作的支持不够积极主动，不够深入务实，有的委托政协开展重大课题调研，却没有邀请政协委员参加重大项目调研论证，没有健全参政议政成果采纳和落实机制，没有很好地发挥政协建言资政的职能作用，导致政协的参政议政工作难以取得实效。对参政议政重要成果，一些党委政府有关部门没有形成相关的工作制度，没有将优秀的参政议政成果通过法定程序转化为政策或相关法律等。人民政协履行职能的一些重要成果运用缺乏法治化，致使有些重要问题年年提，但效果并不明显，人民政协履行职能“三化”建设的作用没有得到进一步发挥。（六)对人民政协理论研究与成果运用不够，影响了人民政协履行职能“三化”建设的实践性虽然省级以上人民政协基本上都成立了政协理论研究会，但一些研究会的建设还是存在不少问题：一是政协领导不够重视，很少参与研究会的活动；二是研究会的人员组成过于强调行政性，缺乏学术性，其人员组成基本都是下级政协主要负责人，懂政协理论的专家偏少；三是研究成果多半是政协工作总结，缺乏学术性研究成果；四是研究成果一般给予评奖或推荐刊发，运用到实际工作中的不多。人民政协的理论研究与实践的发展存在差距，人民政协理论学习与实践结合也同样存在差距，各地各级人民政协在这方面都不同程度存在一些问题：如何正确理解中国政治协商的形式、如何在协商中体现党委的主导作用、如何确定协商主体的范围、如何界定协商内容 6 ,理论上缺乏科学解答。理论研究对实践的指导和支撑作用不够强，成为制约政协履行职能“三化”建设的一个重要因素，已经影响到人民政协履行职能“三化”建设进程。由于领导班子交替、人事变动，一些政协机关还存在着政协履行职能“三化”建设的制度发生变化的问题，也经常出现由于领导观点、领导重视程度而发生变化的情况。一些领导干部对政协理论研究没有形成经常化、规范化、制度化，没有充分认识到政协理论研究在推进人民政协工作的重要指导作用。三、新时代新征程人民政协履行职能“三化”建设制度的实施路径新征程人民政协要深入学习贯彻习近平总书记关于人民政协工作的重要思想和党的二十大精神，切实认真贯彻落实中央文件精神，切实改进人民政协“三化建设存在的问题，不断推进人民政协履行职能“三化 建设。（一)以提高思想认识为基础，增强人民政协履行职能“三化”建设的主动性各级党政领导干部要进一步提高对人民政协完善政协履行职能“三化”建设重要性的认识，要健全干部培训制度，完善干部培训内容，通过定期培训深入学习习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想、政协履行职能的基本制度和基本知识,要坚决克服一些党政领导干部认为政协“无用论”“形式论”“分权论”等认识上的误区。各级党政领导到政协协商参加活动，不是做样子、走形式，而是要本着“凝心聚力促发展，推进工作广纳言”的要求，认真听取和采纳委员们的正确意见和建议，进一步推动工作。各级党政领导要从党的二十大提出的发展全过程人民民主的战略高度，将人民政协履行职能“三化”建51政党制度理论研究NO.2 2023设纳入重要议事日程，纳入年度考核范围。同时，人民政协机关要通过完善相关制度，教育引导政协委员牢固树立为国履职、为民尽责的情怀，切实提高履职的主动性和积极性，在各级党委、政府和政协组织之间发挥桥梁纽带作用，建立良性互动关系，通过完善政协履行职能“三化”建设的实践，实现对政协履行职能“三化”建设成效的不断提升。(二)以提升政治站位为根本,把握人民政协履行职能“三化”建设的方向性人民政协履行职能“三化”建设要形成长效机制，切实在推进中国式现代化进程中发挥独特的作用，对党和政府的工作切实起到有益协商、和谐监督、真诚建议的作用。而要做到这一点，就要把人民政协各项制度坚持好、落实好、完善好，最根本的就是要牢牢把握人民政协的性质，使人民政协始终沿着正确的方向前进，在新征程履职中找准新定位，在新时代奋进中再展新作为。1 9 4 9 年，在正式成立人民政协前夕，周恩来曾明确指出：“现在凡是通过普选方式产生出来的会，我们叫做大会，例如人民代表大会。凡是通过协商方式产生的会，我们就叫做会议，例如人民政治协商会议。大会和会议名称的区别就在这里。”7 人民政协是我国协商民主的重要载体和重要形式，是中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分。因此，根据政治协商的形式和特点，要推进人民政协履行职能的“三化”建设，就要进一步规范协商主体、范围、形式、程序等，使人民政协在推进中国式现代化进程中发挥更大作用。(三)以优化程序制度为重点，推进人民政协履行职能“三化”建设的科学性要以程序化建设为重点，加快程序制度建设步伐。以人民政协专题协商为例，在协商议题的提出和确定、协商工作的开展、协商结果的提交、协商意见的处理和反馈5 个主要过程中，都应完善相关程序规定。而协商议题的确定又是提高协商实效的一个非常重要的环节,协商议题要紧紧围绕党和政府的中心工作，抓住人民群众普遍关心、盼望解决的热点难点问题，要规范协商议题的提出机制，认真落实提出议题由党委、政府、人大、民主党派、人民团体等提出的规定 8 ,政协机关要加强与党政有关部门的沟通协商，广泛征求政协委员的意见建议，深人调查研究，充分进行论证。党政机关把制定年度协商计划常态化，列人党委政府年度工作要点。要健全知情明政制度，党政相关部门要定期向政协委员通报有关情况、创造条件为委员履行职责提供便利。要完善党政领导干部参与协商活动制度，做到虚心听取意见，让各界人士畅所欲言，鼓励各种意见的发表和讨论。政协机关要充分发挥作用，注重委员意见建议的落实，尤其是针对人民群众普遍关心，社会各界反映强烈的普遍性、倾向性的问题，持续加强与党政部门或有关方面的沟通和联系，加强随访跟踪。同时，党委、政府通过协商，认真研究相关意见建议，建立完善采纳和运用机制，及时回应，以积极的态度推动协商工作高质量发展。（四以增强履职能力为要求，加强人民政协履行职能“三化”建设的实效性要将人民政协履行职能“三化”建设纳人到坚持和完善中国特色社会主义政治制度的总体布局之中，统筹谋划，协调推进。实践表明，强化人民政协履行职能“三化建设，要将增强人民政协履行职能实效作为总体要求，在加强程序性制度建设的同时，还要加强实体性制度建设，完善配套制度建设，这样才能有利于形成科学、有效、规范的人民政协“三化”制度。一是上级政协要加强对下级政协工作的指导，尤其是指导下级政协如何落实好党中央对人民政协工作的要求以及相关文件精神。二是各地方政协要根据本地区实际，建立完善贯彻落实政协履行职能“三化”建设的实施细则 9 ,以提案办理为例，要建立完善党政有关部门提案办理机制，切实改变一些党政部门领导一见提案就心烦或回复好、落实差的情况。三是要完善履行职能“三化”建设中保障性制度，其中最重要的就是政协委员队伍和政协机关干部队伍建设。四是制定完善党委议事规则政府工作规则等党政部门支持和参与政治协商的具体规定，建立考核评价制度和责任追究制度等，将领导干部对人民政协政治协商的重视程度、增强政治协商实效的能力作为检验领导水平和执政能力的重要指标。(五)以建立长效机制为目标，促进人民政协履行职能“三化”建设的法治性将人民政协政治协商上升到国家治理体系和治理能力现代化层面、由制度化轨道走上法治化轨道，是人民履行职能“三化”建设的必然趋势。当前，我国52NO.2 2023政党制度理论研究宪法在序言中肯定了人民政协作为统一战线组织的地位，但也要明确人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构的地位。1 0 要建立健全政协履行职能成果转化的长效机制，不断提高履行职能的实效。各级党委和政府要更加深入务实地推进政协履行职能工作，在履行职能实施的专项工作中，党委、政府委托政协开展重大课题调研时，应邀请有专长的政协委员参加，进一步获取有价值的意见建议。要注重健全政协履行职能成果采纳和落实机制，党委、政府有关部门尤其要将一些关系到发展全局的重要履职成果通过法定程序转化为政策或法律法规，使政协履职成果法治化，确保政协履行职能“三化”建设得到进一步加强，其效能得到进一步发挥，社会主义民主法治建设不断取得新的进展。通过建立完善政协履职成果长效化、法治化机制，进一步筑牢共同的思想政治基础，使人民政协履行职能在推进国家治理体系现代化进程中发挥更重要的作用。（六）以强化理论研究为动力，推动人民政协履行职能“三化”建设的创新性要推进人民政协履行职能“三化”建设，首先要加强政协理论研究会建设：一是把研究会工作纳人年度政协工作的重要内容,定期组织研讨活动；二是要强调学术性，弱化行政性，其人员组成多选择有理论水平和实践经验的专家；三是研究成果要注重推广运用，开展政协理论研究，坚持解决实际问题、服务实践!;四是要进一步提升政协机关干部的理论研究水平，使研究会工作发挥更大的效能。要认真总结各地行之有效的成功经验，总结研究政协履行职能“三化 建设中的理论问题，不断推进政协理论研究深人发展。通过开展理论与实践结合的生动实践，进一步提高理论研究水平和质量。要把政协理论基础知识和履行职能“三化”制度纳人各级党校、社会主义学院的教育培训计划。要扩大在全社会的影响，提升各界对政协履行职能“三化”建设的知晓度、认知度，进一步营造全过程人民民主的生动活泼局面。参考文献：1郑业鹭.民主党派参政议政的性质和主要形式 J.中国发展,2 0 2 1,2 1(06):3-36.2郑言仁.关于发挥人民政协专门协商机构作用的思考 J.中国政协理论研究,2 0 2 1(0 1)：4 9-5 4.3张梦涛.中国特色协商民主发展研究 D.兰州大学，2 0 1 2.4北京市政协课题组，沈宝昌，陈煦，张平夫，宗朋，郝红专，周清.人民政协政治协商及其制度化、规范化、程序化建设研究报告 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