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行政执法程序及注意事项辽宁竞业律师事务所曾迎春 孙爱萍2017年7月26日1 1.行政执法程序及注意事项n n一、规划行政执法n n二、土地行政执法n n三、市容行政执法2 2.一、规划行政执法n n（一）城市规划执法的范围（一）城市规划执法的范围n n（二）违法建筑的处理方式（二）违法建筑的处理方式n n（三）违法建筑适用城乡规划法执法程序（三）违法建筑适用城乡规划法执法程序n n（四）集体土地上的违法建筑的行政强制执（四）集体土地上的违法建筑的行政强制执行程序及行政强制文书行程序及行政强制文书n n六、城乡规划法实施前的违法建设行为的处六、城乡规划法实施前的违法建设行为的处理依据理依据n n七、执法过程中需要注意的几个问题七、执法过程中需要注意的几个问题3 3.（一）城市规划执法的范围n n城乡规划法城乡规划法确定了在城市规划区内由规划主管部确定了在城市规划区内由规划主管部门负责规划管理，这种行政管理权的行使范围仅受城门负责规划管理，这种行政管理权的行使范围仅受城市规划区域的限制。而国有土地和集体土地是市规划区域的限制。而国有土地和集体土地是土地土地管理法管理法中的概念，对于规划执法来说，并不受土地中的概念，对于规划执法来说，并不受土地性质的限制。简单的说就是：只要在城市规划区内，性质的限制。简单的说就是：只要在城市规划区内，无论是国有土地还是集体土地，均有权进行规划管理。无论是国有土地还是集体土地，均有权进行规划管理。对于所谓的对于所谓的“涉农街道涉农街道“，应当注意的是该涉农街道，应当注意的是该涉农街道在大连市总体规划中是否属于城市规划。城市规划区在大连市总体规划中是否属于城市规划。城市规划区与乡村规划区对于违法建筑的处理方式是有所不同的。与乡村规划区对于违法建筑的处理方式是有所不同的。今天着重讲述城市规划区内的集体土地上的违法建筑今天着重讲述城市规划区内的集体土地上的违法建筑的处理。的处理。4 4.违法建筑的处理方式n n合法的建设行为要经过三项主要审批：第一是用地、第二是规合法的建设行为要经过三项主要审批：第一是用地、第二是规划、第三是建设，这三项审批分别依据土地管理法、城乡规划划、第三是建设，这三项审批分别依据土地管理法、城乡规划法以及建筑法。法以及建筑法。n n但对于一个违法建筑来说，有可能同时违法三项法律规定，那但对于一个违法建筑来说，有可能同时违法三项法律规定，那么，应当如何进行处理呢？理论上，依据程序在先的法律来进么，应当如何进行处理呢？理论上，依据程序在先的法律来进行处理为宜。因为如果采用程序在后的法律处理，那么即使处行处理为宜。因为如果采用程序在后的法律处理，那么即使处理完毕了，也不能改变建设行为的违法性，只有程序在先的法理完毕了，也不能改变建设行为的违法性，只有程序在先的法律开始处理，才能保证整个建设行为不再存在违法事实。也就律开始处理，才能保证整个建设行为不再存在违法事实。也就是说，如果出现在农用地上的违法建设行为，从合理性上讲，是说，如果出现在农用地上的违法建设行为，从合理性上讲，应当交给土地执法部门处理。但从法律的规定来看，土地管理应当交给土地执法部门处理。但从法律的规定来看，土地管理法、城乡规划法及建筑法均属于法律，相互之间独立，调整的法、城乡规划法及建筑法均属于法律，相互之间独立，调整的对象也不同。故不同的执法机关分别适用不同的法律来处理相对象也不同。故不同的执法机关分别适用不同的法律来处理相应的违法行为并不违反法律规定。应的违法行为并不违反法律规定。5 5.土地管理法的处理方式n n从违反土地管理法的角度来看，土地管理法第八十三从违反土地管理法的角度来看，土地管理法第八十三条规定：条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”n n本条规定的强制执行机关在法院，也就是说，土地执本条规定的强制执行机关在法院，也就是说，土地执法部门作出的行政决定需要由法院强制执行。法部门作出的行政决定需要由法院强制执行。6 6.城乡规划法的处理方式n n从违反城乡规划法的角度来看。城乡规划法第六十四从违反城乡规划法的角度来看。城乡规划法第六十四条规定的：条规定的：“未取得建设工程规划许可证或者未按照未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。百分之十以下的罚款。”n n本条可以作为规划执法的处理依据。本条可以作为规划执法的处理依据。7 7.建筑法规定的处理方式n n从违反建筑法的角度来看。建筑法第六十四条规定：违反本法规定，未取得施工许可证或者开工报告未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款。8 8.违法建筑适用城乡规划法执法的优点 n n由于使用土地管理法处理违法建设，需要申请人民法院强制执行；而使用建筑法处理违法建设行为并不能拆除违法建筑物。如以城乡规划法作为处理依据，则行政机关可根据城乡规划法及行政强制法的规定，对违法建筑行政强制拆除，有利于提高行政执法效率。9 9.规划执法行政决定的程序（一）n n立案前调查立案前调查n n1 1、由执法人员根据巡查、举报、投诉等途径、由执法人员根据巡查、举报、投诉等途径了解违法建筑情况后，前往进行前期调查；了解违法建筑情况后，前往进行前期调查；n n2 2、前期调查内容包括：现场勘验，询问当事、前期调查内容包括：现场勘验，询问当事人，向街道、居委会、村委会了解情况，自人，向街道、居委会、村委会了解情况，自行核查。目的：确定被查处对象身份；确定行核查。目的：确定被查处对象身份；确定被查处建筑物没有规划手续，属于违章建筑。被查处建筑物没有规划手续，属于违章建筑。n n3 3、执法人员可先做违法当事人工作，全劝其、执法人员可先做违法当事人工作，全劝其立即自行拆除违章建筑。立即自行拆除违章建筑。n n4 4、劝解无效的，立案处理。、劝解无效的，立案处理。1010.规划执法行政决定的程序（二）n n立案立案n n1 1、立案条件：、立案条件：n n有明确的产权人、使用人、投资人或保管人的；有明确的产权人、使用人、投资人或保管人的；n n有违反城乡规划管理法律、法规及规章的事实和证据；有违反城乡规划管理法律、法规及规章的事实和证据；n n属于本行政机关执法范围；属于本行政机关执法范围；n n有一定的违法后果，依法应当给予行政处罚或强制拆有一定的违法后果，依法应当给予行政处罚或强制拆除的。除的。n n2 2、执法人员根据前期调查的内容，填写、执法人员根据前期调查的内容，填写立案审批立案审批表表，按照行政机关审批权限规定，经有关负责人审，按照行政机关审批权限规定，经有关负责人审批后，进行立案。批后，进行立案。1111.规划执法行政决定的程序（三）n n立案后调查立案后调查n n1 1、执法人员应当不少于、执法人员应当不少于2 2人，并向被调查人员出示执法身份证人，并向被调查人员出示执法身份证件；件；n n2 2、制作调查笔录、勘验笔录，由执法人员当场制作并签名后交、制作调查笔录、勘验笔录，由执法人员当场制作并签名后交当事人签名。当事人拒绝签名的，应当在笔录上载明，并由街当事人签名。当事人拒绝签名的，应当在笔录上载明，并由街道或居委会、村委会的工作人员作为见证人签名证实。道或居委会、村委会的工作人员作为见证人签名证实。n n3 3、下达、下达核查核查(调查调查)通知书通知书，要求当事人限期内提交规划审，要求当事人限期内提交规划审批材料。批材料。n n4 4、搜集证据。如现场照片，测绘报告等。、搜集证据。如现场照片，测绘报告等。n n5 5、规划主管部门查询。行政机关到规划主管部门自行核查档案、规划主管部门查询。行政机关到规划主管部门自行核查档案资料，查明被核查对象是否确无相关规划手续或未按规划审批资料，查明被核查对象是否确无相关规划手续或未按规划审批内容进行建设，必要时可以委托测绘机构对违法建筑进行测绘。内容进行建设，必要时可以委托测绘机构对违法建筑进行测绘。n n6 6、调查终结后，执法人员制作书面案件调查终结报告或填写、调查终结后，执法人员制作书面案件调查终结报告或填写案件处理审批表案件处理审批表连同案件材料上报审批。连同案件材料上报审批。1212.规划执法行政决定的程序（四）n n处理的作出处理的作出n n1 1、当事人违法建设事实清楚、证据确凿的，、当事人违法建设事实清楚、证据确凿的，依法作出依法作出责令限期拆除决定书责令限期拆除决定书，如同时，如同时进行行政处罚的，作出进行行政处罚的，作出行政处罚决定书行政处罚决定书。n n2 2、如进行较大数额的罚款，依法应当告知当、如进行较大数额的罚款，依法应当告知当事人有听证的权利。（辽宁省行政处罚听证事人有听证的权利。（辽宁省行政处罚听证程序暂行规定：公民程序暂行规定：公民10001000、个体工商户、个体工商户20002000、法人或者其他组织法人或者其他组织1000010000以上。）以上。）1313.规划执法行政决定的程序（五）n n处罚依据：处罚依据：n n城乡规划法第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设城乡规划法第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。n n第六十六条建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、第六十六条建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：造价一倍以下的罚款：n n（一）未经批准进行临时建设的；（一）未经批准进行临时建设的；n n（二）未按照批准内容进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；n n （三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。1414.行政强制执行程序（一）n n当事人未在行政决定确定的期限内自行拆除的，县级以上人民政府责成具有法定行政强制权的行政机关强制拆除违法建筑。被责成的行政机关以适当方式进行公告，限期当事人自行拆除；1515.行政强制执行程序（二）n n公告期内当事人未自行拆除的，行政机关依法向当公告期内当事人未自行拆除的，行政机关依法向当事人下达催告书；催告应当以书面形式作出，并载事人下达催告书；催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权权和申辩权n n当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。纳。1616.行政强制执行程序（三）n n当事人在催告书规定期限内未自行拆除的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。1717.行政强制执行程序（四）n n当事人在法定期限（行政复议60日，行政诉讼6个月）内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。n n当事人提起行政复议或者行政诉讼的，应当待相应的复议程序或诉讼程序完结后强制拆除。1818.行政强制执行程序（五）n n注意事项：行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。对非居民生活采取上述方式也应当有相应的法律法规作为依据。1919.（二）土地行政执法n n土地行政执法立案条件n n（一）有明确的行为人；n n（二）有违反土地、地质矿产管理法律、法规的事实；n n（三）依照土地、地质矿产管理法律、法规应当追究法律责任的。2020.土地行政执法程序n n1 1、土地、地质矿产违法案件立案后，应当及时确定承办人，承、土地、地质矿产违法案件立案后，应当及时确定承办人，承办人不得少于两人。重大、复杂的案件可组成办案小组。办人不得少于两人。重大、复杂的案件可组成办案小组。n n2 2、询问或检查，制作笔录。、询问或检查，制作笔录。n n3 3、案件调查结束后，承办人应写出土地、地质矿产违法案件调、案件调查结束后，承办人应写出土地、地质矿产违法案件调查报告查报告n n4 4、国土资源监察机构对正在进行的土地、地质矿产违法行为，、国土资源监察机构对正在进行的土地、地质矿产违法行为，应向行为人下达责令停止违法行为通知书。责令停止违法行为通应向行为人下达责令停止违法行为通知书。责令停止违法行为通知书应当直接送达；不能直接送达的，可以采取公告方式送达。知书应当直接送达；不能直接送达的，可以采取公告方式送达。2121.处理非法占地行为的法律依据n n土地管理法第八十三条规定：土地管理法第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。承担。”2222.土地行政执法处理结果n n案件调查结束后，承办人应写出土地、地质矿产违法案件调查案件调查结束后，承办人应写出土地、地质矿产违法案件调查报告，经本级国土资源监察机构负责人审查，依法分别作出如报告，经本级国土资源监察机构负责人审查，依法分别作出如下处理决定：下处理决定：n n（一）违法事实不能成立的，作出撤销立案决定；（一）违法事实不能成立的，作出撤销立案决定；n n（二）违法事实清楚、证据确凿的，作出行政处理决定；（二）违法事实清楚、证据确凿的，作出行政处理决定；n n（三）国家工作人员有违法行为的，可向其工作单位或行（三）国家工作人员有违法行为的，可向其工作单位或行政监察机关提出行政处分建议；政监察机关提出行政处分建议；n n（四）违法行为触犯刑律的，应当将案件移送司法机关。（四）违法行为触犯刑律的，应当将案件移送司法机关。n n被责令停止违法行为的单位和个人继续施工的，国土资源监察被责令停止违法行为的单位和个人继续施工的，国土资源监察机构可以责令限期拆除新建建筑物和其他设施，逾期不拆除的，机构可以责令限期拆除新建建筑物和其他设施，逾期不拆除的，可申请人民法院强制拆除。可申请人民法院强制拆除。2323.申请人民法院强制执行的程序n n对于行政决定或行政处罚的内容没有行政强对于行政决定或行政处罚的内容没有行政强制权的执法机关，如果当事人在法定期限制权的执法机关，如果当事人在法定期限（行政复议（行政复议6060日，行政诉讼日，行政诉讼6 6个月）内不申请个月）内不申请复议也不诉讼又不履行义务的，行政机关可复议也不诉讼又不履行义务的，行政机关可以在期限届满之日起三个月内依法申请人民以在期限届满之日起三个月内依法申请人民法院强制执行。法院强制执行。n n行政机关申请人民法院强制执行前，应当催行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。人民法院申请强制执行。2424.申请人民法院强制执行的程序n n行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。2525.行政执法过程中需要注意的问题2626.行政行为相对人的确定n n行政行为相对人的确定应当在查清违法行为的实施者后进行，如果实行政行为相对人的确定应当在查清违法行为的实施者后进行，如果实施者是公民，则应以该公民作为行政行为相对人，如果实施者是法人施者是公民，则应以该公民作为行政行为相对人，如果实施者是法人或者其他组织，则应当以法人或者其他组织作为行政行为相对人。但或者其他组织，则应当以法人或者其他组织作为行政行为相对人。但是，需要指出的是，对于个体工商户的处理，不能直接以个体工商户是，需要指出的是，对于个体工商户的处理，不能直接以个体工商户字号作为行政相对人。字号作为行政相对人。n n以行政处罚为例，我国以行政处罚为例，我国行政处罚法行政处罚法和和行政诉讼法行政诉讼法以及最高人以及最高人民法院民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（以（以下简称行诉法解释）对个体工商户为处罚相对人时处罚决定书如何列下简称行诉法解释）对个体工商户为处罚相对人时处罚决定书如何列写并无明确规定。写并无明确规定。最高人民法院关于执行行诉法若干问题的解最高人民法院关于执行行诉法若干问题的解释释第九十七条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和第九十七条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可参照民事诉讼的有关规定。在行政实体和程序法没有直本解释外，可参照民事诉讼的有关规定。在行政实体和程序法没有直接规定的情况下，参照适用包括民事程序和民事实体诉讼主体的有关接规定的情况下，参照适用包括民事程序和民事实体诉讼主体的有关规定。规定。最高人民法院对适用民诉法若干问题的意见最高人民法院对适用民诉法若干问题的意见第四十六第四十六条规定：条规定：“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人，在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人，有字号的，应在法律文书中注明登记的字号。有字号的，应在法律文书中注明登记的字号。”可见，个体工商户的可见，个体工商户的字号仅是业主对外的一种称谓，并不是当事人。所以对个体工商户的字号仅是业主对外的一种称谓，并不是当事人。所以对个体工商户的行政处罚中，应以营业执照上登记的业主为行政相对人，有字号的在行政处罚中，应以营业执照上登记的业主为行政相对人，有字号的在法律文书上附注登记的字号，可以用括号注明。法律文书上附注登记的字号，可以用括号注明。2727.当事人身份必须确定n n向街道、居委会、村委会了解建筑物产权人、使用人等主体信息。取得当事人身份证明，必要时到派出所调取。当事人为法人的，取得营业执照或工商局出具的企业信息卡。2828.询问笔录必要内容 n n当事人姓名、出生年月、住址等当事人身份；n n建筑物是否有用地、规划、施工手续；n n建筑物工程造价（如进行罚款需要问）；n n建设时间、建设行为人；n n告知其没有相关手续，建筑物属于违章建筑，应当自行拆除。2929.调查及强拆时注意录音录像证据保存 3030.送达执法文书的注意事项n n一执法机关送达行政处罚决定书或者有关文书，应当直接送受送一执法机关送达行政处罚决定书或者有关文书，应当直接送受送达人。送达必须有送达回执。受送达人应当在送达回执上签名或者盖达人。送达必须有送达回执。受送达人应当在送达回执上签名或者盖章，并注明签收日期。签收日期为送达日期。章，并注明签收日期。签收日期为送达日期。n n受送达人拒绝接受行政处罚决定书或者有关文书的，送达人应当受送达人拒绝接受行政处罚决定书或者有关文书的，送达人应当邀请有关基层组织的代表或者其他人到场见证，在送达回执上注明拒邀请有关基层组织的代表或者其他人到场见证，在送达回执上注明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把行政处罚决定书收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把行政处罚决定书或者有关文书留在受送达人处，即视为送达。或者有关文书留在受送达人处，即视为送达。n nn n二不能直接送达或者直接送达有困难的，按下列规定送达：二不能直接送达或者直接送达有困难的，按下列规定送达：n n（一）受送达人不在的，交其同住的成年家属签收；（一）受送达人不在的，交其同住的成年家属签收；n n（二）受送达人已向执法机关指定代收人的，由代收人签收；（二）受送达人已向执法机关指定代收人的，由代收人签收；n n（三）邮寄送达的，以挂号回执上注明的收件日期为送达日期；（三）邮寄送达的，以挂号回执上注明的收件日期为送达日期；n n（四）受送达人下落不明的，以公告方式送达。（四）受送达人下落不明的，以公告方式送达。3131.