矿产资源开发生态补偿机制国内外对比.doc

西安工程大学
《环境法学》课程报告

矿产资源开发生态补偿机制的国内外对比

学院：环境与化学工程
班级：环境科学02
学号：41104060231
姓名：刘倩
时间：2014/5/20

摘 要
经济发展与生态环境的和谐问题,已经成为世界各国普遍关注的重大问题。生态环境是经济发展的前提,它为经济发展提供大量的资源和能源,而经济发展又是生态环境得到进一步改善的保证。矿产资源是人类社会赖以生存和发展的重要物质基础,是经济发展的保障。要实现矿产资源和生态环境的可持续发展,就必须建立矿产资源开发生态补偿机制。本文主要总结了国外国内矿产资源开发生态补偿的先进经验,列举美国、德国、澳大利亚等采取的实际措施与我国进行对比后得出值得借鉴的地方。
Abstract
Economic development and harmonious ecological environment problems has become a major world issues of common concern. Ecological environment is a prerequisite of economic development,it provide a lot of resources and energy for economic development, and economic development is the guarantee of the ecological environment . Mineral resources are the survival of human society and an important material basis for the protection of economic development.It is necessary to establish eco-compensation mechanism to achieve a sustainable development ecological environment.There summarizes the foreign‘domestic mineral resource development of the advanced experience of ecological compensation,including the U.S, Australia etc. taken after comparing our results with the place worth learning.
关键字 矿产资源(Mineral resources) 生态补偿(ecompensation)
目录
1.矿产资源生态补偿机制的国内外研究综述 3
1.1国外相关研究综述 3
1.2国内相关研究综述 4
2.国内外矿产资源开发的经验借鉴 5
2.1矿产资源开发生态补偿的国外经验借鉴 5
2.1.1根据环境效益和土壤特点确定生态补偿标准 5
2.1.2资金到位,核算公平 6
2.1.3直接管理与经济手段相结合 6
2.1.4法律不追溯过往原则在矿产资源开发生态补偿中的运用 7
2.1.5新老矿山分治 7
2.2矿产资源开发生态补偿的国内经验借鉴 7
2.2.1建立了矿产资源生态补偿机制和补偿标准 8
2.2.2矿产资源开发土地复垦程序和三废治理 8
2.2.3矿山开发生态补偿保证金收缴标准及系数 9

1.矿产资源生态补偿机制的国内外研究综述
二十世纪五六十年代以来，由于在矿产资源开发中生态环境问题逐渐突出，世界各国特别是发达国家均采取了大量的生态补偿措施来解决这一问题，其中包括消费税、生态税、收入税、资源税(费)等。所征收的税费中,多是遵循“谁破坏谁补偿“、”谁受益谁治理“的原则，许多国家不仅从法律规范上，也从经济政策上对生态补偿进行支撑，以此来弥补市场手段的不足。
1.1国外相关研究综述
生态补偿(Eco一compensation)在近年来,是一个不断升温的热点问题。国外对生态补偿的研究较早，国外学者在研究生态补偿时，通常使用的是生态服务付费(Payment for ecosystem services,PES)或生态效益付费(Payment for ecological benefit,PEB)等概念。卡佩斯将生态补偿定义为，“对在发展中对生态功能和质量所造成损害的一种补助，这些补助的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域。”
早在1870年代，美国马萨诸塞州大学的Larson就提出了第一个帮助政府颁发湿地开发补偿许可证的湿地快速评价模型。英国1955年出台了《环境保护法》并设立矿产资源开发基金;哥伦比亚1974年开始对污染者和受益者收费;1977年,美国国会通过了《露天矿矿区土地管理及复垦条例》，要求开矿前,企业必须获得许可证，矿区开发要缴纳复垦抵押金，用于生态恢复的治理；法国建有国家森林基金等。补偿制度的建立不仅能作为矿产资源有序开发的依据，也为矿区复垦和生态恢复提供了保证。
巴西主要应用激励机制来提高生态效益和土地的利用率。巴西的法律规定，土地使用者必须保证其土地上的森林覆盖率保持在80%以上。为了提高土地资源的利用率，政府允许从农业生产中获得较高收益但违反了国家法律规定的农户,向那些将森林覆盖率保持在80%以上的农户购买其森林采伐权,从而保证整个地区的森林覆盖率仍然在国家所规定的80%的标准之上。。
1993年澳大利亚、法国等经济发达国家制订了土地复垦备用金制度，进一步从法律层面规定了企业修复环境损害的责任。荷兰政府在1993年修建高速公路项目时引入生态补偿原理,并对补偿的法律依据、补偿额度的估算、补偿标准的确定以及补偿的实施方案等内容进行了积极探索和安排。
在流域生态补偿方面,澳大利亚主要依靠了联邦政府的经济补贴推进各省流域的综合治理;南非则将流域生态保护和恢复与扶贫有机地结合,每年投入约1.7亿美元雇用弱势群体,为流域生态保护,改善水质，增加水资源供给量等工作。哥斯达黎加获取生态保护资金的办法是通过在国际市场上转让或销售温室气体补偿权来实现的,通过统计国内林业碳汇总量,将额外的碳汇作为国家碳汇储备,出售给国外的企业,所得收入的大部分补偿给林业主。
1.2国内相关研究综述
相对于国外来说,我国对生态补偿制度的研究发展比较晚。20世纪80年代中后期,针对林木的过度采伐和水土流失严重的情况,我国政府出台了有关生态效益补偿方面的文件和政策，当时的补偿重点集中在林业生态效益的补偿，随后,国家对生态补偿的重视程度越来越大,各地政府也根据本地区的经济情况建立了不同的生态补偿制度。国内学者也逐渐从不同的角度进行深入探讨,研究的重点主要集中在补偿对象、补偿主体、补偿原则、补偿办法、资金筹措、如何监督等方面,提出建立生态补偿的运行机制的具体措施。
从不同学科进行研究主要是生态学、经济学、法学等角度。从生态学角度对生态补偿进行探索最初是马由世骏(1981)提出的,他提出生物圈与生态系统之间建立相互协调与补偿关系的重要性,何汉杏(2001)认为生物因素与环境因素之间具有相互补偿、相互协调的功能。要想保持人类与自然之间的平衡关系,必须注重生态环境的保护。而张诚谦(1987)从生态学角度对生态补偿进行定义,这对从生态角度进行研究有非常重要的意义。从经济学角度,是由李慕唐(1987)和郑征较早提出的,他们提出用经济手段解决森林生态价值与森林生态效益的补偿问题,从而把经济学引入生态补偿领域。
改善矿产资源开发中破坏的生态环境，建立矿产资源开发生态补偿机制，不仅对生态服务的质量有所提高,也是矿产资源开发的有序进行的保证。但我国目前并未建立完善的生态补偿机制，生态服务评估价值太高，远超过补偿主体的偿付能力,核算也存在着很大的技术难度,矿产资源价格也未完全市场化，环境管理体制的缺陷和生态环境补偿法律法规的不健全等问题，造成了我国生态补偿机制建设缓慢。
2.国内外矿产资源开发的经验借鉴
2.1矿产资源开发生态补偿的国外经验借鉴
国外对生态补偿的研究较早，生态补偿制度与国内比较,也相对比较成熟。早在20世纪初期，爱尔兰就采取分期付款的方式对私有林进行补助。如今美国、德国等发达国家已初步建立起生态服务付费的政策与制度框架，形成了一对一交易、限额交易、市场、公共补偿等较为完整的生态补偿框架体系。
2.1.1根据环境效益和土壤特点确定生态补偿标准
美国在上世纪30年代就注意到根据各区域的自然、地理、经济等条件来综合确定各地不同的补偿标准，采用“根据土壤特点调整的租金率”和“环境效益指数”两个评价标准确定与各区域条件相适应的实际租金率，亦即补偿标准。美国在1971年颁布了《露天开发控制与复田法》,将煤矿开发作业和土地破坏治理修复作为一个整体。美国联邦政府在随后的1986年实施了洁净煤技术计划,并给予大量的资金支持。
美国退耕项目不仅采用”由政府购买生态效益、提供补偿资金“政策,而且美国还出台了保护性储备计划用于保护经济发展与生态环境的平衡。从1985年到2002年,已有1360万多公顷耕地退出农业生产活动,约有37万农户,美国农业部每年要支付约巧亿美元用于转换生产方式和支付土地租金的成本,补偿金额平均为每年116美元/公顷。退耕土地中,约有5%转为湿地,16%转为林地,60%转为草地。
2.1.2资金到位,核算公平
在德国,在生态补偿定价机制中突出的特点就是:资金到位，核算公平。资金支出主要是横向转移支付。”横向转移“主要是指由富裕地区直接向贫困地区转移支付,目的是对地区间既得利益通过横向转移重新分配,最终实现地区间公共服务水平的均衡。横向转移支付的一个重要特点是州际间横向转移支付,以州际财政平衡基金为主要内容，支付基金由两部分组成：一是扣除了划归各州的销售税的25%后,余下的75%按各州居民人数直接分配给各州;二是财政较富裕的州按照统一标准拨给穷困州的补助金。
2.1.3直接管理与经济手段相结合
针对矿山环境治理和生态补偿机制的研究，国外发达国家在法律法规的制定和监督管理体制都比较完善，而且还注重经济手段和直接管制的有机结合。直接管制包括矿山环境影响评价制度、环境许可证制度、矿山闭坑计划、矿山环境监督检查制度等；经济手段包括排污权交易制度、环境恢复保证金制度等。
排污权交易上，美国、德国、澳大利亚、英国等都采取了类似措施,首先由正恢复机构评估出每个区域的环境容量，然后确定出污染物的最大排放量,最后将分成若干排放份额的排污权,通过招标、拍卖的方式,将排污权卖给需要的排污者。
2.1.4法律不追溯过往原则在矿产资源开发生态补偿中的运用
法律不追溯过往原则在矿产资源开发生态补偿中的运用主要体现在矿区的生态环境治理在立法前后分别对待，明确矿区生态破坏和环境治理恢复的责任。如美国对法律后矿山开发产生的生态破坏,实行”谁破坏、谁恢复“,由矿山主完全负责;而对于法律前己破坏的废弃矿区,主要通过国家建立治理基金获得环境治理资金,这样也能将生态环境补偿和修复与开发许可证制度挂钩。
2.1.5新老矿山分治
德国和美国在矿山资源开发的生态补偿中均采用了新老矿山分治，德国联邦政府针对历史遗留下来的老矿区成立矿山复垦公司专门负责,所需的复垦资金由政府全额拨款，州政府和联邦政府的分担比例分别为:25%和75%。而针对新开发矿山,矿区业主在矿山开发审批前就必须对矿区复垦提具体措施，并预留复垦专项资金。资金的数量由复垦的任务量确定，一般约为企业年利润的3%；同时必须对因开矿占用的森林、草地实行异地等面积恢复。此外,政府还制定了严格的环保法规和标准,在开发和复垦的过程中进行专项检查,确保复垦工作落到实处。
2.2矿产资源开发生态补偿的国内经验借鉴
我国对生态补偿的研究与国外比起来较晚，20世纪80年代中后期重视程度逐渐加大，特别是近年来我国各省市根据各地的自然、地理、经济条件，对矿山环境治理和生态补偿机制积极进行探索与实践，特别是安徽和浙江两省做法和经验,取得了很大的进展，具有很好的借鉴价值。
2.2.1建立了矿产资源生态补偿机制和补偿标准
2005年,浙江省确定了生态补偿机制的基本原则:”受益补偿、损害赔偿；统筹协调、共同发展；循序渐进、先易后难；多方并举、合理推进。“同时提出了生态补偿的途径和措施。浙江省对生态补偿的探索和实践主要从流域和矿产资源开发领域，钱塘江流域是浙江省实施生态补偿机制的试点之一，目的是想通过建立生态补偿机制，改善钱塘江水源涵养功能，加强环境治理。
杭州市建立了矿山生态环境治理备用金制度"。备用金制度规定：采矿人应当在领取采矿许可证的同时，与国土资源部门签订矿山生态环境治理责任书，并缴纳不低于环境治理费用的治理备用金。
对新开矿山的生态补偿，要坚持两个原则：一是”谁破坏、谁治理；谁开发、谁保护。“二是”确保不欠新账。目前备用金多是按照每立方米6-8元的标准收取，浙江省到2005年已累计收取矿山生态环境治理备用金2.99亿元，征收面达到100%。
对废弃矿山的环境治理和生态补偿问题，主要根据受益者是否明确来处理:对受益者明确的，谁获得收益就由谁负责矿山复垦和治理；对受益者不明确或找不到受益者的情况，由政府负责治理。政府治理资金主要来源于出让采矿权所得资金。环境治理后新增土地收费中的部分资金、涉矿行政事业收费中的部分资金和同级财政转移支付的资金等。
2.2.2矿产资源开发土地复垦程序和三废治理
安徽有淮北和铜陵铜矿等矿区，矿山开发引起了严重的生态环境和社会问题，因此安徽也较早对环境治理和生态补偿进行探索和实践。淮北矿区面积约为450平方公里，塌陷面积到2005年约19万多亩。淮北主要通过对浅层塌陷区采取挖深填浅，对深层塌陷区修复后用于水产养殖，并适时补偿青苗费等方式进行综合治理。通过治理验收后将土地经营权交给原来的经营者，到2006年4月份止己搬迁了16个村，综合整治了3万多亩。
在铜陵矿区，矿山大多处于枯竭期，长期开发造成了大量废矿。废矿地表塌陷等问题,造成了严重的生态环境问题对新矿而言,虽许多国有企业都采取了边生产边回填进行开发，但许多中小企业仍然是粗放的生产方式,采完就走,采富弃贫,造成大量资源浪费和生态破坏问题。目前铜陵的矿山环境治理做法主要是对露天坑回填，然后覆土植树,对尾矿库进行覆土后对排土场进行整治。
2.2.3矿山开发生态补偿保证金收缴标准及系数
山东菏泽、河南、贵州、内蒙等省市的矿山地质环境治理收取保证金的管理办法中对矿产资源开发的保证金收取都有相关规定:采矿许可证有效期3年(含3年)以内的,采矿权人应当一次性全额交纳保证金；采矿许可证有效期超过3年的，采矿权人可以分期交纳保证金，首次交纳数额不得低于应交总额的30%，余额可每3年交纳一次，每次交纳数额不得低于余额的50%,但在采矿许可证有效期满前一年应当全部交清。

9