基于生活圈的城乡公共服务设施配置研究.doc

基于生活圈的城乡公共服务设施配置研究国家科技支撑计划课题“城乡人口流动变化监测技术研究”(批准号2006BAJ11B02)赞助成果

—以仙桃为例

朱查松 王德 马力

摘 要：随着《城乡规划法》的实施，各地纷纷展开城乡总体规划编制的试点工作。贯彻城乡统筹发展理念、配置城乡相对公平的公共服务设施是其中重要的一项内容。面对传统规划编制以等级序列来配置公共服务设施的缺陷，本文提出借鉴日本“生活圈”配置公共服务设施的经验，以居民出行距离、需求频率和服务半径对公共服务设施进行不同层次和类型的划分，构建不同层次的生活圈进行公共服务设施配套，并以仙桃城乡总体规划为例阐述生活圈配套城乡公共服务设施的应用。
关键词：生活圈；城乡统筹；公共服务设施；仙桃

1 引言
进入21世纪以来，城乡发展差距引起了政府和学术界的广泛关注。城乡差距的一个重要方面是城乡公共服务之间的差距，乡村的公共服务（医疗卫生服务、老年福利服务设施、文化服务设施、教育设施），无论数量还是质量均远远低于城市公共服务[1]。为此，党的十七大提出“统筹城乡发展，加强农村基础设施建设。围绕推进基本公共服务均等化，完善公共财政体系。加快推进以改善民生为重点的社会建设，扩大公共服务，促进社会公平正义。”，试图缩小城乡公共服务的差距。自《城乡规划法》实施之后，已有不少城市展开城乡总体规划的编制工作，并进行城乡基础设施配置的研究。规划是龙头，如何落实统筹城乡发展理念，在规划编制和管理上实现城乡公共服务设施的相对公平成为城乡总体规划的重要工作内容。
长期以来，学术界对公共服务设施的配置也进行了广泛的研究。这些研究，既有分析当前城乡公共服务设施配置现状，如叶齐茂对京郊百村基础设施和公共服务设施现状的调查[2]、李王鸣和杨泽霖对浙江基础性公共服务设施空间分布特征的研究[3]；也有对公共服务设施配置的理论思考，如周志清对城郊结合区域公共服务设施配置的思考[4]、张大伟和陈伟东对城市规划社区公共服务设施规划标准的研究[5]；同时还有公共服务设施配置实践的介绍，如赵广君和吴光伟对上海新江湾城规划公共服务设施规划的介绍[6]。但总体说来，这些研究存在如下不足：（1）忽略城乡是统一的系统，从城市或乡村单个角度研究；（2）更多关注城市，对乡村的关注较少；（3）偏重公共服务设施现状或空间特征的研究，较少关注城乡公共服务设施的配置方法。本文在总结传统城乡公共服务设施配置方法缺陷的基础上，提出以城乡居民的实际公共服务需求为依据，以“生活圈”配置城乡公共服务设施，以期为城乡公共服务设施规划和配套实践提供有益的参考。

2 传统城乡公共服务设施配置方法及其缺陷
配置公共服务设施是城乡规划的重要内容之一。传统公共服务设施配置的重点是城市，配置方法则是依据规模和等级配置相应的公共服务设施。一般而言，城市公共服务设施可以分为“市级－居住区－居住小区”三种级别。如上海市的《城市居住区公共服务设施设置标准》（DGJ08-55-2002）就规定依据级别配置相应的公共服务设施，其中居住区级公共服务设施包括行政管理、文化、体育、教育、医疗、商业、金融、社区服务、绿地、市政和其他等11类。乡村公共服务设施也是按照“镇区—中心村—自然村”的等级序列进行配置。总体而言，传统依据等级序列的公共服务设施配置方法，固然清晰明了，满足了规划快速编制的要求，却存在以下缺陷：
（1）公共服务设施配置的城乡割裂。传统配置方法忽视了城乡是统一的系统，而将城市和乡村看作两个独立的系统，分开配置不同标准的公共服务设施，固然考虑了城市和乡村的各自特征和经济门槛，但乡村和城市配置标准相差过大，决定了城乡公共服务水平的差距，与统筹城乡发展的原则相背。
（2）传统配置方法以等级为依据，而不是以居民实际需求为依据。以等级为依据的配置方法认为到了一定级别就应配置相应的公共服务设施，而完全忽略了居民的需求内容和需求数量，同时也忽略了不同设施的服务范围、服务容量的差异。
（3）传统配置方法忽略了居民需求的差异性。传统的配置方法将城市居民、乡村居民各自当作无差别的整体。但实际上，无论是城市居民或者乡村居民，内部属性的差异导致了居民公共服务需求的分异性，如老人群体与中年人对公共服务设施的需求种类和需求数量相差较大。

3 基于生活圈的城乡公共服务设施配置
随着《城乡规划法》的实施，传统公共服务设施配置方法的弊端越来越显现，客观上要求改进城乡公共服务设施的配置方法，即变以等级为配置依据为以居民（包括城市居民和乡村居民）的客观需求为配置依据。借鉴日本生活圈的经验，对居民公共服务需求进行不同层次的划分，构建不同层次的生活圈，配套城乡公共服务设施，可以为统筹城乡发展提供基础性支撑。
3.1 居民公共服务需求层次的划分
居民对公共服务的需求是分异的。如小孩老人与青年、中年由于闲暇时间和出行距离的不同而具有不同的公共服务需求。因此，按照属性的不同，对公共服务需求进行分类，然后进行相应的配套，是确保公共服务设施符合需求的有效办法。
3.1.1 依据居民出行距离划分公共服务需求
研究表明，在各年龄阶层间，存在着共同的圈域和不同的圈域。典型的案例就是不同的年龄阶层，由于生理状况、生活规律的不同，其出行距离呈现出明显的空间圈层：幼儿与老人的徒步界限、小学生徒步界限、中学生徒步界限、机动车出行。与此对应，居民的公共服务需求也可以划分为四个空间圈层。
（1）幼儿与老人的徒步界限圈层（徒步15－30分钟）：总体说来，幼儿与老人的日常出行距离在各个年龄阶层中是最小的，约为老人徒步15－30分钟，其空间距离不超过1千米。研究表明，70％－80％的老人行动都是集中在这个圈层中。因此，这个圈层应集中布置居民生活所需的基本公共服务设施，以满足居民的基本生活服务需求，如幼儿园、儿童游乐场、老年活动室等。
（2）小学生徒步界限圈层（步行徒步1个小时）：在各个年龄阶层中，除幼儿与老人阶层之外，小学生空间出行距离是较小的，极限为小学生徒步1小时，约为4千米。在这个圈层范围内，应布置服务半径相符的公共服务设施，以满足小学生阶层的公共服务需求，如小学、卫生室、图书室、室外活动场地等。
（3）中学生徒步界限圈层（中学生步行1.5个小时或自行车30分钟）：中学生的出行距离是各个年龄阶层中第三个空间界限较为明显的圈层，其空间界限为6－8千米。这个圈层是步行所能达到的最大空间界限，在此圈层内应布置居民需求层次较高的公共服务设施，如中学、图书馆、卫生院和体育运动设施。
（4）机动车出行圈层（机动车行驶30分钟左右）：居民的一般公共服务需求在以上三个层次内都可以解决，但某些需求频度较小、但层次较高的公共服务无法在以上三个圈层得到满足，需要在这个圈层内得到满足。此圈层空间界限为机动车行驶30分钟，空间距离为15－30km。
3.1.2 依据需求频率和服务半径划分公共服务需求
不同类型的公共服务设施，居民的需求程度是不同。如老年人经常使用老年活动室，而卫生所则只有在需要医疗或健康咨询时才会光顾。同时，不同公共服务设施的服务半径也不尽相同。因此，可以按照居民的使用频率和公共服务设施的服务半径将公共服务设施分为四类：
（1）居民日常使用且服务半径较小的公共服务设施：由于生理、心理需求，居民对这类公共服务设施需求频繁，几乎每天都要使用。同时，这类公共服务设施的服务半径较小，仅能服务居民点内部。因此，此类公共服务设施的配置必须和每个居民点相结合，以满足居民的日常生活需求。此类公共服务设施包括幼儿园、儿童游乐场、老年活动室、室外体育活动场地等。
（2）居民日常使用且服务半径较大的公共服务设施：由于生理、心理需求，居民对这类公共服务设施需求频繁，几乎每天都要使用。但与第一类不同的是，这类公共服务设施服务半径相对较大，在满足配置点居民需求的同时，亦可以满足周围居民点居民的需求。因此，此类公共服务设施宜在重要的居民点配置。此类公共服务设施包括小学、村委会（居委会）、图书室、卫生服务中心等。
（3）居民需求频度较小且服务半径较大的公共服务设施：居民对此类公共服务设施的使用频率较小，只有有明确的目的时才会有需求。一般说来，此类公共服务设施服务半径较大。此类公共服务设施包括中学、职业教育学校、镇政府（街道办）、图书馆分馆、卫生院、敬老院等。
（4）居民需求很小且服务半径很大的公共服务设施：以上三类公共服务设施基本能够满足居民的日常生活需求，但还有一些层次较高的公共服务需求无法得到满足。此类公共服务设施的特点是居民需求频度较小，但服务半径很大，几乎可以覆盖县（市）范围。一般说来，此类公共服务设施包括职业教育、高等学校、市政府、图书馆、青少年活动中心、综合医院、保健所、室内体育馆、室外运动场等。
依据不同居民群体出行距离的公共服务需求划分、依据使用频率和服务半径的公共服务设施划分，基本贴和居民的需求，而且在空间上具有较好的叠合性，为以生活圈配置公共服务设施提供了良好的基础。

3.2 生活圈的构建
“生活圈”概念源于日本，是居住于有地理和社会连贯性的聚落中的人群的、有关日常生产生活的各种活动的面分布，与拥有集团方向性的地域性领域的重合。日本根据地形特点，认为生活圈在务农、通勤、上学、购物等日常活动中，和居住地、就业地等之间存在相互依存的关系。基于此，将居民的日常活动划分为家—大字—旧村—市町村—市町村外表1 生活圈的划分及公共服务设施配套

居民点基本生活圈
一次生活圈
二次生活圈
三次生活圈
空间界限
最大半径1km
最佳半径500m
最大半径4km
最佳半径2km
最大半径8km
最佳半径4km
15-30km
界定依据
幼儿、老人的徒步15-30分界限
小学生的徒步1小时界限（低学年 4km）
中学生以上的徒步1.5小时，自行车30分钟
机动车行驶30分钟
人口
500-1500人
4000-5000人
10000人以上
30000人以上
公共服务设施配置
教育
幼儿园
幼儿园
小学
初小
中学
职业教育
职业教育
高等学校
行政办公
村委会（居委会）
村委会（居委会）
镇政府（街道办）
市政府
文化娱乐
老年活动室
图书室
图书馆分馆
图书馆
博物馆
青少年活动中心
医疗卫生
卫生室
卫生服务中心
卫生院
综合医院
保健所
体育设施
室外运动场
室外运动场
室外运动场
室内体育活动室
室外运动场
室内体育馆
社会福利

敬老院
敬老院
孤儿院
商业设施
市场配置
市场配置
市场配置
市场配置

五个圈层，并明确各个圈层的关联性，并配置满足各个圈层内居民需求的各种服务设施，从而为城乡居民提供相对公平的公共服务。
在城乡总体的编制中，提供城乡相对公平的公共服务设施成为规划的重要任务和目标。对此，可以借鉴日本生活圈的理念，通过与居民活动圈层相结合的方法构建生活圈，并配置能够满足圈域内居民日常生活所需要的各种公共服务设施。结合以上两类公共服务设施的划分，在一般县（市）域范围内，以一般永久居民点为基准，可以构建居民点基本生活圈——一次性生活圈——二次性生活圈——三次性生活圈（表1、图1），并进行相应的公共服务设施配套，满足居民的公共服务需求。

图1 生活圈示意图
（1）居民点基本生活圈：以幼儿和老人徒步15－30分钟为空间界限，空间极限为1000米，考虑幼儿和老人使用公共服务设施的方便性和舒适性，基本生活圈的半径在500米左右较为合适。在居民生活圈内，应该提供居民生活所需的基本公共服务设施，如幼儿园、儿童游乐场、日常用品店、老年活动室、室外活动场地等。
（2）一次生活圈：以小学生徒步1小时为空间界限，约为为4千米，考虑享用服务的方便性和设施运营的经济性，一次生活圈的半径在2千米左右较为合适。在一次性生活圈内，应配置小学、卫生室、图书室、日常饮食品店铺、室外活动场地等。
（3）二次生活圈：以中学生徒步1个小时或自行车30分钟为空间界限，约为6－8千米，考虑享用服务的方便性和设施运营的经济性，二次生活圈的半径在4千米左右较为合适。在二次生活圈内，应配置中学、图书馆、卫生院和体运运动设施等。
（4）三次生活圈：以机动车行驶30分钟左右为空间界限，距离约为15－30千米。在三次生活圈内，应配置职业学校、大学、敬老院、图书馆、博物馆、综合医院和市场等。

4 基于生活圈的城乡公共服务设施配置探索—仙桃城乡总体规划
基于上文以生活圈配置城乡公共服务设施的设想和思考，本文试图通过仙桃城乡总体规划阐述以生活圈配置公共服务设施的初步构想。仙桃城乡总体规划是《城乡规划法》实施之后，首批以全行政区域为编制对象的总体规划尝试，是湖北省城乡总体规划的试点，实践本身具有十分重要的意义。
4.1 仙桃发展现状
仙桃市位于湖北省中部江汉平原，紧靠中部特大城市武汉市，具备贯通南北、承东启西的得天独厚区位优势。仙桃境内河渠网络相通，公路四通八达，距武汉天河国际机场、汉口火车站、长江武汉港均只有1小时车程，是武汉“1+8”城市群城市之一。2006年，仙桃市域总人口147.57万人，市域城镇总人口66.26万人，其中中心城区人口32.26万人，城市化水平约为45％。仙桃市下辖15个镇，一般行政村595个。
4.2 仙桃城乡总体规划简介
随着武汉城市圈的加速建设，区域竞争与合作展现出新的格局。仙桃社会经济快速发展，迫切需要新的规划来引导仙桃城乡发展。为此2008年初，仙桃展开城乡总体编制工作，并成为湖北省城乡总体规划编制试点。
依据《城乡规划法》和《城市规划编制办法》，仙桃城乡总体规划规范范围分为两个层次市域层面和中心城区层面，面积分别为2538平方公里、172平方公里。规划2030年仙桃市域总人口160万人，其中城镇人口112万人，城市化水平为70％。基于统筹城乡发展理念，规划构建了“中心城区—重点镇—一般镇—中心村－一般永久居民点”的城乡居民点体系，并对城乡建设用地、城乡基础设施、城乡公共设施进行了统筹。在面域广阔、城市化水平不高的城市，城乡公平的公共服务设施是实现统筹城乡发展、缩小城乡差距的支撑。
4.3 基于生活圈的城乡公共服务设施统筹
4.3.1 仙桃市域各个生活圈的划定
仙桃市为县级市，市域面积为2538平方公里，尺度符合四个层次的生活圈。依据生活圈构建原则和仙桃的实际状况，可以将仙桃市域划分为基本生活圈—一次生活圈—二次生活圈—三次生活圈。
（1）基本生活圈划分：原则上基本生活圈应该覆盖所有的居民点，如图2。包括最小规模的一般永久居民点，并配置幼儿园、老年活动室、室外活动场地等设施。
图3 基于中心村、镇区、城区的一次性生活圈
图2 仙桃市域基本生活圈划分
（2）一次生活圈：根据一次生活圈的划分半径，对仙桃市域进行划分，确保一次生活圈能够覆盖所有的居民点，如图3。一次生活圈应结合中心村、镇区和中心城区来布置。
（3）二次生活圈：这一生活圈的服务设施根据服务半径，应该结合镇区和中心城区来布局。在此基础上，应该保证二次生活圈服务设施应当覆盖所有的居民点。如图4，基于镇区和中心城区的二次生活圈服务设施图5 基于中心城区的三次生活圈
图4 基于镇区、中心城区的二次生活圈
规划布局能够覆盖整个市域居民点，满足服务半径的要求。
（4）三次生活圈：这一生活圈的服务设施根据服务半径，应该结合中心城区来布局。同样应该保证中心城区和周边城市（由于潜江城区距离仙桃较近，主要考虑潜江）三次生活圈服务设施覆盖所有的居民点。图5为三次生活圈对仙桃市域的覆盖状况。
4.3.2 基于生活圈的市域公共服务设施统筹
根据上文的生活圈划分，并与规划的居民点等级体系相结合，配置相应的公共服务设施，使市域居民较为便利的享受各项公共服务设施。需要指出的是，仙桃市域生活圈（基本生活圈、一次生活圈、二次生活圈、三次生活圈）对应于市域居民点规划体系（一般永久居民点、中心村、镇和中心城区），因此，确定为上一级公共服务设施的居民点往往也包含下面几级的公共服务设施。

表2 仙桃市域城乡公共服务设施配套
生活圈
建设选点
公共服务设施配置内容
基本生活圈
所有居民点（包括一般永久居民点、中心村、各镇和中心城区）
教育：幼儿园
行政办公：基层办公（村委会、居委会等）
文化娱乐：老年活动室
医疗卫生：卫生室
体育：室外运动场地
一次生活圈
中心村、各镇和中心城区外加5个一般居民点
教育：幼儿园、小学、初小
行政办公：基层办公（村委会、居委会等）
文化娱乐：图书室
医疗卫生：卫生服务中心
体育：室外运动场地
二次生活圈
各镇和中心城区
教育：中学、职业教育
行政办公：镇政府办公（街道办）
文化娱乐：图书馆分馆
医疗卫生：甲级卫生院
体育：室外运动场地，室内运动场所
社会福利设施：敬老院
三次生活圈
中心城区
教育：大学、职业教育
行政办公：市政府、市级办公
文化娱乐：图书馆、博物馆、青少年活动中心
医疗卫生：综合医院
体育：室外运动场地，室内体育馆
社会福利：敬老院、孤儿院

5 结语
配置城乡公平的公共服务设施，是缩小城乡差距、实现城乡统筹发展的有力支撑。随着统筹城乡发展的贯彻实施和《城乡规划法》的实施，已有不少城市展开城乡总体规划编制的探索，城乡公共服务设施的合理配置是其中的重要内容。传统方法将城乡割裂、分别依照等级序列进行配置，违背了统筹城乡发展的要求，也忽视了城乡居民的实际需求。居民对公共服务设施的需求是分异的，应根据居民的需求特征配置公共服务设施。居民出行距离、需求频率是居民对公共服务设施需求分异的两个重要方面，这两个方面的公共服务设施划分具有明显的圈层性以及较好的空间叠合性。与城乡居民点体系相结合，以生活圈统筹城乡基础设施配置，是城市规划的积极探索，但尚有待实践检验。

参考文献
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[8] 農村計画学編集委員会、農村計画学、農村土木学会、265P,1992

作者简介
朱查松（1982 - ），同济大学建筑与城市规划学院，博士生。
王德（1963 - ），同济大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师。
马力（1977 - ），同济大学建筑与城市规划学院，博士生。
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