我国乡村养老服务体系建设面临的挑战与对策.pdf

151TIMES OF ECONOMY&TRADE 2023年 第 8 期我国乡村养老服务体系建设面临的挑战与对策唐宇唐治祥（重庆三峡学院重庆万州404100）【摘 要】党和国家非常重视乡村养老工作，每年都会在中央一号文件中对此进行部署。在各级党政机关的大力支持和社会各界的积极参与下，我国乡村养老服务体系建设取得了较大进展，初步形成了养老服务政策体系、经济保障机制和多元化的养老服务格局，但与城镇相比，因受主客观诸多因素的影响，仍然存在极大的差距。目前，我国乡村养老服务体系建设面临老龄化程度高、老龄化速度快、留守空巢现象严重、养老服务购买能力低下、养老服务格局不合理、服务设施不完善、经费投入不足、服务方式有限、服务队伍严重滞后等严峻挑战。为了有效应对相关挑战，应强化乡村养老经济保障、优化乡村养老服务格局、拓展乡村养老服务方式、强化乡村养老服务队伍。【关键词】乡村；老龄化；购买能力；养老服务【中图分类号】F323.89【文献标识码】A【文章编号】1672-2949（2023）08-0151-06党和国家非常重视养老服务，不仅在“老有所养”等民生问题上持续发力，而且在二十大报告中从“实施积极应对人口老龄化国家战略”“发展养老事业和养老产业”“优化孤寡老人服务”“推动实现全体老年人享有基本养老服务”等角度对养老服务的发展方向进行了顶层设计，以“推进健康中国建设”。对于乡村养老工作，每年发布的中央一号文件都从不同角度进行了部署，既涉及宏观的乡村社会养老服务体系建设、乡村养老事业发展，又包括乡村优抚制度、乡村养老保险（含缴费、筹资、保障、待遇等）和医保制度以及基础养老金调整机制、乡村养老模式和服务方式（含幸福院、敬老院、互助式养老、日间照料、老年食堂、失能老年人和重度残疾人护理服务等）、县乡村三级养老服务网络建设、对乡村留守空巢老人的关爱服务、村级养老服务设施建设等微观制度设计。在各级党政机关的大力支持和社会各界的积极参与下，我国乡村养老服务体系建设取得了较大进展，初步形成了养老服务政策体系、经济保障机制和多元化的养老服务格局。尽管如此，因受主客观诸多因素的影响，城乡养老服务体系建设差距较大，乡村养老服务体系建设面临老龄化程度高、老龄化速度快、留守空巢现象严重、养老服务格局不合理、经费投入不足、服务设施残缺不全、服务方式有限、服务队伍严重滞后等严峻挑战。乡村人口老龄化形势严峻人口老龄化是社会经济发展到一定历史阶段的必然现象，也是人口出生率大幅度下降、人均寿命延长的结果。我国进入老龄化的时间（2000年）比法国（1864年）、德国（1932年）、英国（1929年）、美国（1942年）、日本（1971年）等西方发达国家晚，但老龄化速度快，老年人口规模长期居于世界首位。因受城市化、外出求学和务工潮等诸多因素的影响，我国乡村人口老龄化比全国提前了3年左右，并且很快出现了老龄化程度高、空巢老人所占比重大等特点，更为严重的是，老龄化速度有逐年加快的趋势，因此，农村老龄化形势比城镇更为严峻。（一）老龄化、高龄化程度高根据我国第七次全国人口普查统计的数据，截至作者简介：唐宇（1995-），女，汉族，重庆人，重庆三峡学院硕士研究生，研究方向为农业管理、农村经济等；唐治祥（1969-），男，汉族，重庆人，法学博士，重庆三峡学院教授，研究方向为刑事诉讼法、证据法、社会保障法等。文章著录格式：唐宇，唐治祥.我国乡村养老服务体系建设面临的挑战与对策J.时代经贸，2023（8）：151-156152TIMES OF ECONOMY&TRADEINDUSTRIAL ECONOMY产业经济2020年10月31日，我国60岁及以上人口为26402万，比例高达18.7%，其中乡村人口老龄化、高龄化尤其严重：乡村60岁及以上人口为12136万，占乡村人口的23.81%，比全国平均水平高5.1个百分点，比城镇高7.99个百分点；65岁及以上老年人口9036万，占乡村人口的17.72%，比全国平均水平高4.2个百分点，比城镇高6.61个百分点；乡村80岁及以上高龄老人1667万，占乡村人口3.27%，比全国平均水平高0.73个百分点，比城市和镇分别高1.17、1.09个百分点，具体如表1、图1和图2所示。表1 2020年全国城乡老年人口数及所占比例比较图1 2020年全国城乡老年人口数比较（万）图2 2020年全国城乡老年人口所占比重比较（二）老龄化速度快我国于2000年进入老龄社会之前，由于人口流动性不大，乡村和城镇老年人口各自所占比重差别较小，如乡村60岁及以上老年人口所占比重于1982年、1990年、2000年分别为7.8%、8.72%、10.58%，仅比城镇（7.4%、8.62%、9.72%）分别多出0.4、0.1、0.86个百分点；此后，随着城镇化快速发展，乡村老龄化速度明显加快，老龄化速度远远高于城镇和全国平均水平，具体如表2、表3、图3-图6所示。图3 2000-2020年全国城乡60岁以上老年人增长数（万）图4 2000-2020年全国城乡65岁以上老年人增长数（万）（三）留守空巢现象严重与老龄化相伴而生的是老人留守空巢问题。据统计，2000-2010年，我国城镇空巢老人比例由42%上升到54%，农村由37.9%升到45.6%。2011年，我国农村留守老人高达4000万，占农村老年人口的37，其中65岁以上农村留守老人达2000万。据全国老龄办统表2 2000-2020年全国城乡60岁以上老年人增长情况153TIMES OF ECONOMY&TRADE 2023年 第 8 期计，截至2015年底，我国农村老年人约有1.24亿，其中空巢、留守老年人约5000万，失能、半失能老年人约2240万，低保老年人约1900万，特困老年人约443万。此后因受城镇化速度加快、独生子女的父母逐渐进入老年等诸多因素的影响，乡村留守空巢老人数量不断增多，所占比重居高不下。据全国老龄办2016年10月9日发布的第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果可知，2016年我国空巢老年人占老年人口的比例达到了51.3%，其中农村为51.7%。据民政部养老服务司负责人于2021年12月9日在国新办关于加强新时代老龄工作的意见发布会上介绍，按照全国老龄协会的相关统计，全国空巢老人占比过半，但由于人员流动各方面原因，农村空巢老人比例还会高一些。正是由于乡村留守空巢现象严重，2019年和2020年中央一号文件均要求完善农村留守老人关爱服务体系，2021年中央一号文件再次强调应加强对农村留守老人的关爱服务，2022年中央一号文件在基础上要求基层党员、干部经常探访空巢老人。乡村养老服务购买能力低下在城镇，老年人的社保养老金常常高达数千元，仅仅依靠社保养老金就能有效支付各项养老服务费用。从理论上讲，在乡村，老年人的养老资金来源途径更为广泛，除养老金、离退休人员的退休金外，子女赡养、种植和养殖、土地出租、打工等也是养老资金的重要来源，但实际情况是，绝大多数乡村老人对养老服务的购买力远远低于城镇老人，大致包括如下几个方面的理由：一是虽然自2010年起我国一些乡村地区的老年人口开始有养老金，但东西部地区乡村老人的基础养老金存在较大差距，除一些财政较为富裕、乡村老人比例较低的地区的基础养老金较高（如上海、北京、天津目前每人每月基础养老金分别为1200元、850元、307元）外，绝大部分地区基础养老金普遍极低（如江苏、浙江、广东、湖北、贵州、广西、山东、重庆等地区目前每人每月基础养老金为187元、180元、180元、115元、113元、131元、150元、125元，甚至尚有若干省份未超过100元），对于高昂的养老费用而言，简直是杯水车薪；二是乡村老年人口平均养老金支出偏低，远远低于城镇职工养老金，如2020年全国城乡居民养老金支出总额虽然高达3355.1亿元，但即使全部用于乡村60岁及以上人口，人均也仅为2765元，月均则仅为230元，而当年城镇职工养老金支出为51301.4亿元，按离退休人员数12762.3万人计算，平均为4.02万元，月人均3350元，按城镇老年人口计算平均为35961元，月均2997元，因此，乡村老年人月均养老金支出仅是离退休职工平均水平的6.87%；三是一些有劳动能力的老人虽然可以通过种植、养殖或在附近做零工等方式获得一些收入，但成本较高、周期长、受伤的风险较大、收入低并且并不稳定；四是对于有子女的乡村老人而言，子女是养老的重要经济来源，但对于子女无工作或子女工资低、子女自身负担重的乡村老人而言，该养老表3 2000-2020年全国城乡60岁以上老年人百分比增长情况图5 2000-2020年全国城乡60岁以上老年人占比变化情况图6 2000-2020年全国城乡65岁以上老年人占比变化情况154TIMES OF ECONOMY&TRADEINDUSTRIAL ECONOMY产业经济资金来源可以说是流于形式，现实情况恰恰如此，如就抚养负担而言，根据我国第七次全国人口普查统计的数据，乡村总抚养比（每100个15-64岁的劳动年龄人口所对应的0-14岁人口和65岁及以上人口数）为58.70（其中乡村少年儿童抚养比为30.58，老年人口抚养比为28.12），比全国高12.82，比城市和镇分别高22.72和12.05；五是虽然通过土地出租可以获得稳定的收入，但这主要适用于城乡结合部，对于远离城镇的偏远地区则不适用。因此，进一步拓宽养老资金来源、提高老年人的福利待遇就成为政府和社会各界亟须解决的一项任务。乡村养老服务格局不合理在我国城镇，尤其是经济发达地区和中心城区，在各级政府和社会各界的共同努力下，社会养老服务基本上形成了“9073”的良好格局，即90%的老人在家养老、7%的老人从社区获得养老服务、3%的老人依托机构养老，但在我国乡村地区，因受主客观因素的影响，养老服务格局存在诸多不足。第一，城镇人口较为集中，经济条件较好，不仅有公办养老机构，还有民办养老机构，并且增长速度快，目前已经有大量的城镇老人依托机构养老。在乡村地区，虽然也有不少包括敬老院在内的养老服务机构，但各地区发展不均衡，养老服务机构主要集中在经济条件好的乡镇，并且因受人口较为分散、资金不足、入住率低、效益低等诸多因素的影响，乡村养老服务机构生存较为困难，发展不稳定。2010-2012年农村养老服务机构数量呈增长趋势，分别为31472个、32140个、32787个，自2013-2017年呈下降趋势，分别为30247、20261个、15587个、15398个、15006个，2018年进一步减少到1.4万个；此后又开始增长，但增长速度极为缓慢，2019年、2020年分别仅为15932个、20591个，养老床位194万多张，幸福院、颐养之家等互助养老设施10.8万个。在乡村，虽然有专门供养特困老人的敬老院，但同样存在数量不够、较为分散等问题，如据民政部统计，截至2018年底，全国敬老院总数为1.8万家、床位总数为187.8万张。因此，绝大多数居住在乡村的老年人，特别是经济条件不好的乡村老年人，即使有在机构养老的想法，但因购买力有限、附近无养老机构可去或养老机构床位少，进而不得不选择住家养老。第二，在乡村，虽然绝大多数农村都有便民服务中心，但受经济条件限制，养老服务功能根本无法与城镇组织机构相提并论。在城镇，养老服务设施较为完善，建有社区养老服务中心（站）、社区卫生服务中心（站）、社区老年文体活动中心、社区日间照料中心和托老所等，有较高素质的专职工作人员，基本上能够为居家养老的老人提供灵活多样的服务；在乡村，绝大多数村便民服务中心仅仅是村委会、村党支部、社会保障服务站、村卫生室的办公场所，缺乏类似日间照料中心、养老服务点（站）之类的专门养老服务设施，虽然村委会、村党支部、社会保障服务站、村卫生室等在一定程度上也可以提供养老服务，但毕竟不是专门的服务机构，也无专职工作人员，工资待遇低，因此，乡村居家养老的老人很难从村便民服务中心获得有效的养老服务。乡村养老服务方式有限无论是在城镇还是在乡村，居家养老的老人在购物、就医、卫生、做饭、护理、精神抚慰等各方面都有不同程度的上门服务需求，但对于居家养老的乡村老人而言，相关需求更为强烈，理由大致如下：一是不少乡村老人因之前长期从事重体力活、生病不及时就医而体弱多病、行动不便，甚至有些人较早就完全或部分失去了行动能力；二是绝大部分乡村地区远离集市和乡镇卫生院，交通不发达，乡村老人很难及时亲自前往购置满意的日常生活必需品，患病的乡村老人亲自前往乡镇卫生院接受治疗较为困难；三是在位置偏远的乡村地区，大部分青壮年均外出务工，剩下的几乎都是老弱病残人士，空巢现象严重。因受主客观因素的影响，乡村老人的上门服务需求并未得到有效满足：一是乡村地区养老服务设施普遍匮乏，公共服务差，助餐、助浴、助洁、助急等上门服务可以说是奢望；二是虽然各个乡镇都有卫生院，但绝大多数卫生院医疗条件差、技术水平低、医务人员紧缺，并且绝大多数乡村老人居住地离卫生院较远，交通也不发达，因此，乡镇卫生院为乡村患病老人上门服务的情况极为罕见；三是虽然农村设置的卫生室在一定程度上解决了乡镇卫生院无法上门救治乡村患病老人的难题，155TIMES OF ECONOMY&TRADE 2023年 第 8 期但村卫生室的医疗条件普遍比乡镇卫生院更差，医务人员常常由附近略懂医学知识的村民兼任，医疗技术水平比乡镇卫生院医务人员更低，因此，只能诊断治疗轻微常见病，至于疑难杂症和危急重病，根本无能为力。对于乡村老人对社区为老服务的利用与需求情况，中国城乡老年人口追踪调查主要数据简报（2010年）显示：农村老年人对社区为老服务的知晓、利用与需求情况，9.9自报有上门护理服务，3.2有过利用经历，47.7有此需求；56.4自报有上门看病服务，30有过利用经历，72.6有此需求；12.3自报有聊天服务，3.1有过利用经历，46.4有此需求；7.8自报有康复治疗服务，1.2有过利用经历，45.9有此需求；23.3自报有法律援助服务，2.3有过利用经历，45.1有此需求；7.4自报有上门做家务服务，2有过利用经历，39.1有此需求。虽然在经济条件好的乡村设置有敬老院和其他类似养老机构，但由于资金严重不足、内部管理不规范、服务设施比较简陋（除床、水瓶、板凳、桌子、衣柜、电扇、电视机、空调外，很少有其他服务用品，并且即使是前述日用品，往往也比较陈旧）、服务人员数量不足并且素质不高等，入住率比较低，并且从为入住老年人所提供的服务看，服务内容比较单一，主要是日常生活照料，直接提供医疗护理服务的极少。乡村养老服务队伍建设严重滞后在中心城区，因受就业压力等多种因素的影响，从事养老服务的人员越来越多，但在乡村，因交通不便、经济滞后、工作环境差、社会认可度低、待遇偏低等，养老服务队伍存在数量严重不足、素质偏低、年龄偏大、稳定性较差等诸多不足，进而导致很多乡村连最基本的日常生活照料服务都不能提供，更别说上门护理、精神慰藉等更高层次的服务。第一，管理人员、服务人员严重不足。虽然在经济条件较好的乡村设有包括敬老院在内的养老服务机构，但因受工资待遇低、劳动强度大、社会地位低、工作风险大等诸多因素的影响，从事养老服务的人员（含管理人员和具体为老人提供服务的服务人员）不仅数量不足，而且流失严重；村便民服务中心和乡镇往往因资金短缺未聘请养老服务专职人员，相关工作常常由村便民服务中心和乡镇其他工作人员分担，但前述人员往往因自身工作任务繁杂而很难直接为住家养老的老人提供服务。第二，无论在农村还是在乡镇，有一定学历和一技之长的人往往都把在经济条件较好的中心城区谋生作为首选，因此，无论是乡村养老机构的管理人员或服务人员，还是村便民服务中心工作人员以及其他为住家老人提供服务的人员，不仅文化水平普遍较低，而且绝大多数没有经过系统的专业技能训练，往往缺乏医疗护理、康复训练、心理疏导等所必需的专业知识，进而很难提供有效的养老服务，如全国各地牵涉乡村医生的医疗事故屡见不鲜，但绝大多数乡村地区特别是经济条件欠佳地区的村卫生室的医务人员常常就是由乡村医生兼任。第三，由于青壮年外出就业机会多、养老服务报酬低、养老服务认可度低，在乡村从事养老服务的人员年龄普遍偏高，往往是50岁以上的中老年人，并且有一定劳动能力的低龄老年人居多，进而在很大程度上形成了“以老养老”的局面。应对乡村养老服务体系建设困境的基本思路为了有效应对乡村养老服务体系建设面临的困境，缩小城乡养老服务体系建设存在的差距，应从经济保障、服务格局、服务方式、服务队伍等不同角度加快乡村养老服务体系建设，进而确保“推动实现全体老年人享有基本养老服务”这一目标尽早在我国乡村地区得到落实。第一，采取切实有效措施强化乡村养老经济保障，进而解决乡村养老服务体系建设资金短缺的难题。一是从不同角度进一步完善乡村养老社会保障体系，如提高乡村养老保险基础养老金标准、提高高龄津贴标准并扩大高龄津贴受益面、切实贯彻农村五保对象供养标准正常调整机制和与物价上涨联动机制，并将其普及到孤老优抚对象、建立养老服务补贴制度、根据老人患病和失能状况分级发放护理津贴、为居家养老的乡村老人和直接供养人提供适当补贴等；二是加大公办乡村养老服务投入，如把发展乡村养老服务列入重点民生项目予以保障，对所需经费列入财政预算，并随着经济社会发展逐年递增，在国民收入再分配中适当加大对乡村养老服务的资金投入比例等；三是大力扶持民办乡村养老机构，156TIMES OF ECONOMY&TRADEINDUSTRIAL ECONOMY产业经济如及时、充分兑现扶持民办乡村养老机构建设的优惠政策，通过“购买”“合同外包”“委托”等不同方式鼓励社会组织、企业、个人等参与投资乡村养老服务业，鼓励外商以独资、合资等形式在乡村开办养老机构等；四是通过给予税收减免等优惠待遇，鼓励国内外社会团体、慈善机构、企事业单位和个人向乡村养老服务机构捐资、捐物或提供无偿服务。第二，优化乡村养老服务格局。一是采取多种提升乡村家庭养老能力的措施，如通过税收减免、低息甚至免息贷款等优惠政策给予老人家庭支持，利用社会政策手段维护乡村家庭的稳定性，完善乡村福利体系，发展乡村家庭服务等；二是提高基层政府和乡村组织养老服务能力，如鼓励位于或临近乡村地区的机关、企事业单位将文化资源、娱乐设施、运动场地等向乡村老年人开放，落实乡村便民服务中心与养老服务设施“统筹规划、同步建设、资源共享、面向社会”的建设路径，鼓励基层政府、乡村基层组织利用乡村闲置宅基地、住宅、厂房、校舍等建立敬老院、日间照料中心、养老服务点等养老服务设施，鼓励乡镇养老服务设施与乡镇卫生院一体或邻近规划设置，鼓励乡镇卫生院在各村养老服务设施设置服务点（如卫生室、卫生站、诊所、医务室等）；三是大力发展乡村养老服务机构，如鼓励各级政府和企事业单位、个人利用乡村闲置的房屋、设施和场地开办养老机构，鼓励各乡村养老机构引进专业医疗护理人员，鼓励乡镇卫生院向乡村养老机构派遣专业医疗护理人员或设置服务点，鼓励民办乡村养老机构依托大型养老机构实行“连锁、加盟”经营等。第三，拓展乡村养老服务方式。就乡村基层组织而言，大致包括以下几方面：一是由村便民服务中心养老服务站（点）对居住在家中、不能完全自理的老人提供送饭、做饭、洗衣物、做卫生、洗澡、理发、购物、安装和改造配套设施等上门服务，对于生病并且需要上门服务的老人，由设在村便民服务中心的卫生室提供上门诊断、送医、送药、陪护等服务；二是日间照料服务，即白天把住在家里的老人接到村便民服务中心养老服务站（点）照顾，晚饭后再送他们回家；三是暂托服务，即家庭照顾者因有事外出而把须照顾的老人送到村便民服务中心养老服务站（点），由后者在短时间内（少则几小时，多则几天甚至数周）代为照顾；四是长期服务，即对于有生活自理能力但身边无人照顾或者生活既不能自理又无人照顾的老人，由村便民服务中心养老服务站（点）照顾，或转送乡镇敬老院或村敬老院照顾；五是医疗保健服务，由设在村便民服务中心的卫生室提供治病、护理、传授养生之道等服务；六是精神慰藉服务，由村便民服务中心的专兼职服务人员、志愿者陪老人聊天、提供心理咨询等服务；七是对于基于享受养老待遇而需要进行健在认证的老人，由设在村便民服务中心的社会保障服务站就近进行认证，对于行动不便的老人，相关工作人员应携带相关设备到老人家中进行认证；八是充分利用手机、互联网等技术大力发展乡村智慧养老服务。就乡村养老机构而言，应在医疗保健、精神慰藉、安全保障、文娱活动等方面为老人提供与村便民服务中心一样甚至比后者更多、更好的服务。第四，从招募、培养、培训、工资福利、管理等各个环节强化乡村养老服务队伍建设。一是鼓励各类职业教育学校以及本科院校根据自身的实力开设与养老服务有关的专业或者在社会工作、管理、社会保障等专业中开设与养老服务有关的专业课程，以弥补专业人才数量的不足；二是对乡村现有养老服务工作人员进行上岗职业技能培训和继续教育培训，以提高其综合素质和服务技能；三是对乡村养老服务人员分阶段、有步骤地实行资格认证和持证上岗制度，进而逐步实现乡村养老服务人员职业化、专业化；四是通过为公办养老机构设置编制、提高工作人员工资福利待遇、提供岗位晋升和职称评定机会、给服务人员购买意外险和主要针对客户的第三方责任险、招募志愿者等多种途径扩大养老服务人员队伍。参考文献：1冯澳娜，丁政，黄绮，华向颖.中国智能养老市场浅析J.时代经贸，2019（36）：6-82许斌.农村地区互助养老模式的应用研究以江苏苏州为例J.商业经济研究，2016（4）：131-1323金石.我国老龄化趋势与养老金改革问题研究日本的经验及启示J.浙江万里学院学报，2013，26（1）：26-31