乡村振兴视域下的村级组织治理机制：事权明晰和路径协同.pdf

-61 -农业经济 2023/6【农村发展】乡村振兴视域下的村级组织治理机制：事权明晰和路径协同*谭湘颖 摘 要：乡村振兴中提升乡村治理能力、实现乡村治理现代化需要依靠村级组织发挥其主体性的治理职能。村级党支部、村民委员会、村级集体经济组织是农村社会长期稳定存在的村级组织，在其各自的职能范围内发挥作用。乡村振兴视角下实现乡村治理能力提升需要明确各类村级组织的治理事权，并在此基础上形成高效、有序的协同治理路径。村级党支部和村民委员会应当发挥其党政指导作用，统领乡村全域治理工作，而村级集体经济组织作为依托集体土地开展经济活动的重要组织载体，应当配合村民委员会和各类农民专业合作社实现经济发展，各类农民专业合作社则在各自的专业领域实现多样态的生产经营。关键词：乡村治理；村级组织；事权明晰；协同路径一、引言近期中央文件提出了规范村级组织工作事务的意见，这对于长期以来农村社会中的村级党支部、村民委员会以及各种类型的股份经济合作社相互之间职能交叉、混同甚至在具体职责上相互推诿带来的治理困境的化解提供了规范化的指引。应当肯定的是，这些村级组织是党和政府在农村基层社会实现规范有序治理的重要抓手，在党和政府提供总的指导思想和方针的指引下完成角色不同、多种功能的治理行为，共同形成了乡村治理体系中的组织协同。目前，需要厘清的问题是在乡村振兴视域下，不同类型的村级组织在这样的治理体系之下的职能划分问题以及行使职能的路径问题，也即是明确不同类型的村级组织的各自的治理事权以及如何协同推进乡村治理体系现代化。为此，本研究首先对不同类型的村级组织在乡村治理中的事权进行解析，明确其各自在实现相应职能时采取的治理手段，其次试图将不同类型的村级组织置于乡村振兴视域之下探求符合治理逻辑、能够实现高效统一的协同路径的行动框架，最后针对上述解析提出完善乡村振兴视域下村级组织的治理机制。二、村级党支部和村民委员会的公共行政职能（一）村级党支部遵照上级党组织的思想开展组织动员党支部要建立在行政村之上，村一级必须由党的领导。这是中央近年来对于加强党对农村基层治理的思想的部署。农村基层是社会矛盾和公共利益纠纷最为突出的场域，也是广大农民群众长期生产生活的场所，把农村治理好了，农业兴旺了，农民生活水平提高了，才最能体现党的执政水平。这也是中央近年来特别强调党领导一切，对社会各阶层的全覆盖的治理的原因所在。村级党支部是党群组织在农村社会开展组织动员的重要阵地。近年来，中央一号文件持续关注乡村振兴和乡村治理现代化的各方面问题，提出了诸多战略性的部署，有关的决策思想无一不是对于提升农村治理水平的重要指导方针。这些思想通过设立在行政村上的村级党支部的深刻领会和贯彻落实，能够及时有效地传到每一位村民手中。发挥党组织长期的思想动员的传统优势，将上级党组织的有关思想在乡村治理的实践工作中得以充分的显现，十分必要。村级党支部需要一群政治素质可靠、党性修养良好、业务能力精湛的干部队伍，能够集中力量动员村级农民群众宣传学习新的思想、深刻领会、积极关心乡村治理中各个方面的事务，发挥各自的主人翁精神。与此同时，村级党支部也应当发挥指导和监督的职能，对于村级集体经济组织、村级合作社等其他的专业合作组织开展集体资产市场化经营活动，提供必要的规划建议、行为监督等，以保证乡村集体经济的发展处于正确的治理思路的领导下良性、健康运行。（二）村民委员会负责农村公共纠纷的调解和公共服务的提供村民委员会是农村最早成立的村民自治组织，进行自我管理和自我决策。它在公社解体之后，随着乡政府的建立而一同建立起来。广大的农村社会只要有行政村的存在，在其上必然设立有一个村民委员会组织。在一些经济欠发达的地区，农村集体经营性资产很少，还主要是以资源性资产进行传统的家庭生产生活的，并未建立相应的村级经济合作社，包括农村土地发包、宅基地分配、公共福利的分配在内的经济性的事务，都交由村民委员会来履行。此外，村民委员会 基金项目：2019 年度四川外国语大学科研项目社会治理现代化背景下的国际社区服务模式探究以重庆为例（项目编号：Sisu2019045）；重庆市社科规划一般项目重庆旅游产业脱贫与乡村振兴有机衔接路径研究（项目编号：2019YBSH087）。-62 -农业经济 2023/6【农村发展】还负责对于农村发生的社会纠纷的化解，农民对于提供的公共服务存在任何意见，都可以向村民委员会直接提出，获得内部解决方案，以维持农村社会整体运行秩序的稳定。村民委员会作为乡政府的代理人，同时承担着一定的行政管理职能，时常接受乡政府的委托开展辅助性的农村管理工作，间接体现行政管理意志。村民委员会由内部三到七人的主任、副主任及成员组成，更多的时候充当的是乡政府的代言人的作用，很难体现由众多的村民组成的自治共同体的特性。由此，村民委员会时常会被乡政府的行政力量所捆绑，沦为行政的附庸而难以真正代表全体村民的共同利益为村民提供公共服务。这就需要从法治的角度上对村民委员会的运行进行规范塑造，对其行为进行根本的约束。三、村级集体经济组织和农民专业合作社的经济发展职能（一）村级集体经济组织对集体资产进行经营管理村集体经济组织是根据农村开展经营活动的需要而设立的，对于集体经济壮大、成员数量众多的地区，一个行政村范围内可能存在多个集体经济组织，而有的行政村可能没有集体经济组织。集体经济组织主要负责村集体资产的经营管理，通过对集体土地等资产流转、出租、抵押等获得的收益不断壮大乡村经济，从而满足为集体成员分配收益，提升成员整体的生活水平。而在缺少农村集体经济组织的地区，则由村民委员会代为履行这一职能。实际上，缺少农村集体经济组织的地区，集体收益相对不高，利益分配问题不复杂，由村民委员会代行职能也相对不会出现什么问题。村级集体经济组织对集体土地资产进行经营管理依托于集体土地所有权的运行，拥有一套相对完善的治理结构及行动规则。它需要充分发挥集体成员的民主管理和决策规则和程序，主要采取的是多数人一致决议的方式，即至少过半数的集体成员参与成员大会和至少过半数的集体成员投出赞成票。围绕关系全体成员共同利益的集体事项，包括分配集体经营收益、开展生产经营活动等，都需要在村级集体经济组织拟定初步的方案的基础上，交由成员集体进行民主决议，获得过半数的成员一致同意后，方可实施具体的方法。同样地，集体成员在实现其个人利益时，也需要通过成员集体决议形成具体的收益分配方案。可以说，在村级集体经济组织对集体土地资产的经营管理活动中，离不开全部成员的共同决议，离不开成员集体的自治。没有成员集体自治，村级集体经济组织则无法实现对集体土地资产的经营管理，也可能会发生偏离全部成员利益，侵害成员权益的事情。（二）农民专业合作社开展多样态的生产活动壮大集体经济农民专业合作社区别于村级集体经济组织，它不是依托于农村集体土地，也不是以农村社区为地理边界而形成的封闭运行的集体组织，而是根据农村集体经济发展的需要建立的，不以集体土地为基础的开放性的农业生产服务组织。当前，对于一些地区的集体经济资产可观、具备发展多种样态的经营活动的条件，分别成立了乡村旅游、创意文化、农产品加工、农村电商、生态康养等不同形式的生产活动。这些多样态的生产活动虽然都依托于农村集体土地，但其资本投入、人员构成、管理模式以及收益分配等各个环节，都不再遵循集体土地作为生产要素的经营运行规则，而是体现了开放性、流动性、契约性以及灵活性。这些不同形式的生产活动自然需要一个组织结构和治理逻辑完善的组织体实现规范化的经营，由此则产生了不同的专业合作社。这些不同的专业合作社是相互独立的，有其各自的发展规划、战略愿景、管理模式和运行规则，基本上按照农民专业合作社的治理逻辑实现集体经济的壮大，它们只要在不违反政策规定的前提下，可以按照市场主体的经营方式逐利，为增加其成员的财产性收入提供各种可能性的路径。农民专业合作社是一种按照公司制的经营管理模式运行的股份经济合作社，任何人均可以基于自愿原则，投入资本成为社员进而享有分红收益的权利。在表决方式上，与村级经济体经济组织不同，它不遵从一人一票的“人头主义”原则，而是以资本决定的“一股一票”的“资本主义”原则，对于合作社贡献较大的社员，自然享有更大的表决权。当然，在决策机制上，它仍遵循多数决定原则，这与村级集体经济组织是一致的。由于农民专业合作社的设立和终止不与村集体土地发生联系，不限于农村社区的地理边界和受集体土地产权的影响，因而其变动也完全由内部社员大会讨论决定，社员也享有完全自由的入社和退社权利。可以说，正是这种开放性和灵活性使得农民专业合作社能够很好地适应农村集体自由发展各种形式的生产经营，实现在集体经济的多元化和多样态发展的需求。四、村级组织协同治理的路径（一）以村级党支部和村民委员会统领乡村全域治理村级党支部和村民委员会实际上分别是农村社会的“党”“政”属性的村级组织，一个负责贯彻落实上级党组织发展乡村、治理乡村的重要精神和政策指令，一个履行村庄公共行政性事务的治理，维持乡村社会稳定的秩序。两者在一定程度上构成乡村全域治理的统领，为其他村级组织实施具体职能的乡村治理行为提供最为根本的指导思想、行为准则，避免其他村级组织在采取具体的行动时偏离总体乡村振兴的指导方针，从而使得乡村社会发展偏离现代化的法治运行轨道。村级党支部和村民委员会在村级组织治理协同框架中处-63 -农业经济 2023/6【农村发展】于统领地位，因此，在乡村治理中应首先明确行动方案、领导班子、权利职责、落实要求、动态监察等各方面的问题，以求之后其他村级组织在进行治理活动时既有行动方向又受到合理的约束和监督。村级党支部和村民委员会的乡村治理统领路径体现在两个方面：一是加强对其他村级组织的组织动员，充分发挥其党政领导一切，统揽全局的核心作用，提升其他村级组织的工作积极性，在各自确定的职责范围内以其所有的资源资产开展经营活动，并兼顾公平和效率确保成员获得可持续的收益增长；二是作为“外置”于村级集体组织的监督机构，对其他村级组织的运行进行适当而必要的干预，可能的情况下介入其中协助解决内部利益分配和资源共享上的冲突，对超越或偏离组织成员共同意志的内部决策层、执行层的具体行为进行必要的指正，并在规定期限内予以改正或赔偿，以最大限度地消除对于部分成员的不利影响。（二）村集体经济组织作为中间纽带联结专业合作组织村集体经济组织是作为农村集体土地的重要组织载体而存在的，负责直接对集体土地的利用、管理和经营。其存在两种不同的形态：一种是与村民委员会合二为一，即一套班子，没有独立存在，表现为村民委员会代行村集体经济组织的经营管理职能，这在一些集体经济资产不大、仍然以传统家庭生产经营为主的地区普遍存在；另一种是有独立的组织机构，独立于村民委员会，并且部分还实现了股份改造，每一位成员都确定了分红的股份，这主要是针对有强烈的集体经济发展需求，具有一定规模的不同样态的生产经营的地区而独立建立起来的。不论是哪种形态的村集体经济组织，都离不开与村民委员会的相互配合，村民委员会负责行政性事务的治理，而村集体经济组织负责经济性事务的治理，而行政性事务和经济性事务有时候是交叉的，例如，在集体土地公益性征收中，通常是村民委员会以乡政府代言人的身份与县级以上的政府进行谈判，了解征收目的、具体用途以及补偿方案，而在进入民主决策环节，则由村集体经济组织召开成员大会，对具体的补偿方案进行讨论，决定是否接受这一补偿标准，并要求参会代表在方案上进行签字确认。整个征收前置过程既需要村民委员会又需要村集体经济组织的参与。村集体经济组织负责对以集体土地为生产要素的经营活动的管理，而在集体土地之上形成的其他资产的运营，则通常交给具体的、专业的合作社，以更加精准、更有针对性地配置专业的管理人员、制定专业的经营章程，同时，交给特定的专业合作社还能保证资产、人员、收益不至于相互混同，整个组织运行治理能够更加顺畅、高效。在经营业态丰富、生产多元的地区，时常能够出现不同类型的专业合作社，例如，果木、蔬菜、旅游、文化、电商等，虽然他们都依托于集体土地开展经营活动，但并不直接以土地为要素产生收益变化，只需要从村集体经济组织中获得一定使用年限的经营权，按照规划用途合理利用土地即可。（三）村级组织之间的横向沟通和纵向传导治理纵向上，村级党支部和村民委员会处于治理链条的顶端，负责以乡村治理中主导政策思想、方针路线的承上接受和向下落实，统领并指导各类村级经济组织按照这一总的方向开展经营活动。这一治理行为主要依靠行政手段来保证其权威性、强制性。正因为如此，村级党支部和村民委员会的行动分别以党支部管理条例和村民委员会组织法为准则，来保证乡村治理在总体局面上稳定、有序。而在横向上，村民委员会又在一定程度上充当对集体土地运行的行政管理职能，甚至在村集体经济组织缺位时，还要代行集体土地所有权运行的经济职能，以及在村集体经济组织存在时，对包括集体土地公益性征收前置环节的配合工作。由此，村民委员会与村集体经济组织不仅存在纵向的指导与被指导关系，也存在横向的配合和协调关系。而村级集体经济组织与各类专业的农民合作社在横向沟通上的关系则更加明显，在乡村振兴的核心任务即壮大集体经济提升农民财产性收入的问题上，村级集体经济组织负责以集体土地为主要资源的经营收益分配的增值治理职能，而各类农民专业合作社则依托集体土地以各种不同的资产实现不同领域的生产经营，满足各类经营业态的发展需求，从不同侧面尽可能地提升农民的财产性收入，提升乡村内在的发展活力。参考文献1 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