相对贫困治理与乡村振兴的协同推进：基于整体性治理视角.pdf

农林经济管理学报 2023，22（04）：406-414Journal of Agro-Forestry Economics and Managementhttp：/E-mail：nljjglxb 相对贫困治理与乡村振兴的协同推进：基于整体性治理视角郑岩1，杨敏2（1.中央财经大学 马克思主义学院，北京 102206；2.中央财经大学 社会与心理学院，北京 100081）摘要：基于整体性治理理论，从协调整合的核心要义出发，揭示相对贫困治理与乡村振兴的内在逻辑关系。结果表明：相对贫困治理与乡村振兴时序相交、空间相叠、内容相融，具有协同互构的有机统一关系。然而，当前相对贫困治理与乡村振兴的协同推进缺少协调性与统一性的治理逻辑，“碎片化”问题凸显，主要表现为治理贫困与权责不匹、规划缺位与制度断裂、数据短缺与信息孤岛、政策风险与政策波动等。基于此，建议强化主体协同与权责重构、顶层设计与基层探索、数据整合与系统迭代、风险防范与政策调适，通过“逆碎片化”提升二者协同推进的质量与效能。关键词：相对贫困治理；乡村振兴；协同推进；碎片化；整体性治理中图分类号：D632.4；F126 文献标志码：A 文章编号：2095-6924（2023）04-0406-09 Coordinated Promotion of Relative Poverty Governance and Rural Revitalization：From the Perspective of Holistic GovernanceZHENG Yan1，YANG Min2（1.School of Marxism，Central University of Finance and Economics，Beijing 102206，China；2.School of Sociology and Psychology，Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China）Abstract：Based on the theory of holistic governance and from the core of coordination and integration，this paper explored the internal logic between relative poverty governance and rural revitalization.The results show that an organic and unified relationship of coordination and mutual construction exists between the two in terms of time sequence，space overlap and content integration.However，their current collaborative promotion lacks coordination and unity of governance logic，and the“fragmentation”problem is prominent，which is mainly manifested in poverty governance and power and responsibility mismatch，lack of planning and system fracture，data shortage and information island，policy risks and policy fluctuations.Therefore，in the future，in order to achieve the collaborative promotion of the two，it is necessary to strengthen the coordination of subjects and the reconstruction of rights and responsibilities，top-level design and grassroots exploration，data integration and system iteration，risk prevention and policy adjustment，and improve the quality and efficiency of their collaborative promotion through“inverse fragmentation”.Keywords：relative poverty governance；rural revitalization；coordinated promotion；fragmentation；holistic governance郑岩，杨敏.相对贫困治理与乡村振兴的协同推进：基于整体性治理视角 J.农林经济管理学报，2023，22（04）：406-414.收稿日期：20230403 修回日期：20230510 DOI：10.16195/36-1328/f.2023.04.43基金项目：教育部人文社会科学专项任务项目（18JF242）作者简介：郑岩，女，博士生，主要从事农村与区域发展、民族社会学研究，。第 4 期郑岩等：相对贫困治理与乡村振兴的协同推进：基于整体性治理视角一、引言与文献综述 解决好“三农”问题，是实现中华民族伟大复兴的重要战略任务。作为全面建成小康社会之后解决“三农”问题的重要抓手，相对贫困治理与乡村振兴早已形成协同发展的内在关系，不断同频见诸于党和国家的各项决策部署。早在党的十九大提出乡村振兴战略伊始，党和国家就明确提出要“加快建立健全缓解相对贫困的政策体系和工作机制”1，巩固脱贫攻坚成果。党的二十大报告指出，全面推进乡村振兴要“巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力”2，进一步明确相对贫困治理与乡村振兴的紧密关系。事实上，脱贫攻坚取得决定性胜利后，贫困治理已不仅需要巩固脱贫攻坚成果，更需要在此基础上拓展脱贫攻坚成果，以解决伴随社会转型而衍生的相对贫困问题，相对贫困治理与乡村振兴进一步表现为协同互构的有机统一关系。当前，在向第二个百年奋斗目标奋进的新征程中，相对贫困治理与乡村振兴的协同推进不仅事关以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局构建，更关乎农业农村现代化发展大局和社会主义现代化远景目标3。因此，现阶段研究相对贫困治理与乡村振兴的协同推进意义深远。随着相对贫困治理与乡村振兴顶层设计的逐步完善，学界关于相对贫困治理与乡村振兴二者关系的研究也趋于一致，即从“协同”视角出发，强调相对贫困治理与乡村振兴的长期共存、相互影响为实现中国式减贫和农业农村现代化发展提供独特视角和独特路径4。从理论层面上看，现有研究普遍认同二者协同推进的重要性与必要性，二者在“时序上具有夯基衍新的关系，在空间上具有交织叠加的场域，在制度上具有同频构建的逻辑，在要素上具有同质共推的理路”5，统一于我国现代化进程6，致力于解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾7，实现农业农村高质量发展8。从实践层面上看，二者协同推进的关键在于二者的协同治理，即通过建立二者的协同发展机制，将相对贫困治理内嵌于乡村振兴战略9。对此，有学者指出，乡村振兴战略作为中国特色反贫困道路的延续10，其具有纳入相对贫困解决方案的合理性11，相对贫困治理应以乡村振兴为基本背景和框架，建立解决相对贫困的长效机制12。此外，有学者基于政策协同理论，从协同主体、协同内容与协同机制三重维度建构二者的协同逻辑，也为研究二者的协同推进提供有益参考13。综上所述，相对贫困治理与乡村振兴的协同推进已得到学界的广泛关注和深入研究。已有成果洞悉相对贫困治理与乡村振兴协同推进的逻辑理路，从不同侧面呈现二者协同推进的路径选择，为现阶段研究二者协同推进提供重要的理论资源和方法论基础。然而现有研究仍存在可拓展之处，一方面表现为学者们主要是基于相对贫困治理与乡村振兴的逻辑关系对二者协同推进的一致性和耦合性进行探讨，缺乏理论支撑与学术支持；另一方面则表现为现有研究虽从不同角度指出二者协同推进的路径选择，但主要集中于宏观性和政策性的解读，对二者协同推进的“碎片化”问题缺乏具体探讨，从整体上制约二者协同推进的落地执行力。基于此，本文以整体性治理为理论工具，厘清相对贫困治理与乡村振兴的内在逻辑关系，揭示二者协同推进的“碎片化”问题并提出相应对策，以期为实现二者协同推进提供优化路径与有益借鉴。二、整体性治理：相对贫困治理与乡村振兴协同推进的宏观旨趣 作为基于同质性乡村地域而进行的全方位乡村治理，相对贫困治理与乡村振兴的协同推进体现着整体性治理的内在特质与行动逻辑，整体性治理以协调整合为核心要义，通过“逆碎片化”实现协同治理，为二者的协同推进提供宏观旨趣与行动图谱。（一）协调整合：整体性治理的核心要义整体性治理发轫于对新公共管理运动所衍生的“碎片化”问题的批判和反思。整体性治理“以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制”14，致力于修正不同层级、功能、公私部门关系以及信息系统等“碎片化”问题，力图为公民提供无缝隙且非分离的整体性服务。在整体性治理语境中，协调、整合是其核心要义，“协调涉及工作层面的联合、一体化的信息系统以及不同机构、计划方案和不同决策主体之间的对话，而整合则关注实际执行，通过共同的组织结构、相近的专业知识和执行工具等实现”15。协调被看作是一种斡旋的过程，为合作创造可能；整合则被看作是一种407第 22 卷农 林 经 济 管 理 学 报商榷的过程，使合作成为可能。在协调与整合的基础上，整体性治理以公众需求为导向、以问题解决为目的、以功能整合为支撑、以信息技术为手段共同构成其革新社会治理格局的鲜明特色。整体性治理理论虽源于西方，但早已进入国内学术界并与我国“三农”问题相结合，特别是在贫困治理与乡村振兴方面，学者们运用中国化的整体性治理理论来分析解读“三农”问题方兴未艾。就贫困治理而言，学界主要聚焦于以整体性治理视角优化贫困治理体系，即在整体性治理理念指导下以协调、整合为治理思路，摆脱扶贫资源、扶贫主体以及扶贫政策“碎片化”困境，走协同化贫困治理之路16。就乡村振兴而言，学界主要围绕乡村振兴的关键要素展开研究，以整体性治理视角分析农村人居环境整治17、农村公共服务供给18、农村征地冲突19、农村社区治理20等重要议题，强调以协调、整合为核心要义的整体性治理理论是应对“碎片化”问题的全新治理范式。国内学者始终秉持整体性治理理论协调与整合的价值理念，回应并纠正“三农”领域的治理“碎片化”问题，以分析解决实际问题共同呈现出整体性治理理论的全观式图景。（二）协同互构：相对贫困治理与乡村振兴的内在逻辑关系脱贫攻坚取得决定性胜利后，贫困治理由绝对贫困治理转向相对贫困治理，贫困治理与乡村振兴之间不仅是承前启后的衔接关系，而是协同互构的有机统一关系（图1）。具体而言，二者的协同互构主要表现为时序相交、空间相叠、内容相融。一是时序相交。贫困治理分为绝对贫困治理和相对贫困治理，绝对贫困治理是乡村振兴的时序前提，相对贫困治理与乡村振兴交汇融合，二者统一于“两个一百年”的发展目标。党的十九大报告明确把精准脱贫列入决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一，并首次提出乡村振兴战略，已表明二者在时序上相交。乡村振兴战略规划（20182022年）中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见 则更加精细化部署安排了乡村振兴以及巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的目标时间，进一步表明二者在目标时序上具有高度的相交性。二是空间相叠。贫困治理的空间场域，绝大多数分布于我国广袤的农村，尽管当前贫困问题不仅表现为农村的相对贫困问题，也表现为城市的相对贫困问题，但无论是从贫困问题的复杂性还是艰巨性来看，乡土中国都是贫困治理最基础最重要的空间场域。“民族要复兴，乡村必振兴。全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村”21。乡村振兴作为我国农村践行的国家级发展战略，其与相对贫困治理的空间场域交织叠加。三是内容相融。相对贫困治理与乡村振兴对应的时间段不同、侧重点不同，但二者均着眼于“三农”问题，均是在尝试探寻中国式现代化发展进程中如何对农业、农村、农民以及农地进行现代化改造所作出的制度性安排22。相对贫困治理基于贫困群众的生存和发展需求，从产业扶贫、教育扶贫、精神扶贫、生态扶贫和党建扶贫入手，形成可持续、稳定的脱贫合力；乡村振兴致力于通过产业振兴、人才图1相对贫困治理与乡村振兴协同推进的政策目标及逻辑框架408第 4 期郑岩等：相对贫困治理与乡村振兴的协同推进：基于整体性治理视角振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴实现乡村全面振兴，二者在政策内容上存在梯度推进与优化升级的共融性关系。（三）整体性治理：相对贫困治理与乡村振兴协同推进的理论底色考察相对贫困治理与乡村振兴协同推进的政策背景及其逻辑关系，可以发现，二者的协同推进具有高度的整体性治理色彩，二者的协同推进与整体性治理高度契合。一方面，以整体性治理推动相对贫困治理与乡村振兴的协同推进具有必要性。首先，在政策叠加期和历史交汇期，相对贫困治理与乡村振兴的协同推进具有重要性、紧迫性，应统筹谋划、通盘考虑，而整体性治理强调协调整合，二者高度契合且目标一致。其次，相对贫困治理与乡村振兴“相关而不相同”，主要存在层次递进、范围扩大、由点向面转向等“共性基础上的差异”23，并在实践中表现为二者协同推进的“碎片化”问题凸显。整体性治理以解决“碎片化”问题而闻名，恰恰为破解二者协同推进的“碎片化”问题提供“良方”。最后，整体性治理是基于“碎片化”问题表征，“对现有治理模式的功能进行梳理并整合其政策目标理念、优化其组织机制与部门职能、促进多领域公众参与”24而形成的全新治理图式，其在很大程度上能够降低协商成本、提高治理效率并不断丰富公众需求，能够高质高效地统筹推进相对贫困治理与乡村振兴。另一方面，相对贫困治理与乡村振兴的协同推进运用整体性治理具有可行性。首先，在治理主体上，相对贫困治理与乡村振兴的协同推进复杂且艰巨，任何单一主体所采取的治理手段都无法有效应对，只有通过对政府、市场主体、社会组织以及农民个体的协调与整合才能彻底根治。其次，在治理目标上，相对贫困治理与乡村振兴协同推进的根本导向在于促进包括脱贫群众在内的全体农村居民生计改善和全面发展25，与整体性治理以公众需求为治理导向相契合。最后，在治理手段上，作为与网络化治理、数字治理并驾齐驱的三大主流治理新范式，整体性治理以信息技术为主要手段，强调通过信息技术实现“治理活动从破碎迈向整合、从分散迈向集中、从局部迈向整体”16。当前，相对贫困治理与乡村振兴协同推进中防止返贫大数据监测平台以及各政府部门数据库的建立无疑已为二者运用整体性治理提供技术支撑。三、相对贫困治理与乡村振兴协同推进的“碎片化”表征“在治理语境下，碎片化 强调的是一种治理主体间相互独立、治理政策实施混乱、治理目标容易背离初衷的现象”26。相对贫困治理与乡村振兴协同推进的“碎片化”问题不容忽视，其既影响二者协同推进的效能，又限制二者协同推进目标和任务的落实。（一）结构困局：治理贫困与权责不匹并存全面小康社会的建成，标志着困扰中华民族几千年来的绝对贫困问题得到历史性解决，我国由此进入到没有极端贫困的治理和克服“治理贫困”的新阶段27。所谓“治理贫困”主要是指治理主体以及治理体系的单一性，在相对贫困治理与乡村振兴协同推进的过程中，“治理贫困”彰明较著。在治理主体上，与依靠政府主导的绝对治理模式不同，相对贫困治理与乡村振兴关注的是“如何通过调动多元主体的积极性和资源要素来深度挖掘乡村内源式发展潜能”16，尤其强调政社协同的关键作用。当前，在相对贫困治理与乡村振兴过程中，政府仍为最关键的治理主体，政府如何“退”且在“退”的基础上引导市场、社会力量协同发力显得尤为重要；在治理体系上，相对贫困治理与乡村振兴的协同推进是贫困治理质态转轨、“三农”工作重心转移及共同富裕价值指引下的必然结果，二者协同推进的时代动因要求其必须优化升级治理体系，即在乡村振兴背景下构建和完善相对贫困治理体系，推动贫困治理战略和工作体系平稳转型，适应全面建设社会主义现代化国家的时代新局。与“治理贫困”相对照，相对贫困治理与乡村振兴协同推进中权责不匹的现象屡见不鲜，一方面表现为赋权不足，另一方面则表现为敷衍塞责。赋权不足主要体现在政府向市场、社会赋权不足，以农村集体经济组织为例，作为我国农村经济的基本制度，农村集体经济组织具有推进相对贫困治理与乡村振兴的比较优势，但目前相关政策并未赋予其平等分配使用各类资源的基本权利，由此导致其缺乏主动性激励和制度性约束，在一定程度限制相对贫困治理与乡村振兴的协同推进。敷衍塞责则主要体现在各地方落实相对贫困治理与乡村振兴协同推进的力度不足，部分地区仅停留在巩固脱贫攻坚成果层面，未能因地制宜有效拓展脱贫攻409第 22 卷农 林 经 济 管 理 学 报坚成果以推进乡村振兴，导致“守底线有余、促发展不足”现象频发。（二）制度瓶颈：规划缺位与制度断裂并存相对贫困治理与乡村振兴的协同推进是历史与现实的统一，是实现我国农业农村现代化的内在逻辑。伴随着贫困形态的质态转轨以及脱贫攻坚与乡村振兴的有效过渡，党和国家必然会将“三农”工作的重心转向相对贫困治理与乡村振兴的一体化发展，这既是不断实现人民对美好生活向往的重要举措，亦是在更大范围、更高程度上推动共同富裕取得实质性进展的关键举措。然而，从现实情况来看，相对贫困治理与乡村振兴协同推进的规划引领和制度建设有待加强，一方面表现为规划缺位，另一方面则表现为制度断裂。规划缺位主要体现在当前我国虽然已经出台巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的政策意见，并已明确提出建立健全解决相对贫困的长效机制，但各地对相对贫困治理与乡村振兴协同互构有机统一关系的认识并不明朗，往往将相对贫困治理与乡村振兴“狭隘化”，缺乏二者协同推进的规划设计。此外，现有关于巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的规划设计在项目建设、项目实施以及要素保障等具体细化执行方案方面也仍处于初步探索阶段，未能为二者的协同推进提供系统化和可操作性的规划方案。由于各地对相对贫困治理与乡村振兴协同推进的认识不清，相对贫困治理与乡村振兴的制度安排常常处于“割裂”状态，制度之间的衔接与相互支撑的机制并未形成，由此导致制度安排既有交叉重叠，又有难以衔接而断层，制度运行成本高且效率低。以扶贫资产的管理和利用为例，脱贫攻坚任务完成后，部分地区对扶贫资产的管理和认识不清，导致以脱贫为目的的扶贫资产未能得到优化配置，大多数扶贫资产与脱贫人口的关联较弱，有的甚至仅限于收益分红，未能充分激活乡村内生发展资源，难以有效推进乡村振兴28。（三）技术壁垒：数据短缺与信息孤岛并存相对贫困治理与乡村振兴协同推进的过程是由减贫领域向更大范围乡村社会发展领域拓展的过程，其包含覆盖对象的全领域拓展，即贫困户与非贫困户的统筹发展16。覆盖对象的全域性与均衡性对相对贫困治理与乡村振兴协同推进的数据支撑提出更高要求。然而，当前相对贫困治理与乡村振兴协同推进的技术壁垒明显，数据短缺导致其辅助决策能力羸弱，而信息孤岛则影响其决策效能。具体而言，数据短缺主要表现为相对贫困治理与乡村振兴的协同推进需要实现脱贫不稳定户、贫困边缘户以及一般农户的统筹兼顾，当前我国并未建立起完善的防返贫动态监测系统，也未明确设定出相对贫困人口的识别标准，更未构建覆盖全国范围内所有农村常住居民的信息管理系统，数据信息滞后。而二者协同推进的信息孤岛则主要表现为纵向上各级垂直管理部门信息系统形成“数据烟囱”，横向上部门间各业务条块自建系统形成“信息孤岛”，数据资源存储彼此独立、管理分散。以个体收入信息核算为例，由于个体收入通常由工资性收入、经营性净收入、财产性收入和转移性收入组成，涉及税收、社保、公积金、工商等多重信息，在实践中往往需要民政、人力资源和社会保障、工商以及扶贫等部门互通互联实现信息共享，但在数据高度敏感性和信息泄漏风险影响下，各部门在信息共享过程中常常产生畏难与推诿情绪，导致个体收入在核算过程中关键信息遗漏频繁，难以保证精准性。数字化时代，乡村社会治理的范畴与问题的扩大化已超过基层政府应对这些挑战的能力，相对贫困治理与乡村振兴均面临着数据和信息治理的难题，如何在保证信息安全的基础上实现信息共享已成为相对贫困治理与乡村振兴协同推进的关键议题。（四）政策脱嵌：政策风险与政策波动并存全面建成小康社会后，相对贫困治理与乡村振兴面临着脱贫攻坚成果如何巩固拓展和新的历史条件下相对贫困如何有效治理的双重任务，如何将政策关注点由绝对贫困治理转向相对贫困治理，正视特惠性与普惠性政策理念之间的内在悖论，成为二者协同推进的政策难点。毋庸置疑，绝对贫困治理需要集中资源精准施策，这既是在既定时间完成既定目标的迫切需要，亦是促进社会公平正义、让贫困人口共享改革发展成果的必然要求。然而，任务越重、要求越高，其可能产生的潜在风险也就越多，金融信贷增加和财政负担重的财政金融风险、产业低端化和同质化的产业风险、“悬崖效应”和“福利陷阱”的社会风险以及贫困人口返贫风险等均会在乡村社会发展中产生负面效应。而政策风险反映在政策变化上即为政策波动，面对由“特惠性”政策产生的潜在风险，相对贫困治理与乡村振兴需要考虑：一410第 4 期郑岩等：相对贫困治理与乡村振兴的协同推进：基于整体性治理视角是脱贫攻坚时期向贫困户投入的信贷金融支持已陆续进入还贷期，是继续延续特惠信贷金融支持，还是在乡村振兴战略下构建普惠信贷金融支持；二是针对给地方财政造成明显压力的过度医疗和住房保障等政策，是调整转化还是明令废止；三是面对产业发展的“短平快”和低水平重复，产业政策如何调整优化，才能持续发挥产业扶贫的效能；四是作为脱贫攻坚中资金投入最大的项目，易地扶贫搬迁如何确保后续就业支持和产业发展，如何真正实现“搬得出、稳得住、能致富”；五是如何激发贫困群众的内生动力，摆脱乡村社会发展中“等、靠、要”的懒人文化；六是如何提高社会保障水平，有效防范脱贫群众因病、因灾返贫等。总体而言，与追求“立竿见影”政策效果的绝对贫困治理相比，相对贫困治理与乡村振兴更注重“持之以恒”。政策理念的不同导致相对贫困治理与乡村振兴的协同推进面临短期效应与长期目标的内在冲突，但短期效应与长期目标也并无兼容的可能，其关键在于探寻二者政策逻辑的自洽性，即通过政策调整和优化，实现全体农村居民均等化的帕累托改进式的普惠共享，这既是目标所在，也是困难所在29。四、整体性治理视角下相对贫困治理与乡村振兴协同推进的路径选择 作为革新社会治理格局的全新治理范式，整体性治理注重运用系统性和非对抗性思维以解决社会问题，其所蕴含的协调、整合、责任、公民需求以及信息技术运用等思想，为破解相对贫困治理与乡村振兴协同推进的“碎片化”问题提供“良方”。（一）结构同质：主体协同与权责重构作为解决“三农”问题和城乡发展不平衡不充分而作出的重大战略安排，相对贫困治理与乡村振兴场域宏大、任务艰巨，将二者主体组织协同起来，明确职责分工，加强协调配合，凝聚一体化治理主体力量，有效提升二者效能。首先，充分发挥农民主体作用。后扶贫时代提升农民主体性的关键在于增强农民的致富能力和自我发展能力，应通过发展农村职业教育等不断提升农民的科学文化素质，使其成为有文化、懂技术、善经营、会管理的新型职业农民，激发其内生动力。此外，组织化是发挥农民主体作用的有效载体，相对贫困治理与乡村振兴的协同推进要不断加强农民的组织化建设，以共同利益、共同价值认同引导和培育农民的主体性，实现乡村内源式发展。其次，加快政府职能转变与归位。相对贫困治理与乡村振兴的协同推进需要合理界定政府、市场、社会等主体职责与边界，应坚持“市场主导、政府引导、社会共治”的基本原则，在充分发挥市场在要素配置、主体激活、产业竞争、效率增进等方面作用的同时，更好地发挥政府在顶层设计、政策引导、示范带动以及在公共投入和推动改革等方面的作用30，支持、激励、引导并规范社会组织积极参与帮扶政策总体稳定，形成多元主体相互协同配合的治理体系。最后，汇聚乡贤力量赋能乡村发展。相对贫困治理与乡村振兴的协同推进离不开农民的广泛参与，更离不开具有公共权威、有发展能力、有发展思路的乡贤们加以引导和调动。乡贤的德治效用能够凝聚乡邻、整合道义，其经济精英的身份能够将个体娴熟的技术、先进的管理经验以及开阔的前瞻性视野熔铸于乡村产业发展31。据统计，20212022年浙江省平阳县以乡情为牵引，以产业发展为纽带，乡贤回归或牵线引进的项目达57个，投资额达16.5亿元，共打造出10个特色乡村品牌32。乡贤对推进乡村治理体系现代化、实现乡村振兴具有重要意义，相对贫困治理与乡村振兴的协同推进要充分发挥乡贤在村民自治和基层自治中的积极作用，使其成为二者协同推进的“新动力”。（二）制度同构：顶层设计与基层探索强化规划引领与制度建设是保证相对贫困治理与乡村振兴协同推进质量和效率的重要手段。相对贫困治理与乡村振兴协同推进的制度体系要在顶层设计与基层探索的互动中加以构建，一方面需要自上而下建构系统性的总体方案和制度设计，以明确二者协同推进的节奏和方向；另一方面则需要建立适应不同地区、不同区域和不同模式的差异化制度体系，以使二者协同推进的制度安排具备灵活性。具体而言，宏观顶层设计应坚持相对贫困治理与乡村振兴“两点论与重点论相统一”，着重推进二者战略和政策布局的一体化建设，在组织机构职能转接、组织方式协同联动以及城乡公共服务均等化供给等方面制定更加系统化和可操作化的规划方案，形成二者相互支撑、相互配合的良性互动格局。微观基层探索应考虑不同区域贫困治理取得的成效以及乡村振兴整体进展存在的差异，因地制宜分类设计二者协同推进的制度体系。针对脱贫后的深度贫困地区，应采取巩固型的制度设计，通过加强后续帮411第 22 卷农 林 经 济 管 理 学 报扶力度，不断弥补其在基础设施建设、公共服务供给等方面的短板，增强乡村发展内生动能；针对其他经济基础较好的农村地区，应采取推进型的制度设计，在巩固脱贫攻坚成果的基础上，加快构建现代化产业体系，推动城乡一体化融合发展助推乡村振兴。同时，基于后扶贫时代相对贫困治理的复杂性及与乡村全面振兴现实挑战融合交织的局面，相对贫困治理与乡村振兴协同推进的制度体系应在顶层设计与基层探索的动态平衡中不断完善。在鼓励基层创新协同机制的同时，充分考虑其可能遇到的偶然性和不确定性，以审慎稳妥的理性思维，科学审视基层探索二者协同推进的“溢出效应”，对经得起实践检验且具有全局意义的基层探索，及时补充到二者协同推进的顶层设计中；对实践后果难以估测且尚未成熟的基层探索，持续进行试验和评估，做到“合则留，不合则去”，兴利除弊，扬长避短。（三）技术嵌入：数据整合与系统迭代有别于传统乡治，相对贫困治理与乡村振兴已卷入互联网时代的数字洪流，政府利用外部信息通信技术发展以实现二者协同推进的数字化治理已成为必然趋势。相对贫困治理与乡村振兴的协同推进应实现数据整合与系统迭代，全面推进数字乡村建设，有效提升乡村治理现代化水平。首先，交互使用贫困治理与乡村振兴数据资源。回溯贫困治理与乡村振兴的数字化进程可以发现，二者在数字交互方面具有高度联动性。相对贫困治理与乡村振兴的协同推进一方面将绝对贫困治理中积累的开放数据过渡到乡村振兴，为乡村振兴提供治理信度与效度；另一方面则将乡村振兴中所形成的基础数据运用到相对贫困治理，为相对贫困治理提供政策导向。由此通过数据资源的交互贯通，赋能数字农业与数字乡村建设。其次，有效应对数据伦理问题，构建相对贫困信息管理系统。构建相对贫困信息管理系统是相对贫困治理与乡村振兴协同推进的题中之义。相对贫困治理与乡村振兴的协同推进应在平衡好个人信息维护与数据合理利用关系的同时明确政府收集相对贫困信息的可能性与可行性，在合理划定相对贫困标准的基础上构建相对贫困信息管理系统。如河南省兰考县在国家和省级精准扶贫数据平台的基础上，建立涵盖12个模块的相对贫困监测数据系统，及时针对贫困人口、脱贫人口和边缘人口进行动态管理和有效帮扶，既促进相对贫困治理有效，又进一步助推乡村振兴进程33。最后，搭建综合信息共享平台，提升数字化治理能力。相对贫困治理与乡村振兴的协同推进需要避免数据重复统计和信息资源碎片化的阻滞，搭建数据与信息资源共享平台。鼓励由地方党政机关而非单一的行政部门牵头部署共享平台建设，各部门数据信息应及时传输和共享至综合信息共享平台，以降低各部门在数据信息共享过程中的畏难与推诿情绪，强化数据整合能力34。此外，综合信息共享平台应实现相关数据资源的兼容，降低多源流数据的复杂性、重复性和冲突性，提升数据资源利用效率。（四）政策整合：风险防范与政策调适相对贫困治理与乡村振兴协同推进的关键在于平抑政策波动，实现政策平稳发展。面对脱贫攻坚时期所可能产生的潜在风险，相对贫困治理与乡村振兴需要进行风险溯源，通过系统研判构筑风险防范和资源供给相互支撑的政策保障体系。对此，相对贫困治理与乡村振兴需要全面梳理脱贫攻坚时期的政策与实践，分类明确出需要接续、转化、退出和新设的政策举措，提升二者协同推进的政策匹配度。一是政策接续，针对脱贫攻坚时期所实施的投入保障类、基础设施类以及公共服务类等具有补短板、强基础、利长远的政策要接续推进，通过提高资源投入质量、持续改善已脱贫地区基础设施条件和公共服务环境，巩固和拓展脱贫攻坚成果，筑牢乡村振兴坚实基础。二是政策转化，对于脱贫攻坚时期内让部分乡村、部分人口受益的产业扶贫类、易地搬迁类和对口帮扶类等“特惠型”政策，应加快转型、及时调整，将其纳入乡村振兴战略框架并向普惠性政策转变。产业扶贫类政策应坚持市场导向，遵循市场和产业发展规律，提升产业发展层次，推动农村三产融合，实现高质量发展；易地搬迁类政策应加强后续帮扶工作，完善集中安置区公共服务和基础设施建设，因地制宜发展特色产业，实现搬迁群众更充分更稳定就业；对口帮扶类政策应整合现有驻村帮扶和东西协作机制，适时将其转化为乡村振兴驻村帮扶和东西协作机制，实现脱贫攻坚与乡村振兴的体制机制转换。三是政策退出，针对脱贫攻坚时期实施的给地方财政造成明显压力的超常规特惠型政策和拔高标准型政策应逐步退出。部分特惠型政策可以在科学评估与风险分析的基础上，逐步纳入常规化社会保障体系；而拔高标准型政策应坚决予以取消，防止相对贫困治理与乡村振兴陷入“泛福利化”陷阱。四是政策新设，应在乡村振兴战略框架下新412第 4 期郑岩等：相对贫困治理与乡村振兴的协同推进：基于整体性治理视角设防止返贫类政策和城乡减贫类政策，通过加强对不稳定脱贫户和脱贫边缘户等群体的动态监测，防范化解返贫风险；通过城乡贫困统筹治理，抑制相对贫困，促进城乡融合发展。五、结论与讨论 全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。绝对贫困消除之后，贫困治理转为相对贫困治理，聚焦于解决发展和发展成果的共享问题，与乡村振兴旨在缩小城乡差别，不断满足乡村居民更高层次的发展需求不谋而合，二者双向互动、彼此促进，统一于农业农村现代化进程。以整体性治理视角分析相对贫困治理与乡村振兴的内在逻辑关系可以发现，相对贫困治理与乡村振兴体现着整体性治理的内在特质与行动逻辑，且进一步表现为协同互构的有机统一关系。然而，当前相对贫困治理与乡村振兴的协同推进缺少协调性与统一性的治理逻辑，呈现出结构困局、制度瓶颈、技术壁垒和政策脱嵌等“碎片化”问题，严重制约二者协同推进的效能与进程。为此，基于整体性治理协调与整合的核心要义，提出结构同质、制度同构、技术嵌入和政策整合等政策建议，力图通过“逆碎片化”实现二者的协同推进。以整体性治理视角分析相对贫困治理与乡村振兴的协同推进依旧存在一系列值得深入讨论的问题。一是二者协同推进的区域协同问题。在相对贫困治理与乡村振兴的空间场域中，“老、少、边、穷”等深度贫困地区是场域叠加的核心区域，受“先天不足”与“后天薄弱”双重因素影响，其与全国其他农村地区相比存在较大发展差距，相对贫困治理与乡村振兴应关注其区域发展的空间位差，以区域协同充分发挥不同地域单位的相对优势，有效应对我国区域发展不平衡问题。二是建立二者协同发展的体制机制问题。相对治理与乡村振兴协同推进的关键在于建立二者协同发展的体制机制，即在乡村振兴战略背景下构建相对贫困治理的长效机制。具体包含相对贫困的长效识别机制、长效帮扶机制、长效保障机制和长效评估机制，以此通过全过程体制机制的建立，提升相对贫困治理成效，助推乡村全面振兴。总之，协调与整合是整体性治理视角下相对贫困治理与乡村振兴协同推进的核心要义，探索长短效结合、标本兼治的整体性治理方式是实现二者协同推进的关键议题。参考文献：1 乡村振兴战略规划（20182022年）M.北京：人民出版社，2018.2 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 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