我国体育赛事购买社会化服务的风险防范研究.pdf

体育研究与教育 年 月.第 卷第 期.收稿日期:基金项目:湖南省哲学社会科学基金项目()作者简介:黎文普男教授研究方向:体育社会学作者单位:长沙学院体育学院 湖南 长沙 我国体育赛事购买社会化服务的风险防范研究黎文普摘 要:随着数字化时代的来临市场经济不断深化改革与发展对政府购买体育赛事服务提出了新要求由于受供给主体、客体、环境、合同与监督机制等因素的影响政府购买体育赛事服务极易产生决策盲目、履约不当、履职不实和价值流失诱发债务风险、廉洁风险从而扰乱体育赛事服务市场 本研究从政府购买体育赛事服务的发展历程、政府购买体育赛事服务的现实意义、我国政府购买体育赛事服务的市场特点我国政府购买体育赛事服务过程中可能存在的风险点四个方面进行分析提出了防范对策:搭建平台、充分论证、加强民主决策加强法制建设培养风险防范意识权力制衡相互监督科学评估以评促改关键词:政府 体育赛事 社会化服务 风险防范中图分类号:文献标识码:文章编号:()政府购买公共服务补充自身职责范围的部分公共事务和政府履职所需辅助性服务有助于转变政府职能改善公共服务供给活跃市场经济提高公共事务效率 随着我国市场经济的发展不断深化中国经济发展转型绿色、生态、可持续的特点越来越明显智能化转型与数字经济创新成为新时期的显著特点与社会需求 数字经济浪潮中绿色转型、数字经济、智能智造、科技创新等为社会化服务承接主体带来了巨大机遇同时也给企业和个人承接公共服务提出了新的挑战也增加了社会化服务主体(各级国家机关)和企事业单位、社会组织、个人等承接主体新的风险防控点 如何规范政府购买服务并对其进行有效监督、科学评价管理真正实现绿色、共赢、可持续的市场化健康运转是本研究讨论的切入点 本研究试图从政府购买体育赛事服务的发展历程和意义、政府购买体育赛事服务的特点和风险点、政府购买体育赛事服务的制度建设进行分析并对风险防控提出对策建议为提升政府购买公共体育服务质量提供参考 政府购买体育赛事服务的发展历程政府购买公共服务()起源于 世纪 年代西方国家社会福利制度 政府从社会福利预算中拿出经费向提供服务的各类社会组织购买服务此后“政府购买公共服务”作为一种政府职能的改革创新得到了蓬勃的发展 世纪末随着人们生活水平的不断提高人们对体育赛事活动的精神需求日益增多欧美等先进国家政府购买服务全面延伸到公共体育服务领域我国在建国初期并没有公共服务的概念 世纪 年代以后随着教育产业化、医疗产业化等改革的不断深入产生了一系列的社会问题 为解决这些问题经济学家开始引入公共服务的概念 年为推动公共服务领域的进一步改革国务院同时颁布了两个指导性文件:民办非企业单位登记管理暂行规定和事业单位登记管理暂行规定 这两个文件明确地表明了我国政府已深刻地意识到公共服务事业不应由政府“全包”应该大力引进符合条件的单位、组织、个体等进入公共服务领域 年和 年的全国体委工作会议上都明确提出我国体育管理体制改革应不断深入高度集中的体育管理体制已不适应市场经济的发展体育公共服务供给中要以转变体制为核心形成国家办和社会办相结合逐步走上以社会办为主的发展道路我国政府购买服务最先出现在深圳和上海为破解政府包办公共服务的弊端、提高社会服务效率 年深圳市罗湖区政府率先实行环境卫生服务外包 年上海浦东新区政府把一个综合性市民社区活动中心委托给上海基督教青年会进行管理 以上可以看作是中国最早的基层政府向社会组织购买公共服务的探索 经过几年的实践上海、北京、广东、江浙与湖南等地政府将购买服务扩展至教育、公共卫生、养老服务 自此政府购买服务第一次进入我国实践领域 此后全国各地城市也纷纷进行了这方面的探索和实践我国体育领域购买社会服务最先是在上海实施的影响较大的购买体育服务事项是 年上海市静安区政府对所在辖区内学校体育场馆购买个别体育项目服务在周末和教学空闲时段向社区开放以满足社区居民的体育运动需求 此后广州市、佛山市政府采用购买体育场馆服务的方式免费向市民与外来务工人员定时开放并取得了令人满意的效果综上可将我国体育领域中的体育赛事社会化服务历程分为四个阶段:.孕育萌芽阶段(年)随着改革开放与市场经济的深化公共服务由西方引入国内 此时体育赛事领域的社会化服务尚处于观望孕育中.初步发展阶段(年)体育赛事服务供给突破了政府一元供给的局限进入政府与市场相结合的供给模式阶段 标志性的事件有:年 月 日国家体委下发了体育产业发展纲要 年 月 日我国正式加入世界贸易组织()成为第 个成员国 年北京奥运的成功举办 北京奥运会引入了市场辅助的管理模式 市场辅助地位和作用主要是在奥运场馆设施及相关基础建设项目中引入市场竞争机制其中包括国际奧组委市场和北京奥运会组委会市场的开发、奥运村和奥运公园的预先开发、后奥运场馆的利用等多个项目 这是我国大型体育赛事购买社会化服务成功的先例为后期体育赛事购买社会化服务的发展提供了宝贵经验.稳步发展阶段(年)年 月民政部和财政部发布了关于政府购买社会工作服务的指导意见 年 月国务院办公厅发布关于政府向社会力量购买服务的指导意见 年 月财政部发布了关于做好政府购买服务工作有关问题的通知年财政部发布了关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知 年 月财政部、民政部发布了政府购买服务管理办法(暂行)上述系列文件的出台昭示着国家大力倡导政府向社会力量购买服务并规范购买行为为我国政府购买体育赛事的社会化服务铺平了道路将体育赛事的社会化推向了快车道.创新发展阶段(年至今)年党的十九大胜利召开标志着“中国特色社会主义进入新时代”随着国人生活水平的不断提高对精神生活的需求日益强烈特别是全民健身热情高涨群众性体育赛事如雨后春笋般涌现公共体育服务供给出现多元主体政府、企业、社会组织等参与公共体育服务供给成常态社会力量在公共体育服务供给中的“服务”能力不断增强标志性的事件如:新浪新闻报道 政府购买服务举办大型体育赛事 昆马先行一步(年昆明高原国际半程马拉松)年大众网报道“泰安:政府购买服务助推竞技体育赛事蓬勃发展”平阳新闻网“我县首次采用政府购买公共体育服务形式举办赛事”类似这样的政府购买社会化服务助推体育赛事事件不胜枚举 政府购买体育赛事服务的意义政府购买服务反映出从“管理”到“治理”的改变 以前是政府管理一家独揽人浮于事、效率不高甚至因专业性不够而管理服务纰漏不断政府购买服务实现了由原来政府全部主导到现在的政府部分主导社会、企业多方参与合作共享购买体育赛事服务则实现了体育行政部门的职能转变、管办分离让社会力量参与到体育活动中撬动了体育市场各方面的资源 最为热点的事件是 年全国人大代表姚明的“两会”提案:中国体育体制改革亟待管办分离 姚明的提案加速推进了我国体育赛事活动的管办分离改革其意义也得到了充分彰显一是加快了政府部门体育事务管理职能转变提高了体育事务治理能力 促进政府职能改革提高管理效率充分发挥社会力量提供公共体育服务激活了市场和社会活力二是通过专业的社会力量来参与体育赛事服务提高了赛事举办质量、资金使用效率“专业人做专业事”解决了以往赛事组织力量不足、宣传推广不广泛等问题也让赛事组织更加规范有体 育 研 究 与 教 育 年 月序社会参与积极性更高 近几年如火如荼的马拉松赛事和火爆的社区或企业、协会篮球赛事就是政府购买体育赛事服务改革意义的最好反映三是带动了体育产业发展尤其是对群众体育活动和体育产业的市场发展都起到了推动作用简政放权管办分离让各项体育赛事的开展变得容易专业社会力量服务赛事让体育赛事更规范体育活动数量和参与人数越来越多从而形成政府、社会、市场多赢的局面 赛事火热、参与人数多说明政府精神文明建设高质量发展还能催生大量社会组织等市场主体吸纳更多社会就业促进了体育产品消费体育产业蓬勃发展为国家创造了更多税收四是政府购买公共体育赛事服务的实施体现了“体育即民生”的理念真正得到实惠的还是广大群众 这也是习近平总书记的体育思想“体育承载着国家强盛、民族振兴的梦想 体育强则中国强国运兴则体育兴”的落地践行 我国体育赛事购买社会化服务的特点和风险.体育赛事购买社会化服务的特点.从地方到中央 深圳从 世纪 年代开始推行政府购买公共服务随即上海、北京、广州跟进开展政府购买服务活动 这些经济发达地区与改革开放的排头兵在取得了政府购买服务的试点经验后中央政府部门形成文件下发全国推行政府购买服务深化行政管理体制改革 年财政部等八部委联合下发关于鼓励政府和企业发包促进我国服务外包产业发展的指导意见政府购买公共服务从中央正式走入公众视野 年国务院下发关于政府向社会力量购买服务的指导意见国办发 号对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署明确要求在公共服务领域更多利用社会力量加大政府购买服务力度 购买公共体育服务也呈现出从地方实践到中央部署的特点.从预算外到预算内 最初政府向社会购买公共服务并没有专门的预算 由于购买服务体量小往往通过从预留经费中开支或从福利彩票、体育彩票公益金中支出购买公共服务 随着市场化程度的不断深化许多政府将每年用多少金额去购买哪些公共服务分服务项目列入政府预算.从粗放到标准 起初社会化服务管理水平参差不齐整体管理水平略显粗放 一些企业为了承接业务以明显低于市场价格参与投标在进行社会化服务项目的预算编制时出现明显少算、漏项等情况在服务过程中临时招聘非专业人员上岗导致社会化服务水平低下 随着市场优胜劣汰与发展深入社会化服务的质量形成了各行业的服务质量标准体育赛事服务也有了相应的监管依据事后有绩效评价标准 同时预算的编制也越来越规范、精细 比如一项马拉松比赛的赛事管理精细到共设几个内场检查点几个外场检查点每个检查点几名裁判几名志愿者几名医护人员每类人员的每日费用是多少每个供水点放置几箱矿泉水等均有明确标准 为了防止价格上的恶性竞争项目预算有成本控制价设定下限值.政策法规日趋完善 随着政府购买服务的范围越来越广事项越来越多人民对购买服务要求越来越高 政府主导制定了购买服务的相关政策法规并根据新时期新情况进行不断完善出台了中华人民共和国预算法(年制定、修正)中华人民共和国政府采购法(年)之后 年国务院办公厅出台的关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见首次在国务院文件中出现政府向社会组织购买服务的提法 年 月民政部和财政部共同发布了关于政府购买社会工作服务的指导意见 年 月国务院办公厅发布了关于政府向社会力量购买服务的指导意见 年 月财政部发布了关于做好政府购买服务工作有关问题的通知 年财政部发布了关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知 年国务院发布了政府采购法实施办法 年 月财政部、民政部发布政府购买服务管理办法(暂行)年财政部、民政部发布了关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见 年文化部发布 年度文化部政府购买服务指导性目录 年体育总局发布了体育赛事活动管理办法 年财政局发布了政府购买服务管理办法 年中共中央办公厅和国务院办公厅发布了关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见等各省市依据中央发布的法规政策并对照自身情况制定了地方层面的体育赛事行业的相关政策 第 期 黎文普:我国体育赛事购买社会化服务的风险防范研究与实施细则.体育赛事购买社会化服务的风险我国中央到地方政府对防范体育赛事购买社会化服务风险开展了大量卓有成效的工作如从制度层面进行规范约束加强事前调研论证、事中监督与事后评价运用舆论监督等等 但随着新时期体育赛事活动项目越来越广一些大型综合性体育赛事不断扩容体育赛事服务内容越来越多及要求越来越高新时期政府购买体育赛事社会服务呈现出一些新的风险点.决策风险 大型体育赛事能快速扩大举办城市的影响力和知名度带动全民健身运动的发展还能借助赛事促进城市建设进程和提高社会职能管理水平等社会效益吸引大量社会资本参与投资、赞助促进相关产业的发展大大提高城市税收 正因为体育赛事的社会效益与经济效益喜人一些城市执政者为了政绩甚至举债申办大型体育赛事购买不符合本地民众真正需求的体育赛事公共体育服务从而形成政府债务过高浪费财政资金政府购买的体育赛事服务背离民众真正需求、赛事参与者寡等风险点.招、投标风险()懒政风险“不求有功、但求无过”的懒政思想强推低价中标可能造成误导决策、巨额浪费、污染环境、引发灾难等严重后果 还有一种懒政行为是个别政府部门认为招标引进社会服务企业后任务完成所有责任交由中标承接主体负责政府职员则做甩手掌柜 政府购买服务只是服务供给方式的改变政府仍是最终责任的承担者()服务买卖方、招标代理机构利益合谋采取“暗箱”操作变相排斥其他投标人最终损害公共利益 如:通过参数、招标文件限制投标人只让少数投标人满足招标要求从而操控招投标评标过程中贿赂评委改变评标结果 服务买卖方还可能串通将购买服务内容进行操作损害国家利益 比如买方(招标主体)故意增加一些无关紧要的购买内容并告知卖方(投标主体)在投标报价时把这部分内容价格尽量压低其他购买内容自然单价就上去了等其中标进场实施过程中与招标人合伙把无关紧要的内容(报价低利润低或无利润)变更剔除从而增加利润率()将金额较大的服务项目拆分以躲避公开招标实行政府内部询价或者通过招标代理机构进行变相磋商采购、单一来源采购等.合同履约过程中的风险()政府主体合同监管不严 政府一般负责对承接主体服务质量进行监督但在监督过程中监督人员业务不熟对合同条款模糊导致监督不到位或者明知故犯不按合同进行监督发现服务质量问题不纠错、不上报形成廉政风险()服务承接主体(社会力量)刻意隐瞒事实降低服务标准追求法外利益()政府对违法、违规事件追查、惩治不严造成服务机构心无畏惧敢于铤而走险损害国家利益导致政府的公信力严重受损的信用风险()逐利踩安全红线的风险 当比赛过程中遇到一些突发重大安全隐患、极端自然灾害等事件时赛事服务方担心比赛中止造成利益损失为了逐利不及时熔断赛事活动造成安全风险 如甘肃黄河石林山地马拉松百公里越野赛事件()政府失信风险 当体育赛事承接主体完成履约后政府部门不能及时支付服务金导致公司财政成本增加违约资金较大时甚至可能导致公司运营困难或倒闭.事后对服务评估不实的风险在我国通常情况下风险评估的主体就是政府因此在社会化服务过程中评估主体及对象单一会直接导致政府无法客观合理的评估且只有对赛事服务的社会组织进行评估忽略了对政府自身履职的评估出现寻租等现象现在已有政府推行聘请第三方评估公司进行评估咨询服务工作但对第三方评估公司的选聘又是新一轮的政府购买社会化服务 如何确保购买评估社会化服务企业的公平、公正性又是同一个体育赛事中新的风险防范命题 政府购买体育赛事服务风险防控策略基于我国政府购买体育赛事服务发展历程、开展现状以及我国体育赛服务特点尤其是针对新时期我国体育赛事服务面临的现实困境和风险提出应对性的防控策略.搭建平台、充分论证、加强民主决策一是建立政府与普通民众之间平等沟通的网络平台 政府每年向民众征求下一年度或者下个五年的体育赛事规划收集意见后进行市场调研、组织专家论证形成大型体育赛事申报、举办与购买服务的初步建议然后上报政府专门会议研究、民主决策从而尽可能地保障体育赛事符合民众需体 育 研 究 与 教 育 年 月求符合本地政府财政、体育设施、地方发展规划实际情况也避免出于领导个人政绩观与私欲而盲目上项目的风险 而对于中、小型的群众性体育赛事在地市体育行政部门或者基层街道、社区、单位研究时同样进行民众调研结合所在地民众意愿与实情进行决策二是建立统一的政府购买公共服务平台 供应服务商申请加入平台通过政府审查筛选合格后进入公共服务平台库汇集公共服务的数量和购买方式后让各单位根据需求去购买 政府定期对平台服务商进行抽检购买单位随时可以在平台进行匿名或实名反馈服务商的服务质量与问题、建议等以确保平台服务供应商的信誉、实力及购买服务活动的公平、公正.加强法制建设培养风险防范意识政府购买社会化服务的不同阶段存在着不同的风险点风险的识别非常重要 前面根据购买服务的流程从四个方面分析了购买服务的风险点(事前决策、事中招投标、事中合同履约、事后评估)政府职员知道风险点在哪些方面时就必须去学习怎样辨别和防范这些风险最后形成风险防范机制 正如一个修车师傅根据汽车故障症状知道是汽车哪里出现了问题但更为重要的是诊断出故障知道怎么去修理和教导司机平时怎么防范故障 与公共服务购买有关联的人员必须要有敏锐的风险意识这是公共服务购买的必然要求 服务承受主体和第三方评估机构人员同样需要牢记自身的职责加强履约诚信提升公共服务的供给质量 而这种服务质量仅仅依靠道德约束是不够的还应该有健全的法规、制度约束形成有法可依执法必严违法必究的合约关系 让供给各方有法制的约束有底线思维对自身的行为规范也极为有利可以最大限度地降低各方人员违法犯罪的概率从而保障公共服务购买在法律程序中进行尽早从源头上防范风险一是不断完善相关法律法规 到目前为止国家层面法规只有自 年 月 日起实施的财政部令第 号政府购买服务管理办法 此办法是在财政部、民政部、工商总局 年 月 日联合颁布的政府购买服务管理办法(暂行)(财综 号)基础上修订的 各地配套的地方政府购买体育赛事服务管理细则还没有完全跟进各地需积极应对快速完善将体育赛事购买服务制度化、规范化、更具可操作性二是加强政府购买体育赛事服务中介机构的规范管理 本研究所指中介机构是招标代理中介机构 目前国家完全放开了招标代理机构没有资质要求 此举虽然极大地活跃了市场但也存在市场中介机构良莠不齐人员素质低劣的现象造成购买服务过程风险.权力制衡相互监督前面分析了招投标过程中的风险主要有三类对于懒政的行为我们政府工作人员应该培育实干担当的精神不怕做事不怕质疑敢于斗争于公心而为之主动接受监督甚至主动邀请媒体参与监督从而让承接主体不敢违约对于服务买卖方与招标代理机构之间的风险点规定政府部门购买服务使用部门负责提出购买服务具体内容和相关参数供招标领导小组共同商讨完善后形成最终招标内容与参数然后由审计部门或者委托三方审计咨询单位进行预算审核形成招标上限值后再由独立的采购部门进行招标招标原则上不允许使用部门参与评标评标专家由审计部门或者纪检部门在开标前一定时间随机抽取并保密 中标单位完成合同签订进入赛事内容服务后可以同时接受使用部门、审计部门、招标采购部门、纪检部门和民众、媒体的共同监督从而形成购买服务使用部门、预算审核部门、采购招标部门、纪检部门互相监督制约的机制.科学评估以评促改建立科学的评估指标体系和第三方客观评估制度 由第三方评估机构对项目的完成情况进行独立评估尽量不与被评估服务承接主体进行单独接触如确需接触需有使用部门或其他监督部门人员共同参与以保证评估结果客观与公正 评估指标应涵盖合同履约质量、服务满意度、社会效益、可能存在的经济效益、安全与突发事件处置机制与情况等几个版块内容构成项目评估指标体系最终根据评估结果进行整改、完善和履约 结束语随着数字化时代的来临社会主义市场经济不断深化改革与发展对政府购买体育赛事服务也呈现出新风尚提出了新要求对于政府购买体育赛事服务的风险防范并不是一个理论架构一成不变的课题而需要广大学者与专家不断探索、实践提出了 首要完善的是政府购买公共服务的观念、政 第 期 黎文普:我国体育赛事购买社会化服务的风险防范研究策、体制和行为 另外要加快政府体制改革包括转变政府职能、培育社会体育组织等在供给侧改革中找到买卖双方的共赢点 其次社会体育组织在承接公共服务的时候也要强化品控提升自我能力不断适应瞬息万变的市场经济发展参考文献:骆秉全张连民.北京奥运服务经验对提高社会服务水平的影响.体育文化导刊():.张纳新姜美玲常朝阳.我国公共体育服务供给模式的历史特征与发展趋势.西安体育学院学报():.政府购买服务举办大型体育赛事 昆马先行一步/.:/./.政府购买服务助推竞技体育赛事蓬勃发展/.:/./.我县首次采用政府购买公共体育服务形式举办赛事/.:/./.政府购买公共体育服务实现“一买多赢”/.:/./.九江一镇政府拖欠 万工程款 年:这个老赖谁来管?/.:/./.支媛.政府购买公共服务中的风险及其防控研究.太原:山西财经大学.沈怡.政府购买公共服务中的风险识别研究.上海:上海交通大学.徐家良.政府购买服务与社会组织发展/.:/./.():.:.:体 育 研 究 与 教 育 年 月