突发环境事件应急预案在公路竣工环境保护验收中的作用探讨.pdf

75NO.3/JUNE.2023交通建设与管理 影响有影响的人 突发环境事件应急预案在公路竣工环境保护验收中的作用探讨孙振和1，张前进2，刘 龙2（1.海南省交通投资控股有限公司，海南 海口 570203；2.交通运输部科学研究院，北京 100029）摘要：通过回顾公路突发环境事件应急预案编制的发展历程和现状，结合公路突发环境事件发生的机理，根据公路建设和运营实际情况，分析了公路应急预案在编制主体和评审要求等方面与行业特点不相符的问题，探讨了其在竣工环境保护验收中的作用。建议对于公路这种自身不属于环境风险源、而又是风险源载体的行业，应开展针对性的应急预案编制与评审相关技术指南研究，合理界定政府主管部门、运输企业、建设单位和公路养护运营单位在应急预案中的职责。关键词：公路；突发环境事件；应急预案；竣工环境保护验收中图分类号：U491.9 文献标识码：A 文章编号：1673-8098（2023）03-075-030 引言当前，在公路建设项目竣工环境保护验收中，运营期突发环境事件应急预案（以下简称“应急预案”）是主要的验收内容之一，并以是否在地方生态环境主管部门完成备案作为竣工环境保护验收的前置条件。竣工环境保护验收的目的是调查项目竣工时是否落实了环境影响评价及其批复提出的环境保护措施和设施，本应是调查建设阶段环境保护措施的落实情况，而应急预案属于运营期的工作内容，要求建设期完成编制存在时间上的错位。在现实中，公路建设单位和运营单位往往是不同的主体，竣工环境保护验收的责任主体是建设单位，运营单位是编制应急预案的责任主体，从理论上讲，建设期的竣工环境保护验收不应将运营期应急预案作为一个必要内容。另外，公路作为车辆通行的载体，其本身并不会造成重大环境风险事件，造成环境事件的主体是行驶在公路上的车辆。在多重矛盾下，编制有效的公路运营期突发环境事件应急预案就成为目前困扰公路竣工环境保护验收的一个值得认真探讨的问题。1 公路竣工环保验收对突发环境应急预案的要求公路项目编制突发环境事件应急预案的主要依据来自企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法（试行）（环发20154 号）中“第三条 环境保护主管部门对以下企业环境应急预案备案的指导和管理：（二）生产、储存、运输、使用危险化学品的企业”和“第四条 鼓励其他企业制定单独的环境应急预案，或在突发事件应急预案中制定环境应急预案专章，并备案”。通常环境保护主管部门认为“运输企业”包括或者应该包括公路运营单位，至少应执行第四条的规定要求编制突发环境事件应急预案。基于此，很多地方环境保护部门要求公路在竣工环境保护验收之前编制突发环境事件应急预案并备案。2 公路突发环境事件应急预案发展及现状据不完全查询，2010 年之前在公路竣工环境保护验收中开展公路突发环境事件应急预案编制及备案工作的情况较为少见。2015 年企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法（试行）发布，逐渐成为公路竣工环境保护验收材料的必备要件。在编制和评审要求方面，早期的应急预案内容较为简单，篇幅较少。随着应急预案编制工作的不断推进，尤其是 2018 年企业事业单位突发环境事件应急预案评审工作指南（试行）发布之后，评审标准进一步细化，预案内容越来越丰富，要求越来越高，相应操作越来越复杂。通过对已通过竣工环境保护验收的公路进行调研，笔者发76 Academic Papers学术交流影 响 有 影 响 的 人 现，对于公路而言，最重要的应急任务是安全事故和消防，突发环境事件相对次之，但消防和火灾应急预案内容却远不如环境应急预案丰富，有些消防应急预案篇幅不长，但言简意赅，可读性和可操作性强，易于掌握。突发环境事件应急预案评审考虑细节全面，但内容稍显过全，对公路运营人员提出了大量的环境应急知识储备要求，对现场管理提出了较高要求。现场人员看不懂、看不完、不愿意看，在某种程度上，公路突发环境事件应急预案在某种程度上已经沦为“鸡肋”。如果继续按照现有的模式编制，难以真正发挥作用，也有悖于企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法（试行）颁布的初衷。公路竣工环保验收调查的主体是建设单位，但是运营单位不一定是建设单位，特别是政府投资项目，多数情况下建设单位与管养单位分属不同的单位。以南方某条政府投资高速公路项目为例，建设单位为省公路建设局，公路养护单位为省公路局，而其服务区管理又是另一家单位。公路竣工环境保护验收本应是调查建设单位在公路设计及建造过程中是否落实了配套环境保护措施和设施，但养护运营单位是突发环境事件应急预案的编制和实施单位。如果养护运营单位不按照约定编制突发环境事件应急预案，建设单位就无法完成竣工环保验收调查工作。显然，在这种公路投资建设模式下，将突发环境事件应急预案作为竣工环境保护验收内容的前提，在实践中难以有效操作。3 公路突发环境事件发生机理公路上发生的突发环境事件主要来自在公路行驶的车辆及其运输的货物，其环境风险事故主要表现为固体、液体、气体危险化学品运输泄漏事故或因爆炸产生的环境风险、次生环境风险等1。公路风险事故的发生与司机和其驾驶的车辆直接相关，司机驾驶状态不佳和车辆可控性差是导致事故发生的主要原因。特别是从事危险品运输的车辆造成的环境事故影响范围和程度更加严重。从这个层面上分析，公路是为车辆提供通行和运输条件的基础设施，车辆是造成突发环境事件的源头，公路所起的是间接作用。强化公路养护管理在某种程度上可以减少事故发生的概率，如各种防撞设备完备，路况良好等，这些措施有助于减少事故发生概率并减轻损失量。4 公路突发环境事件应急预案在竣工环境保护验收中的作用目前对公路突发环境事件应急预案的研究主要集中在如何编制应急预案，探讨编制要点和编制中容易出现的问题与错误1-4。至于应急预案在竣工环境保护验收中的作用分析较少。4.1 国家对突发环境事件应急预案作用的界定企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法（试行）第二条规定：“本办法所称环境应急预案，是指企业为了在应对各类事故、自然灾害时，采取紧急措施，避免或最大程度减少污染物或其他有毒有害物质进入厂界外大气、水体、土壤等环境介质，而预先制定的工作方案。”这是国家层面对突发环境事件应急预案作用的描述。4.2 地方公路管理部门突发环境事件预案的作用地方公路养护管理部门的突发环境应急预案属于公路管理系统专项应急预案，它们能够解释清楚公路发生突发环境事件时，公路养护管理部门的作用是什么。对多个地方公路管理部门编制的突发环境事件应急预案进行调研，结果表明，公路管理部门在突发环境事件中所能发挥的作用可总结为：在地方政府的统一领导下，及时启动预案，组织做好突发事件处置、路桥抢修、交通导流等工作，并迅速调集相关人力、物力、机械、设备对灾情实施紧急救助，维护现场交通秩序，抢救伤员，疏导人群和受阻车辆，严禁无关人员进入现场，防止事态进一步扩大。4.3 单一公路突发环境事件应急预案的作用作为公路竣工环境保护验收前置条件的突发环境事件应急预案属于现场处置方案，根据 生产安全事故应急预案管理办法第六条中的定义“现场处置方案，是指生产经营单位根据不同生产安全事故类型，针对具体场所、装置或者设施所制定的应急处置措施。”具体到公路项目，需要公路养护部门根据在公路运行过程中可能发生的突发环境事件类型、发生事故的场所编制突发环境事件应急预案。公路设施包括道路、桥梁、涵洞、房建、交通工程以及附属设施，其中可能排放污染物的设施主要集中在公路的服务区、养护工区和收费站等区域。这些场站选址按照环保要求不得设在环境敏感区内，产生的污水主要为生活污水和清洗废水，主要污染物为COD、SS等，由于污水产生量少，危害有限，不是应急预案防范的重点。现有公路突发环境事件应急预案中，最关注的是危化品运输事故对环境造成污染，因为其造成的危害重大。这样的案例在国内外有很多，造成事故的原因主要包括疲劳驾驶、超载、车况差和司机违章，鲜有因为路况差导致突发环境事件发生的事例。通过调查典型案例和对公路养护运营单位的调研，对于某一条公路的突发环境事件应急预案，其主要的作用是：及早发现事故并报警、疏散车辆和协助专业部门撤离人员。至于应急预案中大量篇幅介绍如何救助、清理、治理、监测等，这些属于环境77NO.3/JUNE.2023交通建设与管理 影响有影响的人 专业工作内容，通常由专业单位负责，作为公路养护运营单位难以具备这样的专业能力和资质，如果处置不当还有可能造成更大的次生环境事故。目前很多公路突发环境事件应急预案中，往往将道路运输企业的责任和政府部门的责任视为公路的责任，而忽略了公路养护运营单位主要的职责是公路日常维护保养、小修项目和大中修工程。一条公路的养护人员一般仅 20 40 人，其拥有的资源（人力、财力、物力、技术）根本不足以完成应急预案赋予他们的工作任务。科学合理地界定政府主管部门、运输企业、公路养护运营单位在应急预案中的职责，是发挥应急预案应有作用的关键。5 公路突发环境事件应急预案评审方面存在的问题公路建设项目为公共基础设施，其工程特点、突发环境事件应急处置、建设和运营体制与一般的工业企业单位有较大的区别3，生硬地套用工业企业单位应急预案编制和评审思路难免会不适应公路行业特点。目前评审采用的企业事业单位突发环境事件应急预案评审表对应急预案评审提出了较为全面细致的要求，但由于其为普适性文件，对于具体行业难免存在适宜性问题。公路本身不是环境风险源，公路上发生的突发环境事件责任主体应是运输企业，公路养护运营单位仅仅是运输载体的提供方。如果完全按照评审标准对应急预案进行评审，并不一定适当。如评审“应急监测”要求“明确监测执行单位；自身没有监测能力的，说明协议监测方案，并附协议”，但按照突发环境事件应急管理办法，环境污染事件发生后应由县级以上地方环境保护主管部门开展应急监测，而不是公路养护运营单位。再如“风险分析”要求“识别出所有重要的环境风险物质；列表，至少列出重要环境风险物质的名称、数量（最大存在总量）、位置/所在装置；环境风险物质数量大于临界量的，辨识重要环境风险单元”，这与公路实际也不完全符合。公路设施本身没有或只有少量环境风险物质，行驶车辆运输危险品数量众多而且是动态的，很难完全罗列。目前有的应急预案为了符合评审要求，硬性罗列出公路本身不可能实现的内容，这种与公路实际脱离的应急预案在公路养护运营工作中很难落实。因此，对于类似公路这种自身不属于环境风险源、而又是风险源载体的行业，开展针对性的应急预案编制与评审相关技术指南研究很有必要。6 结语公路运营期编制突发环境事件应急预案有其必要性，但公路建设程序有其自身的特点，建设和运营往往是由两个或多个没有隶属关系的单位分别承担。竣工环保验收是对公路建设过程中环境保护措施落实情况的验收检查，不是对运营单位的检查，因此把运营期突发环境事件应急预案是否备案作为验收的前置条件值得商榷。另外在预案编制和评审方面，也应考虑行业差异，体现针对性和工作重点，不宜完全套用格式要求，进一步细化、区分切合行业特点的突发环境事件应急预案编制要求是促进行业环保工作的有效途径之一。参考文献1 王振.高速公路突发环境事件应急预案编制技术要点探讨 J.山西交通科技，2015（10）：80-82.2 赵琨，刘涛，谢志儒.公路突发环境事件应急预案编制技术要点以长春至松原高速公路为例 J.交通安全与环保，2016（30）：112-114.3 李云涛，吴家勇，潘长魏.公路突发环境事件应急预案编制主要问题及对策 J.西部交通科技，2017（10）：112-115.4 陈琳，李楚毓，刘灿，等.湖南省高速公路突发环境事件应急预案编制的研究 J.湖南交通科技，2018，44（1）：77-80.