生成性治理：党建引领基层治理的实现逻辑及其展开.pdf

因各类风险累积交织和诸多因素的影响，基层社会治理的不确定性日益凸显，基层社会面临的现实情境比以往任何时期都更加复杂。为了破解基层治理中存在的瓶颈，党建引领成为不确定性背景下提升社区治理效能的有效路径。党的十八大以来，在多元主体和多重复杂利益关系的社区层面，如何将党建引领的制度优势转换为基层治理实践效能，是当前社区治理面临的重要挑战。从实践来看，全国各地总结和提炼党建收稿日期：2022-07-03基金项目：国家社会科学基金一般项目（20BZZ010）作者简介：吴磊（1986-），男，河南平舆人。上海工程技术大学管理学院教授。研究方向：社会组织与社会治理、第三次分配与共同富裕。施敏（1998-），女，四川乐山人。上海工程技术大学管理学院硕士研究生。研究方向：社会治理与公共政策。摘要：新发展阶段基层治理场域及社区形态都发生了重要变化，党建引领旨在破解多元治理主体面对社区议题的能力匮乏与资源整合缺失问题，已经成为不确定性背景下提升基层治理效能的关键途径。基于S市Q街道加装电梯的典型案例可发现，在基层治理场域中，跨层次、跨部门、跨条块、跨边界的治理难题更容易进入党建引领的焦点领域，党建引领基层治理实现了治理问题、治理工具、治理效能的有效匹配，最终呈现为一种生成性治理的实现逻辑。生成性治理超越了传统基层治理中“国家社会”二元对立关系，将治理问题生成、治理路径生成和治理效能生成看作是不同于预成性的治理情景，而更加注重主体性、过程性及创造性。它关注到了基层社区治理不同阶段中党建引领的延续性与累积性，强调基层治理场域的生成过程与主体关系，进而实现政党治理功能与服务功能的有机融合。关键词：生成性治理；党建引领；基层治理中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1007-6522（2023）05-0022-15生成性治理：党建引领基层治理的实现逻辑及其展开吴磊，施敏（上海工程技术大学 管理学院，上海 201620）上海大学学报（社会科学版）Journal of Shanghai University（Social Sciences Edition）2023 年 9 月第 40 卷 第 5 期Sept.2023Vol.40 No.5doi:10.3969/j.issn 1007-6522.2023.05.003 22第5期引领基层治理的具体模式，具有鲜明的实践性和经验性。但是治理模式的提炼和运用大多过于注重工具层面而忽视了真实生动的治理情景。毕竟，任何治理模式都需要依托于特定的治理情景和社会关系，因此，把握好治理模式预设性与治理情景生成性之间的张力则是剖析党建引领基层治理实现逻辑的关键。在理论层面，学者们从不同视角和路径进行分析，创造性提出了“嵌入性治理”“统合性治理”“超行政治理”等多种解释框架，为我们展现了党建引领基层治理丰富的实践图景。然而已有研究并未跳脱“国家社会”框架下的多元主体互动关系分析，往往以预设性思维考量党建引领的适用性，难以解释将政党带入到基层治理场域后，它是如何适应治理环境和压力的挑战，如何主动应对复杂的基层治理难题。换言之，党建引领基层治理的实现逻辑仍然是一个“黑箱”，在新的治理背景下，需要回答两大核心问题，即：党建引领基层治理究竟遵循什么样的运作逻辑？其内在的生成机理是什么？为了破解上述难题，本研究借鉴和引入生成性思维，以S市Q街道加装电梯项目为个案进行剖析，全景式展示党建引领背景下从治理问题生成到治理工具生成再到治理效能生成的实现逻辑，为解释党建引领基层治理提供了一个动态的分析框架。一、文献回顾与分析思路通过梳理已有文献可以发现，关于党建引领基层治理的研究愈发趋于成熟，研究成果呈现出多元化。目前学界对于党建引领基层治理的已有研究大致形成了嵌入论、互动论以及治理论三种理论视角。（一）嵌入论嵌入论可以追溯到格兰诺维特对于组织的新经济社会学分析，诸多研究借鉴嵌入理论，将“政党嵌入社会”正式引入基层社区治理领域，1强调执政党通过组织、结构和制度的嵌入实现基层治理的目标。如有研究提出，法治性嵌入式整合成为社会自治背景下的政党整合社会的关键。2此外，还有学者创造性提出嵌入式治理概念，即基层党组织利用其自身或社会精英掌握的组织资源，通过渗透、动员、宣传等方式嵌入到社区治理中，3并采取政党嵌入和体制吸纳的双向路径来整合社情民意，4形成了一个“党社双向开放”的治理结构。5在执政党嵌入的逻辑下，现有研究侧重于政党嵌入基层具体方式的学理性研究和经验性解释，但由于强调了政党作为国家与社会之间的中介纽带，上述研究仍然囿于“国家社会”的二元分析框架，模糊了党领导基层治理中所凸显的“政党主体性”6特征，同时较少关注具体治理情景，尤其是对党建引领、治理情景乃至社区资源之间如何耦合讨论不足。（二）互动论互动论是国家与社会理论的延展，强调政党与社会存在整合性的双向互动关系，“政党与国家和社会之间的作用力都是双向的，因为政党本身就是政治行动者和社会行动者”。7基层社会治理机制中党与社会的互动包括“党对社会的领导”以及“社会为基层党建提供社会空间与基础”。8在中观层面，党通过倒逼机制、预期引领机制、转危为机机制等实现对整个社会的引导；9在微观层面，党则利用政治机制、组织机制、吸纳机制、服务机制对社会予以重组与再造，10并采用价值感召、利益激励、思想动员、说服劝导等手段实现对基层群众及社会组织的引吴磊，施敏生成性治理：党建引领基层治理的实现逻辑及其展开 23上海大学学报（社会科学版）2023 年领。11从社会对政党的补充增益来看，基层自治的发展承担了行政部门一定的社会管理职能，在满足居民部分利益诉求的基础上协调社会矛盾，对于党的服务功能而言，具有一定的辅助性。12尤其是各类社区社会组织通过专业性的服务自觉承担社会责任，实现了社会对政府、市场的有益补充，党建引领与社会组织的合作为党社良性互动搭建了平台，有利于实现基层治理成效最大化。13长期以来，社区党建便成为政党回应基层需求的重要形式，根据“党社互动”中居民参与程度和政党介入强度，有学者提出主导式、协商式、自治式三种党建引领社区治理类型。14也有研究遵循嵌入式引领与有效治理统一的逻辑，将党建引领基层治理分为价值引领式、平台搭建式、资源整合式、机制保障式等四种治理类型。15概而言之，互动论的研究大多剖析党建引领基层治理的主体互动关系与呈现模式，但无法从根本上解释为何许多成功的党建引领模式难以复制与推广，同时容易忽视基层社区时刻处于变化、发展的状态。（三）治理论诸多研究也将视角投向西方治理理论，通过援引多中心治理、协同治理、整体性治理等理论，解释执政党、政府与社会的多元主体关系以及如何实现有效治理。部分学者关注到基层治理中的政党实际运作过程及其治理效能，试图提供“治理效能提升”目标下党建引领基层治理的可操作方案。治理逻辑下党建引领基层治理研究的关注点在于借助具体案例阐述党建引领基层治理的实现路径和机制创新。党建引领与基层治理间的互动、耦合关系决定了基层社区要以“大党建基层治理”思路来引领社会力量参与，16从而回归现代社会治理，以此构建政党主导的多元合作治理。17基层党组织作为领导社区治理的核心力量，需要整合居委会、自组织、居民、物业公司、驻区单位等各主体，形成一核多元的社区治理体系。18面对新时期社区治理的转型，党组织通过授权赋能发挥组织优势来强化社区治理体系。19然而，关键问题是，尽管很多地区都打造党建引领基层治理的各式典型样本，但存在沦为形式化和盆景化的潜在风险。基于西方应用场景下的治理理论在解释我国复杂的社区样态和治理问题时，仍然存在着生搬硬套乃至削足适履之嫌。（四）生成论：党建引领基层治理逻辑的反思与再建构党建引领基层治理的研究成果为基层治理的开展、多元主体之间的关系建构提供了多维解释视角，“将政党带进来”这一理论命题也逐渐超越“国家社会”的二元对立，20成为探究基层治理新的研究范式。但是政党在实际场域中是如何展开的，尤其是当基层治理场域中出现新要求、新变化和新样态时，执政党是如何回应和有效解决社区问题的？仅从上述三种理论视角，很难理解党建引领基层社区治理的本质和核心，也很难揭示其普遍性意义和运作逻辑。以往研究忽略或部分忽略了一个重要内容，即党建引领必须考量现实治理情境，因为它们在很大程度上影响甚至决定了党建引领基层治理的效能。这在客观上要求我们必须切换研究视角，重新思考党建引领基层治理的生成机理及实现逻辑。与此同时，党建引领基层治理的传统逻辑弥漫着预成性的思维，过分强调党建引领的工具性以及线性过程，即将基层治理场域及其治理逻辑设定为预成性的治理情境，以试图探寻党建引领基层治理的核心本质。24第5期但基层社会的异质性与复杂性决定了其治理模式并不存在普遍适用的单一路径，对于当前基层社区究竟需要怎样的治理，社区问题究竟如何生成，党建如何引领基层社区治理的现实情境及治理过程缺乏深入的探究，更多的是对党建引领社区治理逻辑及其行动策略的一种应然性判断，体现了一种理想的价值追求，而基层社区始终处于不断生成、变化的状态，必然呈现一种党建引领基层治理的实然状态。我们认为，党建引领基层治理应当摆脱预设性的思维，要立足于社区的现实情境和变化过程，在保持开放的形态下，以尊重内部各要素的差异性为基础，通过协同、竞争等方式调动多方力量，使得社区从无序到有序、从低级到高级进行自我调节、更新和生成。党建引领基层治理应当是一种生成的过程，其治理逻辑的探讨必须回归基层社区实践本身，即对基层实践从问题生成到治理效能提升进行完整的过程性分析。生成性源于现代哲学的生成性思维，生成性思维是用生成的眼光看待世界的一种思维方式，将整个世界视作动态生成的有机整体。21马克思主义哲学的生成观把生活世界看作一个以实践为基础的日常生活与非日常生活的统一整体，强调确定性与非确定性的统一，22 53即世界不是事物的集合体，而是过程的集合体，看似稳定的事物同它们在头脑中的思想映像及概念一样都处在生成和灭亡的不断变化中。23新事物是在继承以往事物的基础上生成的，有一定的连续性和确定性；受人的主观能动性和实践创造性的影响，事物的生成会存在间断性、非确定性。生成性思维的特征表现为：重视生成过程、重视关系网络、重视创新性、重视差异性、重视具体现实。22 206顾名思义，生成是动态治理的过程。生成性治理是生成性思维下的治理形态，一种需要规则但在适当的时候又敢于突破规则的治理。所以，治理的生成包含两部分，既指预设情境基础上的治理生成，又指预设情境之外的治理生成。通过回到具体实践情境中关注党建引领在本体论层面的生成变动，也即党建引领下基层社会治理是如何产生和予以应用，这一治理过程在很大程度上被认为是生成的过程。24具体而言，党建引领生成性治理是指在一定的治理目标下，遵循过程性、关系性、差异性、创新性等治理原则，以治理问题为导向，在特定的治理场景中通过灵活能动地适应治理情境的变化，最终实现基层治理效能的提升。其中，治理问题生成是起点，党组织对社区存在的治理难题寻找问题产生原因、生成机理、治理方式，推动党组织选择适当的治理工具；治理工具生成是核心，党组织面对问题或治理情境，根据社区已有的资源禀赋和治理经验来主动学习、选择最能解决社区问题的治理工具；治理效能生成是关键，党组织通过解决具体的问题，建构了社区治理的资源池和主体网络，为后续治理搭建了基础。基于以上考虑，本研究从生成性思维的视角重新审视党建引领基层治理，建构更加具有理论意蕴和实践张力的生成性治理的解释框架（见图1），探讨党建引领基层治理的生成逻辑，进而分解为三个问题，即基层治理中的问题是如何生成的，具体包括哪些问题，执政党是如何有效回应和解决这些问题。二、案例选择S市是我国最早倡导基层党建的城市之一，本研究所选取的C区作为S市全过程人民民主研习实践基地，将党建引领贯穿基层吴磊，施敏生成性治理：党建引领基层治理的实现逻辑及其展开 25上海大学学报（社会科学版）2023 年治理的始终，通过引领居民自治、多元协商、社会协作，在垃圾分类、加装电梯、房屋改造等惠民工作中取得了显著成效。与此同时，S 市也是国内最早出台老旧小区加装电梯政策的城市之一，C区存有大量建于20世纪八九十年代的老旧多层住宅，随着人口老龄化的加剧和居民生活质量的提高，加装电梯成为基层迫切需要解决的问题之一。截至2021年底，C区加装电梯共开工423台，完工162 台，签约 526 台，通过意愿征询 643 台。其中，Q街道位于C区北部老城区，截至2021年底共加装电梯39台，在建12台，作为S市加装电梯楼栋成功最多的社区之一，发布了S市首本加装电梯白皮书，成立了首个街道层面的加装电梯指导中心，其典型案例获得了 人民日报 中国建设报 等权威媒体的高度关注和肯定，社会成效显著。由于涉及多方主体，且各方处于不同利益诉求的冲突情境，难以达成共识，加装电梯是一种典型的“跨层级、跨部门、跨条块、跨边界”的专业性治理问题。笔者于2021年5月至2022年9月期间，有幸作为指导专家全程参与了C区民政局举办的“30+X 社区需求寻访计划”，在开展访谈和资料获取方面具有在场优势。基于C区Q街道老旧小区加装电梯项目的开展，通过现场观察和深度访谈等方式对街道社区干部、社区居民及社会组织负责人等进行半结构化访谈，形成约15万字的访谈记录，并通过查询新闻报道、微信公众号对案例资料进行补充。重点了解Q街道党建引领加装电梯项目的全过程，从问题生成到效能生成进行全景式展示，力求探寻党建引领基层治理实现逻辑。三、生成性治理在S市党建引领基层治理中的形态细描从治理过程看，党建引领基层治理中治理问题生成、治理工具生成、治理效能生成三个关键词有着明确的出场顺序，但又是以问题为导向的相互衔接的有机整体。治理问题生成是生成性治理的起点，三级党组织通过感知吸纳、识别建构、筛选传递呈现了社区问题的属性和具体治理方案选择。治理工具生成是整个治理过程的主体阶段，以基层党建的红色平台为中介，通过认知学习机制和引领统合机制得以高效选择、组合治理工具，实现了多元主体间的有效合作，为治理绩效和治理能力的生成奠定了基础。（一）治理问题生成1.社区问题的感知与吸纳社区问题感知是基层党组织对公共需求的主观评价和心理预期，老旧小区安装电梯的需求来自居民日常内在的需求和党政民生实事的需求两方面。根据 2020年S市老年人口和老龄事业监测统计信息 显示，C区 60岁及以上人口远超 22万，其中高龄老人约占 60 岁以上人口的 17.8%。随着老龄化问题的加剧，加装电梯便成为对既有住宅适老化改造的刚需。早在2011年，S市就出台了 关于本市既有多层住宅增设电梯的指导意见，把加装电梯列入市委、市政府及各区的民心工程。2015年起，S市实施社会治理的“1+6”改革，Q街道尝试将基层治理的党建落实与社区自治、共治有机结合，由街道、社区党组织直接面向基层，及时、全面了解图1生成性治理的初步解释框架 26第5期居民实际需求，打破了以往政策制定远离基层带来的“悬浮化”困境。社区问题感知作为治理问题生成的第一步，体现出基层党组织改变公共服务现状的必要性，但在充满复杂性、不确定性的治理场景中，并非所有的社区问题都能进入到解决的议程，上级党委还需考虑社区或单一职能部门独立解决问题的能力。因此，上级党委获取社区问题的相关信息后，选择将那些跨部门、跨层级、跨条块、跨边界的公共问题吸纳进入党组织治理议程。在接到全市加装电梯工作方案后，C区党委意识到加装电梯在费用分摊、审核办理、后续维保等方面受到多方利益相关者的限制，并非单独某一部门或领导能解决。因此，经C区党委研究后决策，参照市委成立加装电梯领导小组的做法，成立加装电梯工作专班，明确加装电梯数量，并纳入年度绩效考核，以此强化各街道对加装电梯工作的投入度。2.治理问题的识别建构治理问题的高度模糊性和不确定性决定了党组织要进一步明确问题的治理诉求。25在社区问题被感知和吸纳之后，党组织要明确治理问题的领域和种类。具体来说，党组织关注的治理问题指向一些复杂的专业性问题，包括公共服务效能、突发应急、社区环境等重要议题。只有当这些问题能够被解决且目标清晰时，党组织最终才会将其纳入治理视野并提出解决方案。而 Q 街道加装电梯则是难题中的难题，大部分老旧住宅的原有设计并未预留加装电梯的空间，改造时必然面临房屋结构、设施配套、供电系统等一系列技术困难。此外，还要考虑到通风采光、运行噪音、社区绿化等。治理问题的识别建构能够帮助党组织分析问题产生原因及发生机理，当某一问题所需的技术专业度越高，党组织越会采取多主体合作的治理方案。由于加装电梯对建筑设施影响较大，且涉及专业技术过多，Q街道党工委在早期加装电梯评估时，多次邀请建筑、电力等行业的专家，对辖区原房屋结构逐一进行变形监测，根据小区建筑结构、房型，确定了空中平台安装、原楼道安装、直接贴墙式安装及连廊式安装四种加装电梯设计方案，并经过与会专家组多番质询和讨论，统一“打包”进行安全性论证。截至2021年底，Q街道累计完成10个居民区427个单元可行性评估报告。3.治理问题的筛选传递治理问题的价值筛选受到领导重视程度和公共服务意愿的影响，上级领导的高度重视就意味着部门协调、资源倾斜和财政支持。26对各职能部门来说，加装电梯属于常规工作外的“附加题”，之所以能够迅速提上日程，主要靠C区党政领导依靠政治势能的强力推动，由区房管局党总支牵头负责，从区城市建设管理局、区市场监督局等相关部门中抽调一部分专业能力强的人员成立了加装电梯工作专班，使部门协作成为可能。公共服务意愿是为了增进社会公共利益而服务于他人的一种倾向，27党组织的公共服务意愿促使其采取更为积极主动的治理策略。C区将加装电梯与“我为群众办实事”实践活动相结合，各级书记纷纷表示“群众利益无小事，最是小事显担当”，将四个部门职能叠加成立综合窗口，进一步简化加装电梯的办事流程。在此过程中，上级党委首先聚焦某项议题，随后从区层面到街道、社区向下扩散，呈现渐次传递的特征。党组织利用科层制压力传导的责任链条，从内部对区、街道、社区进行纵向传递，三级联动进一步简化和压缩加装电梯审批流程，并通过处级吴磊，施敏生成性治理：党建引领基层治理的实现逻辑及其展开 27上海大学学报（社会科学版）2023 年领导包干、挂图作战、定期点评、比学赶超等方式全面推进。（二）治理工具生成1.认知学习机制和引领统合机制基层党组织对治理问题的态度决定了治理行为策略的选择，同时认知学习机制和引领统合机制也会影响治理精准度和具体治理情境的匹配度。认知学习机制指的是党组织为了适应基层治理情境的动态复杂性，根据以往的治理实践经验做出适应性调整，往往通过参访交流、赋能培训等方式来植入新的治理思维与方法。为了提升社区干部的基层治理能力，Q街道借助社区党建、“两新”党建、驻区单位党建，与多家高校、企业签订共建协议，并通过社区微项目、校友之家、普法讲座等形式将众多社会力量引入社区治理。街道党工委领导还多次带领社区书记等干部赴其他街道参观学习，力图把学习成效落实到实际问题的解决过程中，即促使新的治理方法应用于治理情境，使得治理工具得到落地生根的生成与创新。政党的引领统合机制主要体现在两个方面：一是党委牵头领导。区委牵头成立加装电梯工作专班，以政策文件的形式落实街道相关负责人、社区书记等职责，并建立例会、专项研究等工作制度；以项目为单位，累计成立加装电梯临时党支部、党小组118个，充分发挥党组织的牵头作用。二是整合行政力量。党建引领治理工具生成必须依托于党委系统自身领导权力和职能部门的执行权力的整合，实际上是一种以党委为轴心的多元治理结构，28由党委领导决策，各职能部门负责贯彻实施。区委、区政府作为C区加装电梯工程的核心领导力量，通过党政一体将加装电梯政策落实到位，将其与党史学习教育、“我为群众办实事”实践活动等紧密结合，实现了区级多部门的统筹协调、团结协作，以组织化的方式压实职能部门的具体责任，主要体现为：区委决策、区政府负责，以政府发文、组建工作专班为主要抓手，建立多层级台账，区房管局、区市场监督局等5部门签订相关责任书。2.构建公共行动空间由于加装电梯的公共产品属性，需要全体业主一致同意后才能决定加装。对于加装电梯，居民的利益诉求存在显著差异，一部分居民为了出行方便或出于提高房屋售价等原因赞成加装，而多数低楼层居民则以遮挡光线、噪音过大等为由极力反对加装。但不论居民的利益诉求有何差异，都需要居民参与并反复协商讨论居民在表达个人利益诉求的过程中，从自己私人领域“走出来”，从而形塑起公共行动空间。党建引领为社区公共行动空间的有序生成提供了重要支撑。Q街道Z小区13号楼历经三年才成功安装电梯。申请加装电梯源于4楼S先生和7楼L女士心疼伴侣出行不便，再加上本小区成功安装电梯的案例，便提出加装电梯的想法，并主动承担起协调与沟通工作。但是102住户H先生以居住环境受影响为由拒绝签字，甚至在W书记第一次登门沟通时表现出抗拒，第二次登门时H先生也是隔着防盗门沟通。第三次W书记改变了思路，同楼组长和施工队代表一起登门，向H先生讲解施工设计方案，讨论可能存在的通风、采光、消防问题，H先生开始主动研究13号楼的外围情况，并提出自己的想法和建议，最终同意签字。除了做好低楼层住户的思想工作，还需就费用分担、安装方案、补贴分配、品牌选择等相关问题进行讨论协商。13号楼在社区党组织的带领下成立加装电梯工作小组，28第5期加装电梯牵头人协助社区党总支就上述议题多次召开协调会广泛征求意见建议，第一时间将讨论结果通知到每一个业主，并联合楼内党员、楼组长带头进行协调、疏导，解决加装电梯过程中的痛点、堵点、难点，促进共识达成。“13号楼”成为基层党组织联系楼道居民的一个象征符号，真正构建了居民的公共行动空间。3.动态捕捉治理资源随着社区资源配置理念向治理理念转换，除党政资源之外的大量社会力量开始广泛参与，基层党组织回归社区挖掘本身治理资源，29形成了以社区居民为主的动态捕捉机制。Q街道针对加装电梯所产生的部分自治事务，通过创设社区内部的治理岗位，积极动员广大党员参与到治理活动中。主要采取包括楼组长负责和自治小组两种形式：楼组长身份相对比较正式，主要由退休党员担任，负责社区日常走访入户，及时向社区两委反馈楼组最新动态；党组织引导成立以党员为骨干的自治小组，由党员落实、对接具体工作，全程公开加装电梯的信息。值得注意的是，党组织也积极借助行政运作方式，即通过激发社区内生性资源，实现资金资源、政策资源、人力资源等治理资源有效整合。S市 关于进一步做好本市既有 多 层 住 宅 加 装 电 梯 工 作 的 若 干 意 见（2019）明确提出，财政补贴加装电梯费用的 40%，最高可达 28万元。因此，Q街道党工委积极争取区房管局等部门的指导和帮助，从硬件要求、意见征询、经费补贴、审批操作等问题入手，建立行政资源与居民对接的平台，并联合设计院为居民区出具可行性评估报告。人力资源的下沉加强了社区快速回应能力，党工委主动建设社区党员志愿者工作室，实现基层治理中矛盾化解的端口前移，截至 2020年 4月，Q 街道累计建设 18个党员志愿者工作室，居民能够就近、方便地获取服务资源。社区公共议题的形成取决于发起人与触发装置之间的动态作用，30党员的公共身份可以激发居民的信任感、责任感，能动员社区达人、社区精英、居民团体广泛参与并形成公共议题。2015年，Z社区的退休工程师L先生主动发起加装电梯征询，社区党组织抓住时机因势利导，以党组织和居委会为主导，社区达人为核心，党员、居民骨干、楼组长为辅助，成立民间草根组织“YJ自治联盟”，成功加装Z社区的第一部电梯。HJM咨询服务中心通过公益创投、政府采购服务方式，在专业层面与社区党组织形成合力，极大扩展党政机构与社会组织合作的空间，为C区多个街道提供加装电梯的政策讲解、实地勘察、咨询答疑等。相对于行政部门的强制性，社会组织的柔性和灵活性能够帮助党组织在社区治理中不断调适其行动策略来适应不同治理情境。31因此，社会组织便成为基层治理资源供给的重要补充，加强了治理主体间的联系。4.治理资源创生组合党建引领基层治理除了捕捉治理资源外，需要采取切实举措对治理资源进行创生组合，使这些资源摆脱悬浮状态，扎根于基层社区。党组织通过社会化吸纳解决科层体制与多元治理主体间的疏离，推进跨部门、跨行业的社会整合，把以区和街道为主的行政力量，以党员干部为主的社区自治力量，居民、社会组织、辖内企业等不同性质的力量配置在同一公共空间。32治理资源的创生组合提升了资源的适应性，保证其能够更好地与社区特质相适应，通常表现在创设治理资源衔接机制和数字化赋能两方面。吴磊，施敏生成性治理：党建引领基层治理的实现逻辑及其展开 29上海大学学报（社会科学版）2023 年考虑到资源主体之间的利益相关性，C区采取项目打包的方式，将党政资源、社会资源、市场资源进行整合，按照专业分工原则统一“发包”给职能部门，并明确各职能部门的责任。其中，C区房管局党总支作为加装电梯的主要牵头机构，承担起统筹指导、排摸现状、强化扶持和监管等工作。此外，通过数字化赋能开发“加梯网”小程序，实行“一楼一码”，居民通过线上小程序查询楼栋基本信息、政策法规、专业知识、成功案例等，随时利用“填写意愿调查表”表达个人利益诉求，社区党组织和相关职能部门通过大数据后台，可以实时、动态了解居民真实意愿与想法，并有针对性地提出解决方案。5.多元主体协商合作街道作为区政府的派出机构，难以凭借一己之力解决难题。因此，Q街道党工委利用党建联建，搭建了沟通交流平台，把区域内各自优势发挥出来。一是党组织在社区搭建社区协商平台，收集居民意见；二是搭建职能部门与居民之间的对话平台，经常邀请区房管局、规划和自然资源局等审批部门深入群众宣传政策、解答疑问；三是搭建电梯企业、社会组织、技术部门与居民之间的对话平台，共同确保加装电梯的合理选址、安全施工和长效运营。此外，社区党组织还合理调处业委会与加装电梯楼组、业委会和物业、物业与加装电梯楼组之间的关系，形成社区治理合力。从实现路径而言，多元主体协商合作的关键是及时回应各方主体的利益诉求。虽然加装电梯共识已经达成，但是仍然需要在执行环节继续进行有效的协商。Q街道党工委坚持动员党员骨干、政府部门、社区居民、专业组织等多方力量，围绕质量监管、电梯维护等议题展开协商。一是电梯工程质量的监管议题。区层面设立了专项监督，Q街道党工委联合区层面的监管局、物业公司、利益相关居民代表、第三方监督机构等成立自治联盟，通过定期召开工作例会，公开加装电梯的全部流程，重点关注电梯使用材料，确保加装电梯工程的质量与安全。二是电梯维修保护议题。电梯后期维修保护既涉及居民利益，又涉及基层政府的公共服务、物业公司的维保运营、居民生活品质等多个层面，Q街道党工委联合加装电梯中心编制发布 加装电梯后期维保“小红书”，推动加装电梯后的长效管理。（三）治理效能生成党建引领基层治理本质上是在基层党组织领导和基层政府主导下，通过集体行动来实现社区公共服务的有效供给、社区发展需求的高效满足、社区居民生活质量的提高并优化社区公共秩序的过程。33党建引领基层治理效能主要表现为治理绩效和治理体系两个维度。1.治理绩效生成在社区生活公共空间中，多元主体在党组织的引领下就居民关注的公共议题展开对话、达成集体行动，可以提升社区治理效能。居民通过融入社区群体生活和参加社区公共事务，能有效提升居民对社区的认同感和归属感。截至2022年1月，Q街道已成功加装42台电梯，加装电梯已形成一整套规范制度。从加装电梯进入申请流程伊始，街道党工委就向申请楼组的业主同步下发 既有住宅加装电梯指导手册，为居民内部协商统一意见提供技术指导；社区党组织依法依规介入全程自治协商，制定并印发 既有住宅加装电梯议事规则，一旦协商过程中遭遇瓶颈或矛盾纠纷，依据议事规则的相关条例处理突发事件；针对加装电梯后续资金 30第5期的管理、使用和维护保养，街道党工委全程指导居民代表起草自拟，并制定 既有住宅加装电梯自治公约，有效助推加装电梯工作提质增效。此外，党组织从情感和文化层面重塑社区治理参与主体的社会认同体系，保证了居民参与的有效性、长期性。Z社区党组织借助加装电梯的契机，开展创建美丽楼道活动，按照居民需求进一步美化楼道墙面，使楼道内环境焕然一新。在组织化参与过程中集思广益，并制定相应的组织规则和行为规范，从而达成对社区公共利益的共识，提升居民对党组织的情感认同。同时，这种情感认同所带来的责任感和广泛的社区参与成为培育社区公共性、提升治理绩效的重要力量。2.治理体系生成党建引领基层治理呈现出“找回”党组织在基层治理结构中的组织力、动员力和影响力的面向。在党建引领下，社区多元主体逐渐走向组织化，参与社区各类公共事务的决策、管理和运作，提升了居民的协商自治能力。加装电梯过程中，基层党组织通过横向联结方式，以区域化党建为抓手吸纳了区域内的职能部门、高校、社会组织、企业等单位，激发各类治理主体最大限度地投入资源，将各主体作为同一空间的个体相互“捆绑”在一起，增强信任感，构建以党组织为核心的结构化治理网络。这种治理网络通过引入多元治理主体、培育社区公共性、搭建参与协商平台等，突破了原有的社区资源界限，打破了行政分割导致的治理碎片化问题，实现社区公共服务的多元供给和公共事务的自主治理。党组织凭借全方位、多层级、广辐射的组织资源，在不同治理主体之间搭建起了合作治理平台，最终构建一个拥有集聚效应的治理资源池。各职能部门依据所要处理的治理问题将相应资源下沉到了基层社区，并灵活吸纳社区自治的共享资源、社会组织的服务资源、企业的技术资源等，党组织通过联结整合在短期内集聚成一个动态的资源池，克服了过去社区的资源孤岛的弊端，在解决跨层级、跨部门、跨条块、跨公私的治理问题方面形成合力。在此基础上形成以问题为导向的动态资源池，呈现出“资源组合任务化”的实践形态。待解决这一治理问题后，这个治理资源池也不会完全消失，而是待新的治理问题出现时，在原有资源基础上进行重新整合。把党组织总揽全局、协调各方的政治优势同政府的科层管理优势、社会组织的社会动员优势有机结合起来，形成多层次、多对象、多服务的社区资源储备库。四、生成性治理：党建引领基层治理的实现逻辑通过S市Q街道加装电梯的案例描绘，本文构建了党建引领基层治理实现逻辑的解释框架。从生成性的过程维度，生成性治理主要包括治理问题生成、治理路径生成、治理效能生成。党建引领基层生成性治理解释框架源于生成性思想，强调灵活应对治理过程中的突发情况，尤其是治理实践过程中的偶然性、多元性、差异性，以此构建基层公共议题的治理网络。（一）治理问题生成基层治理场域容纳了纷繁复杂的实践导向议题，公共需求和社区问题成为党建引领基层治理的根本动力所在。党组织通过感知吸纳、识别建构、筛选传递三个阶段有效实现对基层复杂问题的治理定位。一是感知吸纳阶段。从公共问题本身属性来看，吴磊，施敏生成性治理：党建引领基层治理的实现逻辑及其展开 31上海大学学报（社会科学版）2023 年基层党组织关注的治理问题本身突破甚至跨越了部门、层级、条块、公私的边界，仅仅依靠政府、市场、社会任何单一主体都难以独自处理此类问题。34并非所有的社区问题都需要通过党建直接引领进行解决，只有那些采用“自上而下”的行政逻辑与“自下而上”的社会动员逻辑，但出现两者无法弥合的问题时，问题驱动的党建引领逻辑才开始出现，并能够识别治理问题的价值优先次序。二是识别建构阶段。按照治理问题属性划分为一般性治理问题和专业性治理问题，在此基础上寻找不同的治理协作体系。一般性治理问题，主要是指相对简单、技术要求较低的问题；专业性治理问题，主要是指相对复杂、专业技术要求较高的问题。三是筛选传递阶段。特定的治理情境决定了党组织关注什么问题并匹配何种治理工具。在后续治理过程中，决策方案的传递通常由党组织快速传达、学习和贯彻。35由此可见，党建引领基层治理工具的选择需要充分考虑治理情境差异，因此，基层党组织要特别关注治理问题的生成机理及其变化。（二）治理工具生成党建引领基层治理是一个复杂的过程，凸显了实践形态的不确定性。而认知学习机制和引领统合机制就共同构成了党建引领治理工具的基础。一方面，党组织自身具备一定的认知学习能力，掌握一定的治理技术和策略。党组织的认知学习不仅仅限于治理工具生成阶段，还贯穿于基层治理过程的始终。党建引领基层生成性治理中的认知学习包含两个层面：一是在开放的治理系统中，基层党组织根据治理情景的变化准确认知到社区的需求，选择贴合现实治理问题的治理工具；二是直面党组织的治理经验和资源的局限性，向先进区域学习以及向市场和社会学习。另一方面，党的领导在基层治理空间中发挥着“元治理”的作用，而基层党组织则是政党统合社会的重要力量，其核心意涵在于形成一种党的引领统合机制，这也是治理效能生成的工具性保障。治理工具生成是党建引领基层生成性治理的“关键跳跃”，而工具生成的本质是治理实践。社区是在生成中存在与发展的，时刻处于变化、发展的状态，因此，党建引领基层治理不仅需要进行有效的问题建构，更需要党组织根据治理情境的变化准确选择治理工具。基层党组织在治理实践中生成新的治理经验体系过程，涉及四个要素：构建公共行动空间、动态捕捉治理资源、治理资源的创生组合、多元主体间的协商合作。社区党组织所构建的公共行动空间为后续治理资源的捕捉与组合奠定了公共性基础，同时，党组织通过吸纳多元主体共同协商治理事项也给予了居民利益性和社区发展性的回馈。党建引领治理工具的生成核心是存在一个由公共性构筑的治理场域，其作为中间介质将影响各个治理主体的动机和行为，依托党建面对面协商、讨论区域内外的公共议题，得以快速有效地化解居民矛盾、解决社区公共事务。（三）治理效能生成基层治理效能是在追求公共价值的基础上多元主体合作的产物，通过价值建构、组织管理和协同领导体系构建了效能生产的有机系统。36党建引领基层治理的效能存在明显的二重性，即问题现实性和治理建构性。问题现实性指向具体治理问题的解决，往往表现为实际的具体服务状况和社群归属感的增强，并一定程度平衡了各方利益；治理建构性指向治理结构层面的建构，通过实际问题的解决而建构了本区域的治理网 32第5期络和治理资源。党建引领基层治理的效能表现为治理绩效和治理体系两个维度：治理绩效的核心在于微观层面的社区服务状况和社区居民认同；治理体系是基层社会内部矛盾驱动的治理系统的“自生成”与“自发展”，关键在于形成结构化的治理网络和动态化的治理资源池。通过理顺社区内部各治理主体的关系，保持党组织的核心领导地位，表达党的组织意志，以政治性高度化理顺关系并形成结构化治理网络。党组织所塑造的共识规范机制为基层社会制定了村规民约、社区公约等内部正式的治理规则，这些规则直接嵌入利益协调和集体行动过程。社区问题的解决依赖于有效的资源配置，每一个治理主体都有用以解决特定社区问题的资源池。当多重属性的治理问题难度超出了单一职能部门的治理能力时，治理资源的动态下沉和集聚，可以迅速构建针对新治理问题的资源池，从而有效解决社区难题。概而言之，从治理问题生成到治理工具生成再到治理效能生成，完整呈现了党建引领基层治理的生成性逻辑。其中，治理问题生成阶段中的治理底色是主体性、关系性，治理工具生成阶段中的治理底色是关系性、创造性，治理效能生成阶段中的治理底色是创造性、过程性。而从问题到工具再到效能，也反映了党建引领基层治理开放性与迭代性的有机统一（见图2）。五、结论与展望党建引领不仅带来了治理资源的集聚，而且通过党建平台将更多的治理主体吸纳进来，党组织实际充当了基层治理生成的领导者和推动者角色。党建引领基层治理摆脱预成性的思维，立足于社区的现实情境和变化过程，在保持开放的形态下，以尊重内部各要素的差异性为基础，通过协同和竞争等方式调动多方力量，使得社区从无序到有序、低级到高级进行自我调节、更新和生成。图2生成性治理：党建引领基层治理的实现逻辑资料来源：作者自制。吴磊，施敏生成性治理：党建引领基层治理的实现逻辑及其展开 33上海大学学报（社会科学版）2023 年因此，党建引领基层治理应当被看作是一种生成的过程。本文基于S市Q街道加装电梯的实践，提炼出生成性治理的分析框架，以期解释党建引领基层治理的实现逻辑。党建引领基层社会所实现的生成性治理，并非对传统预成性