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区分具体行政行为与抽象行政行为

摘要：行政行为是行政主体在实施行政管理活动，行使行政职权过程中所做出的具有法律意义的行为。不同的行政行为，有不同的法律程序、法律效力和法律后果。具体行政行为与抽象行政行为是行政行为中的一个重要的分类，并且对具体行政行为和抽象行政行为进行分类有极其重要的意义和价值。特别是对于推动我国立法和司法的实践，更是有广泛而深刻的影响。

关键词：具体行政行为 抽象行政行为 区分 标准 观点

在我国，对具体行政行为和抽象行政行为的区分已经由来已久，但是一直以来，广大学者对二者的区分标准都没有一个准确的界定。我们发现要划清这两种行政行为的界线困难重重，尽管已有不少学者提出了自己深思熟虑的观点，其中不乏真知灼见，但至今仍然没有为理论界和现实界所认同。
首先要清楚的是，诸多学者行政行为划分为具体与抽象两种行政行为的标准尽管有所不同，但实际上是从不同角度、不同侧面为着眼点，揭示出这两种行政行为之间的鲜明差异，正所谓“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”，但却都是对这两种行政行为的实际存在的差异做出了探析、鉴别，有助于人们识其“庐山真面目”。换言之，不论人们承认与否，这两种行政行为均是客观存在的。
其次，对具体行政行为与抽象行政行为进行区分是十分有必要的，并且具有广泛而深刻的意义。具体的来说包括：（1）熟悉行政活动，掌握行政行为的内容、特点和规律。（2）为行政诉讼中对行政行为的审查提供各种标准、条件和原理。（3）为制定行政活动的法律规范提供理论指导。（4）为行政诉讼法的受案(司法审查)范围提供根据。
接着，我们就现在比较流行的区分标准作具体的对比和论述。这里主要对比两种观点：一个是，是针对特定的人和事还是针对不特定的人和事；是否具有普遍的约束力。另一个是，看行政行为是否可以反复适用；看行政相对人是否明确；是否产生直接的法律后果。这里我比较赞同第一种观点，因此我以第一种观点为正方观点同时也是阐述的主要方向来看待，反之，以第二种观点作为反方观点看待并对其加以简单的论述。
既然要讨论具体行政行为与抽象行政行为的区分标准问题，那么首要的，我认为可以从它们的定义出发。抽象行政行为，又称制定行政法律规范的行为，是特定的国家行政机关在行使行政权过程中，制定和发布普遍性行为规则的行为，包括制定法规、规章和发布决定、命令等的行为。具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织的权利义务的单方行为 。
我们从二者定义的表面字义就能够看出，抽象行政行为是指行政主体制定行政规范的行为，它有两个特点：(1 )具有普遍效力。它是针对一类事或一类人，而不是针对特定人或特定事件做出的，因而具有普遍拘束力。具体行政行为是指行政主体对特定事件或特定人所作的特定处理。它也有两个特点：(1)它只对特定事件或特定人有效，不具有普遍拘束力。(2)它只对它 所针对的事件有拘束力，对以后发生的同类事件没有效力。淡然仅仅从字面的理解是不够的，下面，我们就此来作具体的分析。
首先，对第一种观点的标准来说，我们需要研究的核心问题之一就是“特定”的含义。对象是否特定中“特定”之含义，是它确定了行政主体与具体的、个别化 的行政相对人在行政法上的权利和义务，其旨在通过行政行为使一个具体的、个别化了的行政相对人与行政主体的法律关系产生、变更或者消灭。
在具体行政行为和抽象行政行为中，对象，即行政管理相对人，也即作为单个或数个独立主体身份明确的公民、法人或其他组织，以其独有的名称、地址、活动范围、单位性质、资产、权利义务而与其他主体相区别。特定事项是指特定的行政管理内容，即行政行为解决或处理的内容，是行政管理活动范围内一项独立具体的法定事务，如依法给予某一主体一项权利或剥夺、限制某一主体一项权利，依法赋予某一主体一项义务或减轻、免除某一主体一项义务。特定行为、事项当然也是特定对象的特定行为、事项。行政审批、行政处罚、行政强制、行政征收等行政行为，总是行政执法机关针对特定对象的特定行为、事项而为的行政行为。对象不特定，行政许可对象不清，就没有明确的许可权利人，行政处罚确定的法律责任就无人履行。行政强制，行政征收也就只是纸上谈兵。抽象行政行为则不同，它不是针对某一特定对象，也不是针对某一特定行为、特定事项。抽象行政行为以其所调整的某一社会关系或社会秩序领域内的所有公民、法人或其他组织为对象，以这一社会关系或社会秩序领域内已经发生或将要发生的所有事务要解决或处理的事务，而非某一特定主体的某一特定事务。
例如某市政府决定加强城市交通秩序整顿，禁止残疾车搞营运活动。该决定的管理对象是所有持残疾车的残疾人，而非某一残疾人，更不是针对某个残疾人某日在某段市区道路搞非法营运的事项的处理，而是针对所有残疾车主利用残疾车搞非法营运的所有事项。因此属于抽象行政行为。而某日某残疾人驾残疾车在某处非法营运，并被交警查获，交警就该行为对该残疾人作出行政处罚决定，该行为就属于具体行政行为。
其次，该标准的另一个核心问题是两种行政行为的约束力是否具有普遍性。
我们可以看出，抽象行政行为是指行政主体以某一类管理对象的普遍特征为标准而进行的制定法律规范文件的行为，是行政主体为了实施对某一类管理对象的规范性管理，依据该类对象的普遍生、共同性的本质特征，以理性方式作出的具有普遍约束力的观念形态的行政行为；而具体行政行为则是指行政主体针对个别的人和事所为的具体管理，依据该对象的特征、性质和状况，以硬性事实的方式作出的具体行政处理行为，所以，抽象行政行为是以理性方式表现出来的，具体行政行为则是以感性方式作出的，这是行为方式的差别；而在内容上，抽象行政行为反映的是某一类事物的普遍性、一般性，具体行政行为反映的是个别事物的特殊性、个体性。
例如某市政府决定全市的的企业都要交纳一万元，对于这一决定，由于市政府针对其管辖范围内的所有企业作出，是整体的、全部的、不特定的对象，从而是抽象行政行为。而如果某市政府决定某市辖区所有企业都要交纳一万元的话，由于该区只是某市的一个区，因而某市政府的决定只针对其管辖区域的部分、局部的企业而言，因而对象是特定的，从而这是具体行政行为。
最后，我们来看一下另一个观点的内容，即看行政行为是否可以反复适用；看行政相对人是否明确；是否产生直接的法律后果。这种观点认为抽象行政行为是可以反复适用的普遍性规则，认为个别性特征是具体行政行为区别于抽象行政行为的主要标志。
但是，抽象行政行为不一定都是能够反复适用的。对同一个发文，根据对象不同，完全可以得出截然相反的认识。还是拿乔占祥诉铁道部春运涨价案为例吧，法院就是从铁路企业的角度来看的，铁道部的春运涨价通知对北京、上海、广州三家铁路企业来说，因为每一家企业的涨价幅度、时间均相当明确，所以不存在反复适用的问题，而是一种“持续实施”；而铁道部则是从乘客方面来看的，涨价通知对广大乘客来讲，确实就是反复适用。物价部门的发文也存在同样情况，从每一家电力企业来讲，每一家的定价都是确定的，对号入座，不存在反复适用的问题；但如果从广大电力用户的角度来讲的，则构成反复适用，反复适用本身因对象而异。一些典型的具体行政行为也存在类似情形，例如拆迁许可证，对于拆迁人来讲，就是效力的持续，而对被拆迁人来讲，就是反复适用的。这就说明，反复适用标准具有相当大的相对性。
就能否直接适用这个标准来说，即“看行政行为能否有直接进入执行过程，一个具体行政行力具有直接的执行力，而一个抽象行政行为不能作为直接的执行根据，必须有一个具体行政行为作为中介，才能进入执行过程”，也就是说，“抽象行政行为对其对象的权利义务仅是在法律条文上设置一般的模式，只是一种可能性但尚未发生实际的后果；而具体行政行为对相对人权利义务的影响是实际存在的，是已造成现实后果的”。但是，我们都知道，抽象行政行为不一定针对未来，具体行政行为不一定面对过去。我们知道法不溯及既往是一项十分重要的原则，因为法律不可能要求人们今天做明天的事，否则就会破坏法的稳定性与可预期性，进而破坏法律秩序。然而法律能够溯及既往是一项例外，如果法溯及既往对社会、公民更有利时，我们应当溯及既往。同理，抽象行政行为作为类似于“法律”的规范性文件，不溯及既往，面向未来是其原则，但是我们应当看到它有溯及既往的可能性与例外。同时，我们知道，具体行政行为可以附条件、附期限加以适用，当条件成就（或消除）时或期限到来时，它才发生效力。可见，具体行政行为也可能是面向未来的。因此这个标准也是不准确的。
综上所述，有关具体与抽象行政行为的划分科学与否的争论，是颇有意义的。这种划分在实践当中已经指导并推动了立法实践的发展，同时还在理论上引发了广泛的对于司法审查范围扩大的思考，正推动着本国司法审查体制逐步发展以至完善。
以上就是我对具体行政行为和抽象行政行为区分标准两种观点的认识和分析。但是，我支持的观点只是限于以上两种观点中的一个，其实，在现实当中两种观点都有其自身的局限性和不准确性。但是，对具体行政行为和抽象行政行为进行区分的意义确实重大，所以在未来这个问题依旧值得我们深究。

参看文献：
1、张树义 《论具体行政行为和抽象行政行为的划分标准》 《中国法学》 1993年第1期
2、 最高人民法院1991年5月29日 《关于 贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见》
3、 曾宪义 《行政法与行政诉讼法》 中国人民大学出版社 2009年7月第四版
4、 杨海坤 《行政法与行政诉讼法》 法律出版社 1992年
5、 王连昌 《行政法学》 四川人民出版社 1993年