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人大代表全过程参与基层治理：一个优势治理的视角摘要人大代表全过程参与基层治理是中国式现代化视域下推进基层治理现代化的有益路径，同时也是新时代背景下发展全过程人民民主的具象呈现。通过对湖北省秭归县的案例研究发现，人大代表全过程参与基层治理离不开四项机制性举措，即组织统筹、资源整合、规程设置和评估考核，而人大代表之所以能够有序高效地全过程参与基层治理，根本原因在于人大及人大代表具有制度优势、组织优势、身份优势和区位优势。这四大优势在人大代表全过程参与基层治理的实践中被有效利用，最终转化为治理效能。因此，各地在推进基层治理现代化进程中，可充分挖掘并利用各治理主体的内外优势，并将其与地方实际相结合，以此助力基层治理能力和治理水平再上新台阶。关键词人大代表；全过程参与基层治理；中国式现代化；全过程人民民主DOI编号10.14180/ki.1004-0544.2023.08.006中图分类号D624文献标识码A文章编号1004-0544（2023）08-0057-07基金项目：国家社会科学基金青年项目“人大代表全过程参与基层治理的机制创新研究”（22CZZ020）。作者简介：方帅（1992），男，政治学博士，南京师范大学公共管理学院讲师。方帅一、问题的提出习近平总书记在党的二十大报告中明确指出：“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”中国式现代化是中国共产党领导全国各族人民经过长期探索与实践得以形成的人类文明新形态1(p103-112)，其内容涉及诸多领域、不同侧面，具有全面性的特点2(p113-122)。其中，作为国家治理现代化的有机组成部分，基层治理现代化无疑是中国式现代化的重要内容之一。其实，在实践层面，我国各地基层早已在探索社会治理创新中朝着推进实现基层治理现代化这一目标不断迈进。在推进基层治理现代化进程中，多元主体在中国共产党领导下纷纷参与其中。这些多元主体就包括人大代表。2021年4月，中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见 中就曾指出要“注重发挥人大代表作用”。这进一步表明中国式现代化背景下人大代表在履行其代表职能的同时，其在治理中的功能和作用也愈发受到重视3(p59-67)。对此，我国部分地方人大先行先试，将推进基层治理现代化放置于发展全过程人民民主的时代背景下，创新了人大代表全过程参与基层治理的实践。人大代表全过程参与基层治理是指在基层治理场域中，以服务群众为目标，将人大代表纳入基2023.08政治理论与公共治理057层治理体系框架内，使其全过程、全方位、全链条参与基层公共事务的各环节，协同地方政府提升基层社会治理绩效。目前，关于人大代表全过程参与基层治理的既有成果虽不丰富，但先后已有部分学者对其进行过相关研究，这些研究多是呈现 人 大 代 表 全 过 程 参 与 基 层 治 理 的 具 体 形态4(p17-30)、实现机制5(p20-25)、治理效能6(p77-83)等，抑或是进行理论分析与阐释7(p21-29)，而鲜有学者解释过人大代表全过程参与基层治理何以可能。在我国人大代表的主要职责是参与议案、立法和监督，现如今包括湖北秭归、浙江衢州等地探索出了人大代表全过程参与基层治理的创新实践，表明人大代表在基层治理中有着某些独特优势，这些优势在有效的制度安排下可以转换为治理效能。基于此，本文拟以湖北省秭归县人大创新实践为研究对象，借助优势治理的分析视角，对人大代表全过程参与基层治理何以可能作尝试性回答，以期为全国其他地区地方人大创新探索人大代表全过程参与基层治理提供经验与启示。在此之前，有必要对个案作一简要交代。秭归县位于湖北省西部，面积为2427平方公里，下辖12个乡镇、186个行政村，因境内多山，景貌被当地人描述为“八山一水一分田”。正是这一特殊的自然地理环境，给当地的基层治理带来了巨大挑战，也倒逼着当地的基层政府于2012年开启“幸福村落”建设行动，且成效显著。此后，湖北省秭归县人大常委会充分利用这一契机，将“幸福村落”建设行动与人大专项活动有机结合，走出了人大代表全过程参与基层治理的有益路径。秭归县目前有 12 个乡镇人大主席团，县级以上人大代表 43人，县乡两级人大代表854人，共计897人（不含重合数），其中党员身份的人大代表622人。二、优势治理：人大代表全过程参与基层治理的一个分析视角优势治理是指在治理系统中，政府、民众与其他社会公共性组织等多元参与主体依托各自具备的优势，以最合适的身份角色和最佳的处境状态对公共事务进行有效的协同管理8(p66-72)。其实，社会工作领域较早使用优势概念并将其作为分析工具进行学术研究，它最初是相对于问题视角而言，被看作为一种基本理念和实践模式9(p14)，强调采用科学、积极的干预方式整合人与环境的优势资源，以更好地帮助人们解决现实中遇到的难题10(p55-64)。在此基础上，越来越多的学者将其扩展应用于研究社会治理方面的诸多议题。国内以芦恒为代表的研究者较早使用“优势治理”的概念11(p51-56)，其在对城市社区治理进行研究时提出，应从优势视角出发，充分挖掘社区内各类主体的自身优势，并借助相应的优势促进社区治理创新。不难看出，优势治理强调治理要素的因势利导，即在要素互动过程中充分发挥主体性优势，体现的是优势的适度转化12(p56-61)。之后，又有不少学者以优势治理为分析性工具从事相关研究，如从优势治理的视角研究分析党建扶贫13(p131-137)、乡村振兴14(p88-96)等内容。鉴于此，本文认为，在推进基层治理现代化、坚持和发展全过程人民民主进程中，人大代表全过程参与基层治理更应充分借助人大代表既有的禀赋优势，通过治理性回应15(p169-180)，推动人大工作，提升基层治理绩效，以此更好地服务地方群众。因此，优势治理理应成为人大代表全过程参与基层治理的一个分析性视角。这就进一步要求各地人大及人大代表需对自身有清晰且精准的认知，了解自身在全过程参与基层治理中具有哪些优势，从而便于制定可行性的制度与方案，将优势转化为成果。结合既有理论与地方经验综合来看，人大代表全过程参与基层治理的禀赋优势实则可概括为四大优势，即制度优势、组织优势、身份优势和区位优势。一是制度优势。从法理角度看，我国人民代表大会制度这一显著优势可以为人大代表全过程参与基层治理提供坚强的制度保障。人大代表可在法定框架下更好、更积极地履行职能，践行使命与责任。二是组织优势。由于人大代表全过程参与基层治理涉及人大组织、政府组织和其他类型的公共性组织，因此，从理论上讲，这些组织尤其是地方人大组织在实践过程中完全有能力、有条件凭借自身的优势力量，发挥其应有的协调与监督功能，促使地方政府高效、便捷地为人民服务，增进民生福祉。三是身份优势。人大代表作为一个多重身份的“角色集”16(p72-80)，在不同情境058下，其不同的身份属性可以发挥出不同的优势，进而产生不同的作用效果；抑或能够通过身份优势的叠加促使基层治理释放出善治的乘数效应。四是区位优势。区位是指某活动或某事物所占据的空间或场地，区位优势则是指某活动或某事物相对于其他活动或事物所占据空间或场地的优越性。在社会科学研究中，区位优势除了指代物理空间意义上的优势外，还可以指代社会结构意义上的位置优势，即“生态位”优势。我国的人大代表，特别是占全国各级人大代表总数94%的县乡两级人大代表，他们长期接触基层，因此，在全过程参与基层治理中，其区位优势更为明显。基于此，本文拟在个案研究基础上，探讨人大代表如何发挥上述的四大禀赋优势实现全过程参与基层治理。三、优势治理视角下人大代表全过程参与基层治理的实践表达党的十八大以来，全国各级人大常委会积极探索，将民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各环节融入人大工作17(p36-41)，深入推进中国特色社会主义民主政治建设。湖北省秭归县人大常委会在地方党委领导下，以“人大代表在行动”专项活动为依托，以改善民生、服务群众为导向，通过有效的制度安排将属地内的各级人大代表纳入当地的基层治理体系框架内，使其充分发挥各自优势，全过程参与治理基层的公共事务。其具体的实践形态主要包括四项制度化举措，即组织统筹、资源整合、规程设置和评估考核。（一）组织统筹基层事务纷繁复杂，人大代表全过程参与基层治理往往会涉及人大、政府、社会、基层群众等多个主体。为了更好地协调多主体在基层治理中的关系，就需要在顶层设计层面统筹优化各主体间的关系。一是在组织领导方面，秭归县人大常委会在县党委统一领导下，依托人大专项活动成立由县委书记、县人大常委会主任任组长的领导小组，领导小组下设办公室，同时成立由副主任担任组长的6个督导专班，每个专班督导相应的2个乡镇。各乡镇人大主席团再负责对接组织人大代表在各自的乡镇开展相关工作。二是在组织协同方面，为确保人大代表在参与基层治理各环节中发现的各类问题得到及时有效解决，在县党委统一领导下，县人大常委会建立了联席会议制度，成员构成包括县党委、人大和政府等内部的相关职能部门，以及县域内的多家企事业单位（包括人民银行秭归支行、县供电公司等），各成员单位确定1位分管领导和1位联系人。三是在组织联系方面，建立并完善县人大常委会（乡镇主席团）联系人大代表、人大代表联系原选举单位和人民群众的“双联”制度，印发有人大代表联系手册，并进一步规范了联系的内容和重点，确保人大代表在全过程参与基层治理中在线、在岗。实践证明，在县党委领导下，科学、有力的组织统筹机制有益于人大代表全过程参与基层治理。（二）资源整合人大代表全过程参与基层治理需要配置相应的治理资源作为载体，而治理资源配置的有效性又关系到人大代表全过程参与基层治理的总体效果。为了充分发挥资源的内在价值和实际效用，资源整合成了有效配置资源的主要表现形式。湖北省秭归县人大常委会在探索人大代表全过程参与基层治理中，着力从代表资源和信息资源两个方面进行整合。在整合代表资源方面，湖北省秭归县人大常委会以乡镇为单位，依据人大代表所在的选区，以结构合理、便于联系、便于活动为原则，将人大代表划分进不同的代表活动小组（一般以15人为划分规模），由人大主席团成员担任活动小组组长；再以村庄为单元，将代表活动小组划分成若干小分队，或是明确代表活动小组联系的村庄；对后续新进的人大代表按照相关原则动态编入相应的活动小组。秭归县成立有59个人大代表活动小组、189 个小分队。以秭归县九畹溪镇为例，该镇辖区内的五级人大代表共有69名，其中全国人大代表 1 名、省人大代表 3 名、市人大代表 2每个人都处于不同的社会生态位上，每个生态位都有着各自的位阶特征与位阶差异。详细参见：刘经纬，冯丹，徐飞亮.生态位道德：人类道德的新视野J.学术交流，2012（1）：27-30.059名、县人大代表15名、镇人大代表58名（含交叉代表），69名人大代表被划分进5个活动小组，每个活动小组联系23个村庄。在整合信息资源方面，秭归县人大常委会开通建立了人大代表履职服务平台，注册创建了“秭归人大”微信公众号，并建立了人大代表信息数据库；与此同时，各人大代表活动小组也开设了QQ、微信等同人大代表和当地群众进行交流互动的线上平台，进一步健全人大代表全过程参与基层治理的信息网络。（三）规程设置人大代表全过程参与基层治理的效果很大程度上体现为人大代表在参与基层治理的各环节、各事项中能否及时有效回应群众，回应能力是衡量体制有效性的重要标准18(p43-54)。因此，要想增强人大代表全过程参与基层治理的回应能力，就需要建立一套良善的规则与程序，以此作为人大代表全过程参与基层治理的重要制度保障。为此，湖北省秭归县人大常委会在法定框架下就人大代表全过程参与基层治理设计制定了一套科学的流程规范，包括问题梳理、问题交办、指导督导、问题解决、办理反馈等各环节。比如，在问题梳理环节，人大代表收集到的群众意见或建议统一交由乡镇人大主席团梳理归类，并形成书面清单，再根据不同层级人民政府的权限，将相关问题按程序分层分级办理。再比如，在办理反馈环节，在乡镇层面办理的由乡镇直接反馈给代表和群众；由县级政府职能部门负责办理的，由具体解决问题的职能部门答复相关的乡镇人大主席团，并将“问题回执单”交给主席团，再由乡镇人大秘书将答复意见和“问题回执单”送达群众个人，并需群众本人签字，凡是不签字认可的，需重新办理。与此同时，还通过人大代表履职服务平台直接答复人大代表个人。最后，每个人大代表活动小组在召开每一次碰头会时，都要通报上一次碰头会后办理的群众意见和建议。值得说明的是，人大代表在参与收集、办理群众意见时形式灵活，既有正式座谈会的形式，也有地方特色的屋场会、院落会等形式，更有现场查看、现场办理的情况。实践证明，有效的规程设置大大提升了人大代表全过程参与基层治理的效率和效能。（四）评估考核欲有序推进人大代表全过程参与基层治理，需要相应的评估考核机制和正面激励机制作为支撑，这就离不开有为人大代表和积极人大代表的深度参与。那么，如何促使人大代表有为，又如何促成人大代表积极呢？湖北省秭归县人大常委会探索出以下做法：一是以人大代表活动小组为单位建立台账制度（电子台账、纸质台账均可），让每一位人大代表在督促政府或帮助群众解决每一个问题、提供每一项服务时实现动态化的跟踪管理，即办结销号反馈各流程操作均登记在册，做到参与“留痕”。二是制定评估指标，建立考核体系。即县人大常委会以人大代表个人服务和人大代表小组活动的全过程参与实效为依托，建立一套科学、系统的评估指标体系，使考核有据。三是及时总结宣传，深入挖掘典型。县人大常委会一方面每年都要总结人大工作，其中就包括人大代表全过程参与基层治理情况，并形成书面材料，向县委作专题报告；另一方面是每年须对12个乡镇人大主席团进行考核，这就要求各乡镇人大主席团要及时对档案资料、工作事迹作阶段性的整理和总结，并督促参与过程中表现不佳的人大代表及时纠正。此外，秭归县人大常委会还注重通过传统媒介和新媒体平台对先进典型加以报道。当然，在具体运行过程中还离不开合理的经费保障。秭归县人大常委会每年都会将人大代表活动经费足额纳入财政预算。基于上述四项关键性举措，秭归县人大常委会探索的人大代表全过程参与基层治理的创新实践取得了不错成效，赢得了群众的高度好评。四、人大代表全过程参与基层治理的优势分析透过湖北省秭归县的个案可以看到，人大代表全过程参与基层治理的成功实践关键在于人大及人大代表与地方政府在基层治理领域的无缝衔接与有机合作，这一行为背后体现的是相关优势要素在基层治理中的有效转换。进一步分析不难发现，湖北省秭归县人大常委会在推行实施人大代表全过程参与基层治理实践中，充分利用并发挥了四大优势：即制度优势、组织优势、身份优势和区位优势。060（一）制度优势人大代表全过程参与基层治理既体现了人民代表大会制度的显著优势，又彰显了全过程人民民主的制度优势。具体而言，一方面，人大代表全过程参与基层治理是依托人民代表大会制度这一法定载体，在中国共产党的领导下，使人大代表作为治理主体之一承担起参与基层治理的职责，与其他治理主体形成合力，生成了一种复合式治理结构19(p66-76)。这一制度优势下的复合式治理结构优化了治理体制和机制，拓宽了为民服务的通道，有效提升了基层治理的能力和水平。另一方面，人大代表全过程参与基层治理是发展全过程人民民主的具体呈现，即人大代表作为人民选出的“代言人”，其全过程参与基层治理的实质就是人民通过法定程序全过程参与治理包括基层社会事务在内的整个国家事务，这也正如卢梭所言：“人民的意见是从他们的体制中产生的。”20(p142)因此，全过程人民民主作为一种新民主形态，内含有中国特色社会主义民主政治的制度优势21(p43-50)，尤其表现在它的政治性和人民性两个维度。以秭归为例，秭归县人大常委会探索实践的人大代表全过程参与基层治理这一机制性做法是由县委统一领导，具体由县委书记任领导小组组长，其目标是领导并协调主体间关系以更好地服务人民群众。总而言之，最终人大代表之所以能够全过程参与基层治理并取得显著成效，关键在于党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。（二）组织优势深入社会的国家行为需要有效的组织间关系22(p81)。为了保障人大代表在全过程参与基层治理中与其他治理主体联系顺畅，地方人大在其中积极作为，充分发挥了其职能范围内的组织优势，而组织优势的具体化表现在两个方面：一方面是地方人大通过体制创新和平台搭建将区域内的五级人大代表有效组织起来，使其在有组织的体系框架内履职尽责，深化“有为代表”和“积极代表”的形象，提升其民意回应能力23(p30-33)，增强集体履职的效能。以湖北省秭归县为例，各乡镇人大主席团采取个案问题“即交即办，一对一督办”、共性问题“限时办理答复”等措施，充分调动了人大代表的主动性和积极性。另一方面是强化地方人大与其他治理主体的组织联结与协作，尤其是携手地方政府，以一系列为民惠民的具体行动提高基层治理绩效。秭归县人大常委会曾在一年内组织农技专家到田间地头现场教学750场次，组织医疗专家下基层义诊639场次，组织人大代表为特困群众送衣物336人次。当然，这一组织优势最终仍归结为我国新型举国体制的独特优势24(p32-42)，即中国共产党领导下的集中力量办大事。（三）身份优势人大代表作为我国法定的社会政治规范角色，这一特定身份在人大代表履行相应职能时可以发挥出较大优势。具体来说，在全过程参与基层治理场域中，人大代表的身份优势主要体现在两个层面：一是政治身份优势。人大代表在政治学意义上可以视为一种政治身份，这一政治身份是影响其履职的重要因素25(p169-193,245)。特别是相对于普通群众而言，人大代表对专业化问题、流程化事务更为熟悉，这给人大代表履职提供了便利。比如当基层群众遇到困难不知找哪个部门、走何种程序或是当地基层政府无法解决难题时，人大代表便可以发挥其作用。秭归县域内的一位省级人大代表在全过程参与基层治理中曾就秭归县饮水安全问题形成建议提请省人大常委会，由省人大常委会督办，最终省水利厅下拨了相应的饮水安全巩固提升资金，解决了该县近5万人的饮水问题。二是职业身份优势。有研究发现，人大代表结构与其履职绩效显著相关26(p113-121,158)。我国各级人大代表来自各地区、各族群、各阶层、各方面，具有广泛的代表性27(p123-127,233)，是人民群众推选出的意见代表，他们在全过程参与基层治理中可以结合自身的职业特征，在遵守法律规范和职业道德的前提下，将掌握的技能、拥有的资源服务地方28(p34-41)。秭归县一位县级人大代表作为当地的一位成功创业者，积极投身秭归县的经济发展事业，其公司先后吸纳周边群众就业20余人。（四）区位优势如前文所述，在基层治理场域下，相对于基层政府之外的其他治理主体而言，人大代表在全过程参与基层社会各项公共事务时具有鲜明的区位061优势，特别是其结构性区位优势尤为突出。相关研究表明，越是基层的地方政府越了解基层群众的偏好，越有可能提供“因地制宜”的公共服务29(p382)。同理，越是基层的人大代表，越能与基层群众有效联系，收集他们的意见或建议，了解其需求和偏好，从而精准解决基层治理中出现的问题。正是基于这一结构性区位优势，各地各级人大组织积极创新人大代表全过程参与基层治理的制度化实践，着力构建整体、协调的基层治理新格局30(p107-123)。秭归县九畹溪镇人大主席表示：“我作为人大代表小组组长，深有体会。在基层和群众联系非常多，能及时摸清老百姓需要什么、有什么困难，有时候甚至在日常聊天当中都能了解些情况。”五、基本结论与启示优势治理视角不仅在社会科学研究中具有解释分析的工具价值，还对推进基层治理现代化具有较强的实践指导意义。本文借助优势治理的分析视角，以湖北省秭归县人大常委会的创新实践为例，呈现了人大代表全过程参与基层治理的实践形态，发现人大代表全过程参与基层治理离不开四大关键性机制，即组织统筹、资源整合、规程设置和评估考核。与此同时，还进一步剖析了其成功实践背后的优势要素，包括制度优势、组织优势、身份优势和区位优势这四大优势。实证研究表明，基于科学有效的顶层设计，人大代表能以制度优势和组织优势为依托，结合自身的身份优势以及与基层群众紧密联系的区位优势，全过程参与到基层社会的公共事务治理之中。这一实践既能完善基层治理体系，提升基层治理效能，又能进一步深化基层群众对党和政府以及人大的情感与信任。基于此，在中国式现代化背景下，各地在推进基层治理现代化进程中应善于发现当地具备的各类优势要素，尤其是要充分挖掘并利用各治理主体的内外优势，并将其与地方实际相结合，以此助力基层治理能力和治理水平再上新台阶。特别是在当前数字时代背景下，各地各级人大代表可在上述叠加优势基础上，有效利用并发挥新兴数字技术这一优势，赋能自身在参与基层治理中更好地发展全过程人民民主31(p67-74)。例如，浙江衢州、湖南冷水江等地已探索出数字人大、智慧人大等发展全过程人民民主的实践路径，并取得了不错成效。最后，需要说明的是，尽管优势治理视角可以帮助基层治理主体少走“弯路”，但其并非完美无缺，任何一个理论或分析工具都有其适用限度。因此，实务界和理论界在具体运用这一分析工具时须辩证看待。参考文献：1刘勇，章钊铭.中国式现代化的特点、优势及进路J.新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2022（6）.2张占斌，王学凯.中国式现代化：特征、优势、难点及对策J.新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2022（6）.3杨雪冬，闫健.“治理”替代“代表”？对中国人大制度功能不均衡的一种解释J.学术月刊，2020（3）.4王江伟.“全过程人民民主”的实践形态：结构要素与生成机制J.求实，2021（5）.5方帅.人大代表全过程参与基层治理的实践机制研究基于湖北省秭归县的案例考察J.江苏省社会主义学院学报，2022（5）.6程同顺.全过程人民民主的制度安排、民主实践和治理效能J.党政研究，2022（2）.7王维国，陈雯雯.“向人民承诺”嵌入人大代表监督机制的理论构建基于发展全过程人民民主的分析J.北京行政学院学报，2022（2）.8张大维.优势治理：政府主导、农民主体与乡村振兴路径J.山东社会科学，2018（11）.9美萨利贝.优势视角社会工作实践的新模式M.李亚文，杜立婕，译.上海:华东理工大学出版社，2004.10孟洁.社会工作优势视角理论内涵探究J.华东理工大学学报（社会科学版），2019（1）.11芦恒.后单位社会的“历史连续性”与基层社会的“优势治理”基于东北棚户区改造后的思考J.山东社会科学，2016（6）.12张大维，赵彦静.“三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