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中国还是要走大城市的道路

北京国民经济研究所副所长 王小鲁

2010-09-17

　　解决当前城市化的诸多矛盾，只能靠推进财税体制和社会保障体制改革，而不是绕开大城市发展、向小城市和小城镇倾斜配置资源。

　　最近一段时间，在“重点发展中小城市和小城镇”的口号下，一些地方政府纷纷提出了城市发展“大干快上”的蓝图，于是乎，大规模征地，大范围拆迁，“以地生财”，有愈演愈烈之势。据媒体报道，湖北省正力求推进“城乡建设用地增减挂钩”试点，支持省内中小城镇发展。该省所辖仙桃市称，到2020年城镇化水平要达到60%左右。在浙江省慈溪市，其新城规划面积就达200多平方公里，相当于其现有建成区面积的6倍多。

　　早在上世纪80年代，中国政府曾提出要“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”，但由于地方重复建设严重、资源利用效率低下，并带来一系列社会问题，此后中国城市化方针改为“大中小城市和小城镇协调发展”。

　　目前，在“十一五”即将收官、“十二五”即将启幕，中国城市化战略重点似有重回“重点发展中小城市和小城镇”的倾向。这引起一些经济学家的高度关注和质疑。

　　从国际范围看，人口和资源禀赋决定了城市化的格局。日本、韩国，由于人多地少，50%以上的人口都集中居住在两到三个中心大都市，以提高国土资源的利用率。相比之下，美国人少地多，中小城市和小城镇众多，但也有43%的人口居住在100万人以上的大城市。

　　中国，作为人口第一大国，土地资源相对稀缺，城市化、工业化水平远低于美国和日本。“重点发展中小城市和小城镇”，对中国而言，是正确的城市化方向吗？

　　中国改革基金会国民经济研究所研究员王小鲁认为，当前，应该尊重国际范围内城市化发展的客观规律，反思“重点发展中小城市和小城镇”的经济合理性，实行均衡的城市化战略，把发展大城市和城市网提上议事日程。

　　在王小鲁看来，发展中小城市，完善基础设施建设，必须建立在充分的可行性论证和缜密的成本效益分析基础上，否则重点发展小城市和小城镇，很容易演变成新一轮地方政府罔顾经济合理性的投资狂潮，甚至形成空壳城市，造成资源浪费。实际上，绝大多数发达国家在城市化过程中，都经历了大城市主导城市化发展的过程，而且通常都会自然形成一个或几个大都市圈作为经济和人口的核心区。这是因为，城市具有规模经济效应。城市达到相当的规模，才会带来人口和产业进一步集中，导致市场规模扩大、运输成本节约，土地的更有效利用、产业配套能力的增强、基础设施和生产生活服务设施的完善，以及技术、知识、信息传递、人力资本的溢出效应。

　　在市场机制的作用下，这些效应会导致对生产要素的更高回报，进一步吸引产业和人口向大城市集中，导致更高的生产率，实现资源优化配置。大城市及以大城市为核心的城市群，往往成为引领发展的核心力量和产业聚集中心。

　　王小鲁指出，相对于大城市，小城市和镇资源能源利用效率偏低，难以形成产业配套能力和相应的商贸物流、金融、技术等服务及居民服务条件。由于就业机会有限，也往往缺乏对人口聚集的吸引力。

　　从土地利用上看，与大中型城市相比，小城市和镇的人均占地面积大得多。据中国2007年地级市统计数据，按市辖区面积衡量，小城市人均占地是大城市的近5倍。中国如果走向小城市和小城镇倾斜的城市化道路，土地占用量将会大幅增加，耕地保护红线会被大大突破。

　　王小鲁认为，即便农村人口在政策引导下真的会大量转移到小城市和镇，但如果其社会福利和保障问题无法解决，缺乏充分的就业机会，那么这种倾斜式城镇化政策只是把矛盾从大城市推到小城市和镇，而且会带来更多的矛盾。

　　中国的经验证明，凡发展得好的小城镇，几乎无例外地位于大城市圈或其辐射范围以内。而孤立的小城镇很难发展起来。全国“百强镇”中，90%以上集中在长三角和珠三角地区。而这两个地区都形成了以超大城市为核心，以几个百万人以上大城市为主干的大都市带。

　　王小鲁警告，如果想人为跳过大城市发展的阶段，用行政力量向中小城市和小城市倾斜配置资源，结果将事与愿违。事实上，解决目前城市化的诸多矛盾，出路只有一个，那就是尽快推进财税体制和社会保障体制改革，而不是绕开大城市，推动小城市和小城镇倾斜发展。