社会工作项目制的效果偏差为何发生-基于制度不确定性视角的解读.pdf

社会工作项目制主导着现阶段中国社会工作本土实践，其运作模式主要由招标、执行、评估等环节构成，具有一整套组织化、制度化、规范化的行动框架。但社会工作项目制的效果偏差正在广泛发生，制约着我国社会工作行业的深入发展。以上海市 X 流动儿童服务项目为例，研究发现社会工作项目制的效果偏差包括绩效效果偏差、专业效果偏差以及治理效果偏差，三者分别指代项目实践成效与绩效目标、专业目标以及治理目标之间的偏离程度。社会工作项目实践情境中的非预期因素、多元主体的利益偏好与行为分化以及管理主义与专业主义的内在张力等多重不确定性，是导致社会工作项目制效果偏差发生的重要原因。对此，亟需培养“不确定性”思维，加强情境赋能、行动协同和制度整合，推动社会工作项目制的深化转型。关键词：社会工作项目制；效果偏差；制度不确定性；制度转型一、问题提出社会转型推动中国社会治理体制转型a，社会服务市场化成为现阶段中国社会服务领域改革的主流趋势b，“项目制”作为“单位制”之后新的国家治理体制为此提供了具体路径c。社会工作项目制作为项目 制在社会服务领域的新尝试应运而生，并且快速成为中国社会工作本土实践的主要模式以及社会工作参与 基金项目：国家社科基金重大项目“新形势下我国社会发展面临的不确定性及其应对机制研究”（22&ZD183）；国家社科基金重点项目“不确定性研究的社会学转向及其体系建构”（22ASH002）；华东师范大学社会发展学院优秀博士生学术创新能力提升计划项目“面向不确定性：乡村社区的信任演化机制研究”（SF202201）。作者简介：刘雨航，华东师范大学中国现代城市研究中心暨社会发展学院博士研究生，主要研究方向为应用社会学、社会工作理论。（上海，200241）。致谢：本文在写作过程中，华东师范大学文军教授给予了悉心指导，在此特别予以鸣谢。文责自负。a 李友梅：当代中国社会治理转型的经验逻辑，中国社会科学，2018（11）。b 陈家建：项目制与基层政府动员对社会管理项目化运作的社会学考察，中国社会科学，2013（2）。c 项目制是国家与市场力量相结合的产物，是分税制基础上建立起的财政资金再分配制度，遵循“事本主义”原则的动员或组织方式，即在特定资源与时间条件下，按照事物自身的内在逻辑、采取特定的组织形式，通过自身临时性努力提供特定产品或服务，以实现预期目标的一次性任务。参见渠敬东：项目制：一种新的国家治理体制，中国社会科学，2012（5）。16社会建设 2023 年 第 4 期社会治理的重要通道。a社会工作项目制作为社会服务领域的一项制度设置，是指民政部门等购买方通过项目抓包程序将社会服务划分为包含若干具体任务的项目，经由市场化的招标机制发包给社会工作机构或其他社会组织。中标机构需要按照项目目标和要求，向特定服务对象提供社会服务。社会工作项目制与传统项目制在本质上都是中央政府财政资金向下转移支付的方式，但社会工作项目制在实践范围上表现为从“社会建设”到“社会服务”的转变，并呈现出“管理主义”与“专业主义”并存的特征。b与此同时，社会工作项目制作为一种新的社会服务购买方式，也与非竞争为主的传统购买方式区别开来。传统购买方式倾向于选择指定的、熟悉的社会团体或非政府组织，由此形成一种定向购买的非竞争性选择模式。c服务过程缺乏制度化、规范化的标准和流程，服务承接方通常是根据具体问题以及自身能力设计服务内容。此外，传统购买方式大多采取“体制内外包模式”d，政府与服务承接方之间往往形成一种具 有隶属性的不平等关系e。作为一项正式的制度设置，社会工作项目制通过公开招标、市场竞争的方式进行综合分析与比较，选取以最低成本提供预期服务的承接方，并力图通过技术化、规制性、标准化的专家治理手段把控项目运行的效率。f因此，在较为理想的项目制运行情境中，政府与服务承接方是一种建立于私法契约机制之上的独立关系。总体而言，社会工作项目制较之传统购买方式，虽然资金来源大致相同且本质上都是社会福利资源和社会服务的输送路径，但两者在选择程序、购买形式、合作方式等方面都有明显差别。社会工作项目制的普及有力推动了中国社会服务市场化、制度化和规范化建设，其所坚持的“事本主 义”原则使得绩效思维在社会服务领域中日益加深。这在大幅提升社会福利资源利用效率的同时，使得实际效果难以得到保证。社会工作项目偏差广泛发生，制约着中国社会工作的深入发展。g梳理相关文献，可以发现已有研究对社会工作项目偏差类型及发生机制的探讨主要聚焦于以下层面：一是强调服务最初阶段的“目标偏差”。这一概念主要借鉴了我国社会政策领域“福利享受者”认定的分析逻辑，认为社会工作项目目标群体的瞄准产生了偏差，或者是服务对象选定后具体目标设置与实际需求之间有所偏差。因此，部分学者主张重视并拟定对目标群体的认定测度、诊断方法以及相关评价标准，不断优化与调适“服务对象”选择逻辑和目标设定。二是认为社会工作项目运行过程中存在多层次的“过程偏差”，并在此基础上，进一步细化出了手段偏差、认识偏差h、文化偏差、行动偏差等多重偏差分析角度。“手段偏差”指的是项目运行过程采取的渠道、方法等并不符合项目规范，超出了制度性框架与程序性要求。例如近些年日益增多的社a 姚进忠：项目制：社会工作参与社区治理的专业策略，社会建设，2018（2）。b 社会工作项目制将市场化机制引入行政体制，自产生之日起便具有浓厚的管理主义绩效色彩，其设计初衷是通过市场化的运作方式提高社会福利资源利用效率。但其最终目标在于人的发展和促进社会公平正义，因此兼具管理主义绩效思维与专业主义色彩。c 王名、乐园：中国民间组织参与公共服务购买的模式分析，中共浙江省委党校学报，2008（4）。d 徐家良、赵挺：政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践，中国行政管理，2013（8）。e 所谓的不平等指的是合同履行过程可能会出现行政关系干扰甚至是超越合同关系的情况，由此形成的政社合作关系实质上是一种“准契约关系”（quasitrue contracts）性质的“非正式”关系。f 詹国彬、王雁红：公共服务合同外包的理论、实践与反思，北京：社会科学文献出版社，2017，第104-113页。g 刘丽娟、王恩见：双重治理逻辑下政府购买社会工作服务项目的运作困境及对策，社会建设，2021（3）。h 黄晓星、熊慧玲：过渡治理情境下的中国社会服务困境 基于Z市社会工作服务的研究，社会，2018（4）。17社会建设 2023 年 第 4 期会工作“选择性”服务现象a、“萝卜标”现象。b手段偏差通常是主体能动选择的可能性结果。“认知偏差”强调的是项目购买方、社会组织、社会工作者等多元主体对项目制的发展定位、环节流程、制度体系等认识模糊，存在认知上片面的、不合理的理解，如部分社会工作者认为社会工作项目制受益的应当只是社会弱势群体。“行动偏差”指的是实务过程中社会工作者等因自身专业能力不足而导致的偏差行为，诸如服务对象需求排序错误，小组工作方案设计不合理等。“文化偏差”指的是西方文化框架下产生的社会工作价值理念、技术手段等难以完全适用于社会工作项目实践的本土情境和文化结构，在此背景下可能产生一系列偏差性后果。三是从项目的实践结果入手，强调实践成效未能达到项目的预期目标，由此引发了“效果偏差”。因此，主张通过追溯项目设计和执行过程来找寻偏差产生的背后机制。如有学者围绕“过程式嵌入机制”对项目实践产生的“低效化运转”模式展开了探讨。c目标偏差、过程偏差抑或效果偏差都深深内嵌于我国社会工作项目制的制度体系和社会工作项目实践之中，项目目标对项目成效具有重要引领作用，项目实施过程中包括手段偏差、认知偏差、行动偏差以及文化偏差在内的多重复杂偏差也共同作用于项目实践及其成效。因此，我们可以通过对效果偏差的分析，来窥探项目实践背后的目标偏差和过程偏差。“效果偏差”提供了分析和理解社会工作项目偏差的重要抓手。具体而言，社会工作项目制的效果偏差是“目标”与“成效”之间偏离程度的直观呈现。反观实践，社会工作项目制效果偏差也正在普遍发生，但当前国内学界的有限探讨多是围绕某个具体实务项目的实践经验、潜在困境及其优化策略展开解读，对社会工作项目制效果偏差的理论探讨和经验探究相对较少。实际上，关于“效果偏差”这一议题的探讨在组织社会学领域由来已久。其中，组织研究中新制度主义理论代表人物约翰 迈耶（John W.Meyer）和布莱恩 罗万（Brian Rowan）在其代表作制度化的组织：作为神话和仪式的正式结构中，从制度不确定性（institutional uncertainty）的视角对组织实践偏差现象展开了分析d，认为制度设计具有理性化和确定性 特征，它是基于时空情境和要素条件的确定性假设而进行的理性化设计，其目标也是如此，但是制度实践的时空情境和各种要素都是变动和不确定的，这也导致制度实践的不确定性无法避免。社会工作项目制作为一项正式的制度设置，对项目实践中的目标、过程、手段以及效果等都有着一系列“确定性”要求，力图通过这一“制度”协调项目成员行为与资源配置，以此实现项目目标。e但是项目实践中却难以避免地会遭遇各类不确定性因素，导致项目实践偏离制度设计，效果偏差由此产生。基于此，本研究以上海市 X 流动儿童服务项目（以下简称 X 项目）为案例f，在呈现 X 项目实践样态的基础上，借助“制度不确定性”的理论视角，深入探究社会工作项目制效果偏差的类型划分、实践表征、a 文军、何威：社会工作“选择性服务”现象及其反思，学习与探索，2016（7）。b 岳经纶、王燊成：社会服务管理中的管理主义与专业主义张力：基于政府购买社会服务的分析，行政论坛，2018（1）。c 贾晶晶、马颖颖：过程式嵌入：对社会服务项目化供给低效运转的解释以S市A街道办事处社会服务项目为例，社会工作，2021（2）。d Meyer,John W.,and Brian Rowan.Institutionalized Organizations:Formal Structure as Myth and Ceremony.American Journal of Sociology,1977,83(2):340-363.e Zhai Bowen,Chen Huilin,and Chen Yanfei.The Measures of Organization on Risk Management in Multi-project Environment.Journal of Mines,Metals&Fuels,2020,68(8):270-274.f 选择该项目作为例证一方面是由于笔者在获取知情同意的基础上曾深度参与X项目运作的全过程，掌握了较为详细的项目资料；另一方面是出于该项目的代表性和典型性考虑。虽然不同类型社会工作项目的服务内容存在差异，但在项目设计上大多呈现出明显的绩效化、指标化特征。X项目在一定程度上能够反映出当前社会工作项目的共性特征。18社会建设 2023 年 第 4 期内在机理及其应对之策。X 项目由上海市 A 区民政局下设项目管理服务有限公司发包，项目周期为一年，年度项目资金共计 25 万元，主要包括宣传费、材料费、人员费以及招标代理费四部分。经过招标环节的市场化竞争，上海市 Y 社会工作机构最终获得项目承接资格。X 项目计划通过小组活动、社区活动、心理辅导讲座等方式，向 200 名困难家庭a青少年提供服务。在获得知情同意的基础上，笔者参与到 X 项目的全过程中，开展了为期一年（2021 年 10 月2022 年 10 月）的田野调查，具体资料搜集方法如下：一是采取参与式观察法，以实习生的身份参与 X 项目，并对招标环节、执行环节以及评估环节的运作模式以及多元主体之间的互动关系进行观察；二是采取文本分析法，搜集规章制度、发包文件、招标文件、项目方案、服务记录、评估报告等项目资料进行分析；三是采取半结构式访谈法，以 Y 社会工作机构为平台，通过“滚雪球”的方式从机构工作人员、项目购买方、评估方、服务对象中选取共计 15 名访谈对象展开深入访谈。一般而言，每个访谈对象的被访时长为 1.52 小时，访谈内容包括项目概况、运作模式、角色分工、政社关 系、实践困境以及对策建议等。在此基础上，笔者对观察资料、文本资料以及访谈资料进行分类整理，并通过相互印证的方式尽可能地提高田野资料的客观性、准确性。二、案例介绍：X流动儿童服务项目的实践样态社会工作项目制使政府购买社会服务开始从一种非正式的零散实践转向正式的合作模式。社会工作项目制下，政府部门以“项目”的形式向社会工作机构以及其他类型社会组织购买社会服务，项目实践被置于明确的制度框架内进行，“招标执行评估”三大环节共同构成社会工作项目的运作程序，具体流程和环节如图 1 所示。鉴于当前我国包括 X 项目在内的大多数社会工作项目基本遵循上述运作程序展开，笔者将按照项目招标、执行、评估的运作逻辑对 X 项目的实践样态予以呈现。图 1 社会工作项目运作模式a 主要包括低收入家庭、因病致贫家庭、支出型贫困家庭、父母残障家庭、单亲家庭、吸毒家庭以及外来务工特困家庭等。19社会建设 2023 年 第 4 期（一）选择程序：项目招标环节招标环节作为项目运作过程的开端，指的是采取一种市场化的选择程序将社会工作项目从基层政府发包至社会组织a，以此将从中央到地方的转移支付资金与市场相连b。招标环节通常以项目招标会的形 式进行，项目购买方会根据自身需求抓包并发包，有意向的社会工作机构需要根据发包文件撰写相应的招标材料参与竞标。随着社会工作项目制实践模式的日益成熟，在招标环节也衍生出了专门的发包单位或招标代理机构，政府部门无需直接参与招标工作，而是委托第三方专门负责。上海市 A 区民政局便专门成立了项目管理服务有限公司，由其专门负责下辖各个村镇街道服务项目的招标和发包工作。同时，项目购买方或招标代理机构会聘请具有相关经验的专业人士，包括一线社工、高校教师、项目负责方等组成评标队伍，对所有竞标方的招标文件与项目方案进行评审。从招标环节中胜出的机构可以获得项目承接资格。例如 X 项目由上海市 A 区民政局下设项目管理服务有限公司发包，Y 机构及其他社会组织首先需要经过一系列资质认定才可获得竞标资格，通常包括营业资质、财务审查（上一年度）、税收审核、社保资金缴纳、信用积分、专业资格等级等。随后，Y 机构根据特定项目的发包文件以及具体要求撰写包括服务方案等在内的招标材料参与竞标。为了构成市场竞争，招标环节将一定的竞标方数量作为开标条件，若数量不达标则流标。一般而言，开标的最低标准是需要至少三家符合条件的机构参与竞标，这一数量通常也会视项目规模以及其他情况进行调整。（二）服务提供：项目执行环节执行环节作为社会工作项目运作过程的中间步骤，既是社会福利资源向社会服务转变的过程，也是社会工作机构与民政等政府部门以及基层治理部门之间实现“资源服务”交换的重要渠道。项目执行过程主要由招标环节中获得承接资格的社会工作机构负责。在社会工作项目制的制度约束下，社会工作服务成为一种正式的组织行为，社会工作机构以及社会工作者需要在一整套制度框架下合理配置社会福利资源，按照项目要求将其转化成具体的社会服务，并按指定形式输送至特定服务对象。现阶段社会工作项目制遵循“事本主义”并具有较强的管理主义绩效思维，社会工作整合服务被切割成一项项要求明确的具体任务。Y 机构在招标环节的市场化竞争中获得 X 项目的承接资格后，根据发包要求将 X 项目具体化为若干个任务，并对其服务人数、服务次数、服务时长、服务内容、人员安排等都进行了明确安排（如表 1 所示）。在项目执行环节，Y 机构需要遵照项目设计和任务要求向服务对象提供社会工作服务。表 1 X 项目任务安排表c类型内容具体要求小组活动兴趣课堂开设创意美术、手工制作、花卉种植等兴趣课程不少于6次，每次不少于1.5小时。正向成长小组开展情绪表达、同辈交往等小组活动，要求不少于2个小组，各开展6次活动。a 向羽、张和清：政府购买服务准市场化的异化与中国特色社会工作发展道路反思以广东社会工作发展历程为例，暨南学报（哲学社会科学版），2023（3）。b 陈为雷：政府和非营利组织项目运作机制、策略和逻辑对政府购买社会工作服务项目的社会学分析，公共管理学报，2014（3）。c 资料来源于X项目档案资料。20社会建设 2023 年 第 4 期续前表类型内容具体要求社区活动主题社区活动举办垃圾分类、重阳为老、公益义卖等活动不少于6次，每次服务对象不少于35人，时长不低于1.5小时。城市一日游举办城市体验活动2次，每次服务对象不少于30人，时长不少于3小时。亲子拓展活动举办亲子运动会等拓展类活动不少于2次，人数不低于40人，时长不低于1.5小时。培训活动家长沙龙不少于8次，每次不少于20人，时长不低于1.5小时。亲职教育培训不少于2次，每次不少于40人，时长不低于1.5小时。心理辅导讲座不少于24次，每次不少于20人，时长不低于1.5小时。项目会议项目启动仪式举办1次，参与人数不少于25人，时长不低于1.5小时。项目总结会举办1次，参与人数不少于100人，时长不低于2小时，并制作项目成果册。（三）成效考核：项目评估环节项目评估作为社会工作项目运作过程的终端环节，是对社会工作项目整体成效的考核。评估环节的主要目的是对社会工作机构的项目执行过程即服务提供过程进行审核，以保障项目成效。评估环节由受雇于项目购买方的评估方负责，项目评估方多由民政部门工作人员、社会工作督导、资深社会工作者（通常要求至少配备一名中级及以上的社会工作师）以及财务审计人员等组成。项目评估方会在项目中期以及末期等时间节点，对社会工作机构在项目执行过程中所整理的文字、图片、视频材料以及财务信息等进行审查，以此检验社会工作服务的规模、次数、时长以及形式等方面是否达到项目要求，并对项目资源配置以及资金使用情况进行审计。aX 项目的评估方主要是在项目中期和末期进入 Y 机构，根据项目招标和评估标准，对 Y 机构提前准备好的各类材料进行审查，并对其账目和资金使用情况进行审计。只有从招标环节的市场化竞争中胜出并通过项目评估，社会工作机构才能获得项目购买方所支付的全部项目资金。因此，社会工作机构既需要严格按照招标标准撰写招标文件和项目方案，还需要严格遵从评估标准提供社会服务。由于项目评估方受雇于项目购买方，因此评估标准通常根据招标标准制定，两者之间保持着较高的一致性。社会工作项目执行环节实际上处于招标环节和评估环节“两端的制约”之下，社会工作项目实践被嵌入到社会工作项目制的制度框架之中。三、社会工作项目制效果偏差的类型划分及其表征社会工作项目制为社会工作的本土实践提供了一套制度化的行动框架，但完全符合制度设计的项目实践只是一种理想类型，效果偏差一直存在。效果偏差是项目实践相对于项目目标而言的，对于效果偏差的分析必须以项目目标为参照。就目标设置而言，社会工作项目制“管理主义”与“专业主义”并存的特征属性，使其通常同时设置管理主义色彩的绩效目标和专业主义色彩的专业目标。此外，伴随着社会a 折晓叶、陈婴婴：项目制的分级运作机制和治理逻辑对“项目进村”案例的社会学分析，中国社会科学，2011（4）。21社会建设 2023 年 第 4 期治理体系的持续创新，“社会工作”成为五社联动的重要组成。a从制度设计层面来看，国家政府试图以社会工作项目制为渠道，通过市场化的方式购买社会工作服务，将社会工作纳入到五社联动的治理体系之中。因此，社会工作项目除了绩效任务和专业使命外，还被赋予了治理职能，治理目标成为社会工作项目实践的重要指引。三类目标各有侧重b，绩效目标更加强调项目实践的“效率”，专业目标更加强调“效 果”，治理目标则注重项目实践在社会治理中的功能。结合 X 项目的目标设置情况，本文将沿袭项目目标的类型划分，将效果偏差划分为绩效效果偏差、专业效果偏差和治理效果偏差三类。项目目标及其属性差异也造成这三类效果偏差具有不同的内涵特点与内在机理。笔者将按照上述划分，对 X 项目效果偏差的具体表征进行分类呈现。（一）绩效效果偏差：形式达标下的过程偏差绩效目标指的是编制具体项目时，对社会工作服务在活动内容、数量、频率等方面产出、效率以及效果等所设定的明确标准和任务要求。cX 项目绩效评价指标体系涉及条目较多，根据 5 项活动类型 11 项服务内容编制了包括项目形式、次数、人数、时间、进度等 64 项有明确量化指标的具体要求。在社会工作项目制下，绩效目标的完成情况是项目通过验收、获得资金的重要指标。在较为强烈的绩效主义以及指标化评估影响下，X 项目遵循详细的指标说明及评价要素执行，绩效完成情况与合同约定偏差较小，基本上能够达到预期绩效目标。当然，在具体项目实践过程中，也难免会有绩效效果偏差产生，例如项目进度未能按期完成、服务对象人数不够、服务时长不足、服务次数不达标、服务对象满意度不符要求等。X 项目开展过程中就曾因活动选定日期正好是学校统一安排的“出游日”，实际参与社区活动的流动儿童不足 10 人，未能达到该次活动的绩效要求。但是，目前“重材料、重文书”的项目评估方式为有限的绩效效果偏差留下较大的“操作空间”。为了通过绩效考核，社会工作机构、社会工作者时常会采取一系列制度框架以外的“非常规手段”，诸如活动开展过程中纳入部分非目标人群、填写服务对象满意度量表时对服务对象进行劝导、后期对文书材料进行“过度包装”等。Y 机构的一名社工便曾表示工作中难免会对部分材料进行“调整”和“优化”。我们现在首要任务就是通过绩效考核，但是现在绩效考核材料的形式要求很复杂，有的还未必方便执行。比如，现在部分活动需要签到记录，但是有些服务对象没签字就走了。这种情况下，我们肯定要优化一下我们的材料。（UUHOI202209）在量化、指标化的绩效目标导向下，社会工作项目的绩效效果大多数时候看似能够达标，因过度追求绩效目标而导致的过程偏差却常常被掩盖在“漂亮的成绩单”之下。这不仅反映出有违社会工作项目制设a 五社联动指的是社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动。参见郭伟和：“五社联动”：政府购买服务从“竞标”转向“授权”的实际行动，中国社会工作，2022（33）。b 三类目标并非是从学理层面所进行的严谨划分，而是基于实践经验和逻辑的总结与归纳，因此三类目标之间并非完全互斥，而是存在交叉的。例如，绩效目标和专业目标可能对专业服务的形式、内容进行规定，专业目标和治理目标可能都强调社会工作机构与其他治理部门之间的协作。c 黄春蕾、刘君：绩效视角下政府购买社会工作服务模式的优化：济南市的经验，中国行政管理，2013（8）。22社会建设 2023 年 第 4 期计初衷的认识偏差和价值偏差，还存在一系列手段偏差。a（二）专业效果偏差：边缘次序与模糊化评价社会工作项目实践需要依托社会工作专业服务，专业服务对专业理念、专业伦理、专业工具、专业方案、专业能力等都有一定要求。专业目标指的是社会工作开展服务项目时所要履行的专业化行为倾向。X 项目的专业目标是激发流动儿童自信心与内生潜能，达成更深层次的社会协作以改善流动儿童生活处境，以及从政策角度呼吁增加流动儿童社会福利等。然而，X 项目专业目标的设定与执行较之绩效目标相对滞后，专业效果偏差较为明显。笔者从案主改变、主体协作、政策倡导三个部分对其表征进行梳理：一是案主改变层面，难以用科学有效的专业的方法技术检视实际的服务效果。X 项目的专业目标是流动儿童自信心的增强、心理韧性的提升，目前所采取的评估手段主要是服务对象心理韧性情况自查表，然而很多流动儿童年龄尚小，难以完全理解自查表题目的具体意思。Y 机构一线社工仅仅以“你最近开心吗”“愿不愿意继续生活在这”等较为简单的提问进行替代，难以真实测量案主改变。二是主体协作层面，如何在更深层次的社会交流、互动情境中达成“延伸性”的多层次服务需要不断探索。流动儿童境遇的改善需要政府、社区、学校、企业等主体的充分引入，然而 X 项目服务场所大多局限于社区活动室，引入的社会资源以及采取的服务形式十分有限，实现的是一种特定场域、空间的“有限性”服务。此外，社会工作项目制“抓包”和“发包”的做法难免会将社会工作服务切割成若干独立范畴，不利于社会工作项目之间的嵌套和协作。三是政策倡导层面，宏观、中观层次的行动介入不足。如何通过 X 项目改善流动儿童制度环境也是专业目标之 一。然而，X 项目的实践过程主要偏向微观层面的帮扶性活动甚至是象征性、仪式性活动，对于现有流动儿童政策体系的反思和倡导不足。一方面受制于绩效目标的优先次序，另一方面由于专业目标自身的模糊化特征以及评估困境，社会工作者在项目实践中通常选择将主要的注意力与精力分配至绩效任务上，专业目标面临边缘化危机，专业效果偏差较为明显。长期在这种运作模式下，社会工作者的专业成长也容易被行政化的绩效压力所挤占，社会工作者因自身专业能力和素养不足而导致的行动偏差也成为专业效果偏差发生的重要原因。我们都是社会工作专业出身的，刚开始都是有专业情怀的，但是绩效压力很重，每天我们也都是连轴转，很多材料要写。为了生存，我们很难顾及太多，有的时候我们也想先把指标完成再去优化专业目标，但是时间、精力不够，也没办法了。（UUHOI202209）（三）治理效果偏差：去市场化与行政化危机在“五社联动”的治理模式中，社会工作机构需要通过竞标机制获取参与资格，将社会服务过程嵌入基层治理过程之中，并与其他多元治理主体建立协同治理机制，以此提升基层治理效能。这也构成了社会工作项目治理目标的基本取向，社会工作项目会根据服务内容和实践情况将目标具体化。例如，X 项目要求 Y 机构在为流动儿童提供服务的同时，与当地民政部门、社区居委会、学校等主体推进该区域“流动儿童”领域的协同治理工作。通过对 X 项目的实践观察，笔者发现治理效果偏差也同样产生，主要体现在以下方面：一是项目招标a 陈晓蓉、张汝立：组织场域、制度逻辑与行动策略对政府购买服务中社会组织运作的考察，社会建设，2022（5）。23社会建设 2023 年 第 4 期环节“去市场化”行为。a为了提升中标率，部分社会工作机构会采取“合作”的形式，通过“陪标”b等 手段规避市场化竞争。Y 机构负责 X 项目申请工作的社工表示，在较为激烈的竞争性购买模式下，这种以潜规则的形式完成隐性合作的陪标行为并不少见。二是社会工作机构的行政化风险。社会工作服务与社区治理之间存在着天然联系，不仅社会工作机构是社区治理的重要主体，很多社会工作项目甚至直接嵌入社区场域中c，社区居委会成为社会工作机构的重要互动对象。为了保持与社区居委会的良好关系，以此保证项目顺利完成，社工机构和社会工作者会选择完成社区居委会分配的大量行政事务，但其代价可能是降低专业服务质量。Y 机构一线工作人员曾多次表示项目制下社会工作的自主性受到一定限制，“专业服务”经常让位于“行政任务”。这就是我们以前上课时候常听到的“行政化”吧。现在社工专业界限在哪不是很清晰，有的时候开展活动不是很累，但是社区里面随时分派给你其他行政任务，我们也必须得干，这样专业服务开展时间就被挤压掉了。（NNA202209）三是治理参与上的“收缩化”趋势。治理目标要求社会工作机构在社区以及社会场域内充分联结、协调各类资源，共同提升治理成效，但是 Y 机构许多一线社工都表示为了减少不必要的沟通成本，在绩效目标未明确要求并且凭借机构内部资源能够开展活动的情况下，机构社工会尽可能避免与社区居委会、驻区单位以及其他部门产生联系。这在一定程度上表明，社会工作机构与其他治理部门之间的合作很多时候是出于刚性需要，相互之间缺乏韧性联结，从而削弱了协同治理的实践基础。四、多重不确定性与社会工作项目制的效果偏差从制度不确定性视角出发，结合在 X 项目实践中的田野经验，笔者认为导致社会工作项目制效果偏差产生的不确定性因素主要包括以下几类：（1）情境不确定性。社会工作的项目实践处于动态情境之中，各种在制度设置之外的非预期因素都会对社会工作项目制的“确定性假设”产生冲击，进而波及项目实践。（2）主体不确定性。项目实践包含多元主体，他们往往有着各自的利益、行为偏好以及能动性，无法完全遵从制度设置和项目要求。（3）规制不确定性。社会工作项目制嵌入在更为复杂的制度体系之中，作为一项秉持事本主义原则的管理制度与社会工作行业的专业制度存在张力甚至是冲突，影响项目实践效果。（一）情境不确定性：项目实践情境中的非预期因素社会工作项目实践处于复杂的社会系统和动态的社会情境之中。d情境因素对社会工作服务过程的影响a 黄宗智、龚为纲、高原：“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗?，开放时代，2014（5）。b 陪标现象是指竞标机构数量无法满足开标条件时，竞标单位会借用其他社会组织的名义参与竞标，以满足开标条件。后者通常会提交一份质量较差的标书，其作用只是“陪同”前者，而非真正参与竞标。c 张瑞凯、孙通：社区治理中项目制的赋权实践研究以“社区创享计划”项目为例，社会政策研究，2020（4）。d 社会工作的情境性问题不仅包括具有一定场域空间的静态情境，也包括有时间变化的动态情境，其核心指向地方发展的时空差异，即地方时空中政策、制度、文化、关系以及个体行动等因素在互动中所形成的独特性。参见吕洁琼、文军：从脱贫攻坚到乡村振兴：社区为本的情境实践及其反思基于甘肃K县的考察，西北民族研究，2021（3）。24社会建设 2023 年 第 4 期是深刻的甚至是根本性的，社会工作者会遭受动态情境中微观、中观以及宏观层面各类非预期因素冲击。从微观层面而言，个体的意外行为以及诸如网络失灵等突发情况都可能导致效果偏差的产生。如 X 项目中流动儿童哭闹、家长中途干涉等，会干扰正常服务过程，容易影响项目服务时长、服务人数等绩效效果。Y 机构负责亲职培训的社工表示，“有一次活动，家长和小朋友中途闹别扭了，小朋友一直哭个不停，没办法只能先将他们带离活动场地，他们一走，有些小朋友也跟着不参加了”（NG202208）。从中观层面而言，社会工作项目实践嵌入在更广的社会场域之中a，社区、学校、医院等活动场域也充斥着多重不确定性，为社会工作项目实践带来挑战。如 X 项目原计划开展的 B 高校参观活动，因 B 高校接洽人员工作临时调动而一再延期，最终搁置。从宏观层面而言，社会工作项目以及社会工作服务具有较强的政策导向，政策层面的注意力分配会直接影响到项目设计和执行，在资源有限的情况下，政策的动态变迁等因素会对社会工作服务过程、服务成效产生直接或间接影响。例如，上一年度政策层面可能更加关注流动儿童问题，下一年度政策注意力可能会转移到社区教育。在资源有限的情况下，政策的变动会对项目设计产生巨大影响，X 项目的资源供给会减少甚至中断，当然也可能会得到增强。此外，市场化的竞争机制也会导致项目承接机构的不稳定 性，对项目的持续性产生影响。社会工作项目制作为一项制度设置具有明显的理性化色彩，但其实践情境中存在大量持续生产的不确定性因素。这些制度设计范围之外的情境不确定性无法消弭，并且充斥在社会工作项目实践之中，是导致绩效效果偏差、专业效果偏差以及治理效果偏差产生的重要因素。（二）行动不确定性：多元主体的利益偏好与行为分化项目制看似是国家部门按照专业职能系统的管理分配权一统到底的机制，实际上由于涉及主体利益差别，存在主体行为上的差异及不确定性，带来了“分级治理”效果。b对于基层政府而言，受“管理主义”绩效思维影响，原有定位为专业“助力”的项目制成为其完成上级任务c和分担繁重行政压力的操作性工具。这也意味着项目制所应承担的专业职能空间被部分挤占，治理目标逐步成为行政性事务的附属品。C社区工作人员提道：“机构专业服务肯定要做的，但是上面分派的任务也要做，不管是奖项申报还是其余的 活动。”（GII202208）对于社会工作机构和社会工作者而言，其首要目标是通过绩效考核获取相应资源以维持组织生存发展。因此，社工机构、社会工作者在生存逻辑指引下，会将与自身利益直接挂钩的绩效目标放在首位，优先考虑绩效目标而非专业目标和治理目标。项目绩效成为其关注重点，最为核心的专业价值与案主利益很容易被忽视。Y 机构一线社会工作者就表示，“一切看绩效，有绩效就做，没绩效不动”（OI202209）。这也是导致绩效效果与专业效果、治理效果产生显著差异的重要原因。服务对象作为项目制的目标人群，其核心诉求是问题解决与利益维护，然而却在服务需求、参与动机等方面存在差异性。d这决定了服务对象的态度偏好与行动取向难免有所差异，一旦服务对象对项目实践抱有质疑、不信任态度，a 张瑞凯、孙通：社区治理中项目制的赋权实践研究以“社区创享计划”项目为例，社会政策研究，2020（4）。b 折晓叶、陈婴婴：项目制的分级运作机制和治理逻辑对“项目进村”案例的社会学分析，中国社会科学，2011（4）。c 黄晓春、周黎安：政府治理机制转型与社会组织发展，中国社会科学，2017（11）。d 在X项目中，根据笔者的不完全了解，服务对象的参与目的主要包括以下四类：一是了解社会工作服务并真心寻求帮助或实现成长；二是对社会工作服务缺乏足够了解，参与活动只是出于工具性目的，例如获取奖品或者想通过参加活动打发时间；三是自身的参与动机并不强，是社会工作者主动邀请和动员的结果；四是身边有同学或朋友参加，因此跟随朋友一同参与。25社会建设 2023 年 第 4 期项目本身所要追求的服务成效就会大打折扣。负责亲职培训的一线社工曾表示，有些家长不信任我们，来了一次活动就不来了，我们还要不断找人”（UI202208）。基层政府、村（居）委会、社工机构、社会工作者、服务对象等多元主体虽然共同参与社会工作项目实践，然而相互之间却存在利益偏好、行动逻辑上的差异。尤其是行动不确定性背后，多元行动者在价值认知、心理情感、实践能力、社会关系等层面呈现出更为复杂的主体不确定性。这些复杂的因素导致他们并不会完全按照制度设计的预定路线和方式行事，而是“上有政策，下有对策”，会根据自身情况选择符合自身利益的“最优解”a行动，从而呈现出差异性的行为选择以及行动分化。一旦缺乏基于主体共通性、目标一致性的“协作合力”，社会工作项目实践将难以形成以服务对象诉求为基准的协同行动，基层治理的整体性效能也难以达成，由此导致项目成效的偏差。（三）规制不确定性：管理主义与专业主义的内在张力社会工作项目制包含管理主义（managerialism）与专业主义（professionalism）的张力，这既是政策制定与实施环节治理逻辑的分野，也通过制度设置向项目实践过程传递，进而引发效果偏差。X 项目中，管理主义与专业主义的张力直观体现在社会工作项目制的制度设置上，尤其是分别作为准入机制和审核机制的招标与评估制度。一方面，管理主义取向下，结果取向的考核方式引导项目的运行方向，项目招标与评估环节都将效率、完成率、资源配置情况b作为核心指标，因此 Y 机构在拟定申请书以及后期撰写总结报告时往往采取“指标化”标准，尽可能地将所有服务方案与具体行动都量化、指标化甚至是表格化。另一方面，专业主义的考核方式则具有过程导向特性，关注服务对象在认知、态度、行为等方面的正向成长，然而如何识别服务对象的改变成效、问题解决进展成为 Y 机构面临的难题。理论上管理主义与专业主义能达到一定的“平衡”，但在实际操作过程中却很难维持。当前项目招标和评估环节更加倾向于管理主义，通常采用量化指标并以材料审核的形式进行。就主观因素而言，基层政府人员的治理逻辑与自身岗位特点使其更加倾向于管理主义。基层政府参与项目运作的出发点是听从上级命令、完成上级任务c，绩效色彩浓重的项目制在官员间形成“锦标赛”体制。dA 区民政局工作人员就表示对社会工作项目绩效的重视也是因为“这是一份指标化成绩单，能够更加直观地向上级展示工作成果”（GNG202210）。另外，基层政府人员是行政人员但未必是专业社会工作者，他们对社会工作了解有限，在惯性思维主导下更易于采取行政性手段来进行管理。虽然随着社会工作