社会救助1.doc

近年来，我国内河航运发展迅速，但由于内河水上搜救法规不完善，政府的领导、协调作用未能充分发挥等原因，内河人命救助效果不太理想。笔者认为，必须充分发挥社会救助力量在内河人命救助中的作用，这是当前内河人命救助现状的必然要求；是提高内河人命救助成功率，减少人员伤亡和财产损失的有力保障；是内河搜救力量的重要组成部分。

内河人命救助现状

    1.内河水上搜救法规不完善
    目前,我国内河水上搜救参照的是《中华人民共和国内河交通安全管理条例》。虽然该条例对船舶和浮动设施遇险后的救助活动做出了规定，明确了遇险船舶或设施及人员、海事机构、险发地县级以上地方人民政府及有关部门在救助活动中的责任，但是，无具体调整的内容。《广西壮族自治区海上搜寻救助条例》于2007年1月施行，该条例具体明确了交通、财政、卫生、渔业、民政、船舶运输等单位在救助中的责任和义务，为当地的水上救助工作提供了指导和法律依据。但是，国家性水上搜救专门法规尚未出台，造成了政府相关部门职权界线不清，问题出现后罚责不明，使得各方力量参与搜救工作的积极性受挫，在搜救行动中存在消极应对、搪塞敷衍的现象，严重影响了快速有效救助。
    2.地方政府的领导、协调作用未能充分发挥
    一是一些地方没有将安全工作纳入重要议事日程，有些分管安全的领导对水上安全工作不熟悉，不能充分了解水上搜救工作的目的和意义。二是一些地方在组建搜救中心之后，对自身的责任和成立搜救机构的重要性、必要性认识不足，更错误地认为这是海事部门的事。内河水上搜救中心办事机构均设在海事部门，成员单位之间没有隶属关系，中心与中心成员部门如军方、渔政、水产、气象、医疗卫生、公安、港口等联系不畅；各部门受局部利益影响，搜救组织协调能力受限。三是搜救中心组建后，不增加人员编制和资金投入，导致专业搜救力量不足，搜救装备没能配备，所有的责任和义务都由海事一家承担。 政府平时未能履责组织领导和协调职能，一旦发生重大水上事故后，政府、安监、交通、公安、检察等部门一哄而上，多头指挥，关键时候又不能让海事部门起关键组织作用，直接影响搜救工作的正常开展。
    3.内河搜救机构尚不健全
    长江干线所在地的市、县尽管建立起了水上搜救中心、分中心，但是乡或镇、村级的搜救机构没有建立。我国其他内河水域水上搜救中心、分中心仍在建立之中。除了一些具有水上搜救能力的单位如海事、水利、渔政、水上公安等单位可以提供其装备作为社会救助力量外，找不到专业搜救队伍。更没有向外界公布搜救电话，致使很多内河水域的船舶在发生险情后，除了拨打110或119或向船公司求救外不知道该找谁，耽误了宝贵的抢救时间。
    4.船舶通讯设备简陋，船员自救能力差
    内河船舶配备简单，能与外界联系的只有手机或VHF电话，一旦发生险情，船上人员还来不及用手机就已经落入水中；有的内河航段地处偏远，连手机信号都没有。内河船舶的船体小，抗沉性较差，一旦破损进水，留给船员自救和等待救援的时间太短。同时，内河船舶船员大多安全意识淡薄，违章超载现象时有发生，船上的救生设备短缺不齐。
    由于内河航道水流复杂，尤其在汛期流速快，流向紊乱，船舶在航道内发生碰撞、触礁、翻沉、火灾等事故后，其他船舶难以靠近船舶，或靠近事故船舶具有危险性。加上内河河流一般要流经许多山川，地处偏远，交通不便，有的连手机信号都没有，汽车、起吊机等陆上救援设备也无法抵达事故现场，获得信息和救助协调工作也难以开展。
    5. 救助补偿得不到保障，救助报酬和奖励机制没有建立
    水上搜救是一项风险高、责任大、有投入无回报的工作，虽然我们依法可强制征调一切力量参与救助，但非自愿的行为也必然严重影响水上搜救的效果。强制救助在执行后又会出现一系列的矛盾和问题，如救助方实施救助后在索要报酬未果后转而向海事部门要求补偿，海事部门因此会非常被动。救助及索酬困难会进一步挫伤救助者的积极性，往往是有救助能力的船舶不愿意或故意以种种理由拒绝参与救助行动。   

社会救助力量的组织及作用发挥

    一是加大宣传力度，提高社会各界对内河人命救助的认识。《内河交通管理条例》中明确了海事主管机关、地方人民政府在搜救中的职责和权力。《安全生产法》和《国务院关于重特大安全事故行政责任追究规定》都对重大事件的应急反应机制的建立，应急反应程序的制定和突发事件的善后处理以及地方各级人民政府和有关部门应履行的职责和承担的责任作了明确的规定。作为主管水上交通安全的海事部门，要广泛开展宣传，提高国民、尤其是拥有救助设备与能力的社会组织、单位和个人，对人命救助的意义和重要性的认识，并且督促地方各级政府建立健全搜救机构。
    二是建立健全社会救助力量的组织管理机构。遵循“政府统一领导，社会救助力量依法参与”的原则，内河水域所在地的省政府应建立水上搜救协调中心，市（地级）政府应建立起水上搜救中心，县级要成立搜救分中心，乡镇要成立搜救站点，确保一旦内河水域发生人命与财产受到威胁情况时，社会救助各方力量能迅速组织起来，及时有效地开展救助工作。
    三是明确不同的社会救助力量应当履行的责任和义务。各级政府应根据现有的法律法规，出台适合内河水域所在地的实际情况的有关地方性法规和制度，明确本地区机关、企事业单位、各类民间组织和志愿人员等社会救助力量在参与或支援内河水域应急救援行动中“人命救助”职责和应尽的义务。
    四是海事机构应履行好职责。各级内河海事管理部门，要在搜救中心或分中心的领导和指导下，具体组织社会救助力量。将内河两岸具有救助功能的设施、设备和人员进行登记造册，纳入搜救体系，形成一张社会救助力量组织网络。海事部门还要代当地政府组织编写《内河搜救指南》，以政府的名义颁布，并分发到登记在册的单位和人员。要求他们组织学习，熟悉其应有的职责、工作程序和注意事项。确保在搜救过程中，能及时地通知和取得联系，搜救工作开展有条不紊，取得最佳搜救效果。
    五是分级管理，属地为主。内河水域突发事件一旦发生，当地的水上搜救机构，应根据内河水域突发事件的发生区域、性质、程度与实施救助投入的社会救助力量的多少，按照乡镇搜救站点、县级搜救分中心、市级搜救中心、省级搜救协调中心、中国海上搜救中心、逐级向上汇报，但仍要按照属地管理为主。由内河水域突发事件发生地内河水域搜救机构实施应急指挥，确保及时分析判断形势，正确决策，临机处置，提高应急反应行动的及时性和有效性。在增援未到来之前，当地的应急指挥机构应当根据应急预案发布动员令，及时通知所有纳入搜救网络的社会救助力量，前来参加搜救行动，竭尽全力控制，将损失减少到最低程度。
    六是海事部门应定期组织社会救助力量开展培训和演练，不断提高参与人员的搜救技能。要组织编制内河水上险情预防、应急等安全知识宣传资料，通过媒体和适当方式进行宣传。内河水上搜救运行管理机构要对工作人员开展专业培训。对被纳入到社会救助力量中的相关人员的应急能技和安全知识应选派人员进行指导，提高从业人员素质，提高应急力量建设，提高应急反应的效能和水平。县级搜救分中心应每半年举行一次由社会救助力量各成员单位参与的内河水上人命救助和应急通信演习，提高实战水平。
    七是设立专项搜救基金。目前内河水域还没有专业搜救力量，大量内河水域搜救依靠公务船舶、军事舰艇、社会船舶等非专业救助力量，这给参与搜救单位带来燃油消耗、人工费用等经济损失，如果这些搜救费用长期得不到合理解决，必将影响各单位人员参加内河水域人命救助的主动性和积极性。因此务必要设立专项搜救基金，用于奖励或补偿参加内河水域人命救助行动的单位、船舶和人员，并满足内河搜救工作的日常经费需要。
    八是对参与内河水上“人命救助”的社会救助力量实施奖励制度。社会救助人员参加内河水上“人命救助”应急行动致残的，应由民政部门按相关规定给予抚恤优待。有突出贡献的人员，由中国海上搜救中心或省级内河搜救协调机构报交通部或省级人民政府按照规定，给予奖励。 对按内河水上各级搜救机构协调参加内河水上“人命救助”的船舶，由中国海上搜救中心或省级内河水上搜救中心给予适当的奖励和经济补偿。
    九是实行内河水域搜救工作责任追究制度。对推诿、故意拖延、不服从、干扰内河水上搜救机构协调指挥，未履行社会救助力量规定职责单位、人员，由内河水上搜救运行管理机构予以通报，并建议其上级主管部门依照有关规定追究行政责任或给予党纪处分；对违反海事管理法律、法规的，由海事管理机关给予行政处罚，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。对滥用职权、玩忽职守的各级搜救机构工作人员，依照有关规定给予行政和党纪处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
    十是加快内河水上搜救立法，完善社会救助法律体系。社会救助力量的组织、行动的实施、行政管理程序和监督的内容离不开法律法规作为支撑。加快在内河水域“人命救助”中的立法，出台相关法律法规，加快社会救助法制建设，构筑有中国特色的社会救助体系及法律体系成为当务之急。