第九章 扶贫性金融中介.doc

一、微型金融的涵义
（一）微型金融与微型金融机构
1、微型金融(Microfinance)。微型金融是在传统正规金融体系之外发展起来，以低收入群体为目标客户，向贫穷人群提供贷款、储蓄、保险、转账服务等金融产品的金融业务，其中最主要的是小额信贷业务和小额保险业务。
小额信贷（Microcredit）也被称为微型信贷，由于不同国家的小额信贷业务在操作机构、服务对象以及运营规模等方面都有较大差异，因此国际上对小额信贷没有统一的定义。世界银行的《小额金融信贷手册》给出的定义是：小额信贷包括储蓄和信贷，是向低收入客户和个体经营者提供的金融服务活动。国际主流观点认为，小额信贷是为贫困人口提供的持续的、小规模的、不需要抵押担保的制度化和组织化的金融服务，是针对低收入人口的经营能力、还贷能力、生产方式和生活方式设计的一个独特的金融服务。
小额信贷的基本特点表现在：首先，小额信贷是一种特殊的金融服务活动，其本质是一种信贷方式；其次，小额信贷的服务对象是低收入人群（包括穷人、低收入的个体经营者、微型企业等）；第三，小额信贷不需要以资产抵押作担保，而是采用无担保或灵活的信用担保的形式发放。第四，小额信贷服务应具有商业可持续性。需要注意的是，小额信贷与小额贷款是两个不同的概念，小额信贷具有为扶贫而生的本质特征如小额短期、分期还贷、信用联保等，而“小额贷款”则没有扶贫的必然属性，是一个正常的金融品种。”
小额保险（Micro-insurance）主要是面向农村中低收入人群、收取小额保费的一种简易保险，旨在帮助农村中低收入人群规避某些风险，是一种风险管理工具（CGAP，2002）。小额保险分为小额财产保险和小额人身保险两种，具有多险种、低价格、面向低收入群体等特点。根据保监会下发的《关于印发〈农村小额人身保险试点方案〉的通知》，小额人身保险是一类面向低收入人群提供的人身保险产品的总称，具有保费低廉、保障适度、保单通俗、核保理赔简单等特点，是小额金融的重要组成部分，也是一种有效的金融扶贫手段。
2、微型金融机构（Microfinance Institutions，MFIs）。微型金融机构是提供小额信贷、小额保险等微型金融服务的机构，既包括专门提供微型金融服务的非正规金融机构和新型农村金融机构，如小额贷款公司、扶贫社、村镇银行等，也包括涉足微型金融业务的正规金融机构机构，如涉足小额信贷业务的农村金融合作机构（农村信用社、农村合作银行、农村商业银行）以及邮政储蓄银行、提供小额保险服务的保险公司等。

二、小额信贷
小额信贷（Micro—Credit）是微型金融的狭义概念，也是微型金融的核心。从广义的小额信贷定义来看，民间高利贷者的出现可视为小额信贷的起源，但是正规机构向穷人提供金融支持和服务却是在二战后才出现。第二次世界大战对很多国家的经济造成重创，各国都亟需进行大规模重建和经济复兴，尤其是众多低收入群体，更需要信贷资金的支持来恢复和发展生产。由于难以满足信用评级要求，这些低收入者很难从传统金融体系获得资金支持，从而被排斥在正规金融体系之外。
20世纪50年代开始出现了一系列“无疾而终的实验”，如许多发展中国家政府或者国际组织通过项目的形式低收入人群提供贴息贷款。但是，由于贷款利率被人为控制，无法与资金成本和机构管理成本总和相匹配，造成严重亏损；另一方面，许多借款人抱有逃脱惩罚的侥幸心理，还款意愿不强，致使大部分项目已失败告终。
在20世纪的70年代后的金融实践进程中产生了一些专业的小额信贷机构。如孟加拉国格莱珉乡村银行、印度尼西亚人民银行乡村信贷部等等。这些微型金融机构采取的小组贷款模式也被其他国家纷纷效仿和借鉴，用于解决本国农村信贷资金供给不足的问题。
90年代后的小额信贷发展迅速，小额信贷的运作模式也呈现多样化。许多学者根据小额目标侧重点的不同，将小额运作模式划分为“制度主义”和“福利主义”：前者更注重机构的可持续发展，后者更注重扶贫的效果。随着信贷技术和金融产品的不断创新，这两大阵营出现融合的趋势，各类小额信贷形式的目标差异更多体现在程度上而不是性质上，如制度主义小额信贷类型同样也关心贫困人口的福利改善问题，福利主义小额信贷也注重机构的可持续性。
从全球范围内来看，各国的小额信贷运作模式和发展路径存在一定差异性。目前运用比较广泛的小额信贷模式主要是以下四类：第一类，小组贷款模式——以小组联保的形式发放小额贷款；第二类，村镇银行模式——小额信贷机构以村镇的整体信用为支撑，在村镇范围内发放小额贷款；第三类，个人贷款模式——直接向农户或微型企业发放小额贷款；第四类，混合模式——同时兼容上述三种形式的放款方式。各国提供小额信贷的机构也呈现多样性，包括国有机构、商业银行、国有政策性银行、信用社、非政府组织、非正规的金融机构和社区团体。典型的小额信贷机构包括孟加拉国的格莱珉乡村银行、印度尼西亚人民银行、玻利维亚阳光银行等。
（一） 孟加拉乡村银行（GB）
孟加拉乡村银行成立于1976年，是迄今为止世界上规模最大的金融扶贫机构，主要为贫困人口，尤其是农村妇女提供贷款、存款以及其他金融服务，1983年转型为独立银行（GB）。GB模式主要有三个特征：第一，GB有层级组织结构。借款小组和乡村中心是GB运行的基础，村中每5人自愿组成一个借款小组，每5-8个小组组成一个乡村中心。GB总行下设分行，一个分行下有10-15个支行，每个支行管理120-150个乡村中心，支行在财务上自负盈亏。第二，GB以妇女为主要对象，实行小组贷款制度，小组成员之间具有连带担保责任。贷款期限为1年，分期等额还款，对借款上限进行控制。第三，GB通过中心会议保持业务过程的透明度。乡村中心定期召开会议，进行集中放款和还贷，集体进行培训，便于成员之间互相监督，并营造团队精神。GB关注的是社会最低阶层，由于这些人收入较低，而且缺乏传统的担保，因此GB只向联合责任小组发放贷款，且与强制性存款相关。GB用这种方式已取得了令人瞩目的成功，许多发展中国家纷纷都纷纷复制GB模式。2000年之后，GB进行了业务改革，由原来仅接受成员存款变为接受所有公众存款；公众存款的增多使得个人账户不断丰富，出现了“格莱敏退休储蓄金帐户”、“信用人寿保险储蓄基金账户”等；贷款较过去更加多样化，在期限、偿还方式上都出现了更适应客户需求的产品，并提供特殊期限贷款、教育贷款以及“弹性贷款”等。
（二）印度的互助小组（SHG）
SHG（Self-Help Group）是印度微型金融的主要组织形式，也是其极具特色的地方。SHG是一个非正规组织，一般有10-20个成员，主要从事存款和贷款业务。与合会一样，SHG要求成员定期进行自愿储蓄,建立小组资金,SHG将小组资金以小额贷款的形式贷给有需要的成员。SHG以小组的名义建立银行存款账户。SHG在成立六个月后,符合条件的就能以小组的名义从银行获得贷款，SHG再将贷款贷给成员。银行对SHG的贷款是无抵押的,一般是SHG银行存款的1-4倍,贷款的利率完全由银行自行决定。SHG对小组成员贷款的利率也是由SHG集体决定的,贷款月利率一般在2%-3%。SHG的运作在印度取得了巨大的成功，Tankha[52](2002)这样描述SHG：在过去的十年里，70多万个SHG累计从银行获得了4亿多美元贷款，由于SHG的成员个数平均都在15个左右，因此累计有1000多万人都从中得到了好处，这些贷款的到期还款率超过了95%。据保守估计，SHG的存款至少有1.7亿美元。
（三） 玻利维亚阳光银行
玻利维亚的小额信贷在20世纪80年代中期经济危机和恶性通货膨胀之后开始发展起来。玻利维亚阳光银行的前身是一个以捐款为资金来源的非盈利性组织——PRODEM，主要为城市小企业或自我雇佣者提供小额贷款。为了自动瞄准目标对象，它规定新借款人的借款额不超过100美元，并且只要借款人按时还贷还可以逐渐增加贷款规模。贷款要求3-8人的小组联合担保，任何成员的贷款拖欠将使整个小组丧失贷款的权利。与GB所不同的是，这种小组是一种正规的相互担保人制度，如果小组中任何人的贷款拖欠，其他人将联合承担偿还责任。由于玻利维亚大量的城市小企业或自我雇佣者的存在，小额信贷业务发展迅速，但还是无法满足巨大的信贷需求。于是PRODEM在1992进行了分化，把商业化运作的一部分单独分离出来，成立了玻利维亚阳光银行(BancoSol)，成为第一个转变为商业银行的非政府组织。与此同时，PRODEM作为非政府组织，其职能仍然存在，并将原有的客户和贷款业务转移到了阳光银行，同时阳光银行还成为第一家可以通过国际资本市场获得资金的小额信贷银行。改组之后，阳光银行的资产增加了近10倍，银行贷款损失率一直低于0.5％，资产回报率也是玻利维亚银行业中最高的，其服务对象为城市中贫困线以上的中低收入阶层，而不是赤贫者，在贷款业务上贷款数额较大、利率高、还款方式灵活，能够做到财务自立。因此玻利维亚阳光银行被认为是非政府组织成功转型为盈利性金融机构的最好案例，在银行监管机构的CAMEL评级中，阳光银行也被认定为玻利维亚运营最好的银行。
（四）印度尼西亚人民银行乡村信贷部（BRI-UNIT）
这是世界上提供微型金融服务的最大的国有商业性金融机构。BRI成立于1895年，1984年BRI对整个村级机构体系进行重组，将原来的乡村信贷部改为服务站，后发展为自负盈亏的、商业性的村银行，改革之后的BRI业务发展迅速，截至2004年，BRI拥有4046个村银行，其中96%都盈利 中国合作金融网，《有特色的BRI模式——印尼人民银行小额信贷模式剖析》.
。村银行体系发放的贷款只占BRI贷款总额的15%，却创造了大部分的利润。
BRI的组织结构从上倒下依次为：小额信贷部、地区分行、各地区支行、村银行。其中，小额信贷部主要负责制定政策和直接监管乡村信贷系统，地区分行负责对下一层的内部审计工作、监管和指导，支行多位于该地区主要城市，其职责除贷款经营外，还要负责监管下属的乡村信贷网点，并决定各村银行的最高贷款额度，其监督和管理费用由村银行负担，村银行是整个系统的最底层，却是整个体系运作的核心，共有4046个，范围遍及印度尼西亚全国。

三、我国微型金融产业的实践
我国早在建国初期就有零星的、针对农户资金需求的农村信用社小额贷款，但真正引入孟加拉式的小额信贷还是在20世纪90年代。我国小额信贷经过十几年的发展，走过了学习个别技术环节、借鉴制度、试图从中吸取适合中国背景的合理成分等过程。根据项目组织方式、资金来源等不同，我国微型金融产业的发展可以划分为四个阶段。
（一）1993年——1996年10月：援引外资进行小额信贷扶贫试点阶段
初期吸纳小额信贷中个别技术或者组织环节，出现在联合国20世纪80年代援华项目中，主要表现为资金管理和组织方式个别环节的改良，从完全的赠款改为资金的循环使用，并且在项目实施中加入了妇女小组的形式。90年代初期，国外小额信贷的案例特别是孟加拉乡村银行的做法被翻译成中文，编辑到反贫困的论文集中。国际机构如开发计划署、福特基金会等在扶贫项目中，为了配合中国的扶贫政策，提出了明确的扶贫目标，其中包含了小额信贷的成分，并采用了不同的组织结构，主要有非政府组织（NGO）、政府部门中专门成立的办公室、与正规金融连接以及村庄信贷基金等。
1“扶贫经济合作社”小额信贷
1993年，中国社科院农村发展研究所在福特基金会和孟加拉乡村银行的资助下，开始了中国的小额信贷项目：扶贫经济合作社，简称“扶贫社”，先后在河北省易县、河南省虞城县、南召县和陕西省丹凤县实施小额信贷扶贫试点。扶贫社的主要目标就是纠正中国扶贫资金使用中出现的偏差，保证扶贫资金的有效使用，试图解决信贷资金到户难、农户还款难和扶贫机构生存难的问题。扶贫社项目的意义在于：第一次将小额信贷作为一种金融扶贫制度介绍到我国。
2联合国计划开发署：中国国际经济技术交流中心小额信贷
20世纪90年代初开始的联合国开发计划署（UNDP）项目援助的直接扶贫项目有16个，在我国16个省（区）的48个县（市）执行。UNDP的小额信贷项目在信贷技术上几乎都是借鉴乡村银行的做法，在组织上则安排各地不同的政府部门成立专门的办公室进行管理。
3澳大利亚国际开发署青海海东农行小额信贷项目
澳方政府提供小额信贷本金167万美元，由海东地区农行执行信贷计划，农行将小额信贷办公室确定为自己的部门，地区农行通过其乡镇营业所进行具体操作，在村里聘用协理员负责贷款的回收和贷款人的推荐，而贷款的发放直接由农行的信贷员负责。这个项目为正规金融机构接触小额信贷提供了经验。
4草海村寨信用基金
草海村寨信用基金的资金来自于国际机构赠款和国内有关部门的配套资金。村中成立了村寨基金委员会，村民自愿组成10-15人的小组，并选出组长。经过村寨基委会的审批后，每个小组成员可以获得200元贷款，同时要求参加小组的农户集资成立小组基金，小组基金由小组自己制定资金的使用计划。这种信用基金更接近于孟加拉的乡村银行模式，小组具有高度的自主权，农户参与的积极性比较高。
这一阶段的小额信贷主要以项目项目推进，以半官方或民间方式进行，资金来源主要是依靠国际捐助和软贷款。
（二）1996年10月——2000年：政府主导阶段
这一期间，中央的政策和决议在政府小额信贷扶贫中起到了重要作用。1996年，中央扶贫开发会议提出扶贫资金要入村到户；1998年9月，中共中央、国务院在《做好当前农业和农村工作的通知》中，提出了小额信贷扶贫工作的方针：积极试点、认真总结规范、逐步发展推广。1999年，中央扶贫开发工作会议再次强调小额信贷扶贫的作用，指出：小额信贷是一种有效的扶贫到户形式，要积极稳妥地推行。政府将小额信贷作为一种扶贫政策，这意味着小额信贷由NGO等主要利用国外捐赠进行的小范围试点，开始转向政府主导、以国内资金为主并且在较大范围内推广的阶段。在具体实施过程中，国家扶贫贴息贷款全部由农行管理，政府扶贫办从农行代理扶贫贴息贷款，但后来改为由农行直接把贴息贷款发放给农户。20世纪90年代中期，再就业成为中国政府最重要工作之一，城市贫困和失业问题日益引起重视，城市小额信贷再就业项目正是在这种背景下展开的。与农村小额信贷扶贫项目相比，城市小额信贷再就业项目大多由政府部门自己设计、筹资和执行，很少得到国际机构的援助。总的来看，这一阶段的小额信贷以政府为主导，带有很强的政府色彩；正规金融机构（中国农业银行）开始引入小额信贷机制，并在农村和城市积极推进：在农村作为扶贫的有效手段，在城市作为下岗失业人员创业和再就业的支持手段。
（三）2000年——2006年4月：农村信用社小额信贷项目全面开展阶段
信用社农户小额信贷试行开始于1999年，中国人民银行于1999年7月下发了《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》，2000年初又下发了《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》，确定农户联保贷款“多户联保、按期存款、分期还款”的基本原则。这两个文件的出台，直接推动了我国农信社农户小额信贷项目的实施。2001年12月，央行发布了《农村信用合作上农户小额信用贷款管理指导意见》，要求全面推行农户小额信用贷款，并开展创建信用村（镇）活动。农信社小额信贷的资金主要来源于央行的支农再贷款，年利率是2%-3%，实际上是央行在给予农信社贷款补贴 中华全国妇女联合会：《实施小额信贷扶贫工作情况》，参加2002年第五届小额信贷峰会会议资料，2001年11月。
。在央行的推动下，农村信用社全面试行并推广小额信贷活动，标志着中央银行决定在正规金融制度框架内开展过去主要由非政府机构或组织实施的贷款方式，这是我国小额信贷发展的一个重要转折点，这标志着我国的小额信贷开始步入正规化阶段。
（四）2006年5月至今：外资进驻，小额信贷注重商业可持续性
面对我国小额信贷市场的巨大潜力，外资银行等机构早就虎视眈眈。近年来，在农业银行因股份制改造收缩了在农村的服务边界的同时，渣打银行、汇丰银行、花旗集团等外资金融机构却借着我国银行业对外开放的东风纷纷抢滩我国的农村金融市场，大力开展小额信贷业务。早先在2006年3月，花旗集团就通过资助首届“亚洲小额信贷论坛”表露了其对亚洲小额信贷市场的野心。2006年5月，渣打银行率先在深圳和上海推出面向小企业的信用贷款产品：无抵押无担保小额贷款。2007年4月，GB拟首先在四川、内蒙古和海南三地开展小额信贷业务，资金完全源于海外。2007年12月，汇丰银行、花旗银行、渣打银行和东亚银行获准在中国内地省份设立村镇银行，香港上海汇丰银行主席郑海泉表示：在中国农村地区开展金融服务存在着很多挑战，但即使日后经营出现亏损，汇丰也不会从中国农村市场撤出，而且汇丰对中国经济和农村的发展抱有信心。同时，我国首家外商独资小额贷款公司——四川南充美信服务有限责任公司——在四川开业。去年年底，我国首家由外资银行发起设立的贷款公司——荆州公安花旗贷款有限责任公司——入驻湖北荆州，这标志着我国农村金融对外开放迈开了重要步伐。
在外资热闹进场的同时，国内的金融机构也纷纷加速了小额信贷业务进程。2007年3月20日，中国邮政储蓄银行正式挂牌成立，同年6月22日，邮储小额信用贷款业务试点在河南省长垣县魏庄镇正式启动。魏庄镇邮储小额信贷的目标客户是该镇的微型或小型企业主、个体户或农户等,主要采取商户联保和农户联保两种形式贷款，两种贷款的期限均为1-12个月,申请贷款时不再需要其他担保,且有多种还款方式[54]。2007年底，中国邮政储蓄银行小额信贷系统在全国正式上线运行。
2006年12月22日中国银监会公布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，在准入资本范围、注册资本限额，投资人资格、业务准入、高级管理人员准入资格、行政审批、公司治理等方面均有所突破，这为村镇银行的成立创造了良好的政策环境。2007年 3月，首批村镇银行在国内6个首批试点省诞生；同年10月，银监会宣布试点从6个省扩大到31个地区；年底，首家外资村镇银行曾都汇丰村镇银行开业，国开行作为主发起人组建的村镇银行挂牌；2008年8月，农行发起在湖北内蒙古同时成立村镇银行；截至2009年3月，全国共开设的村镇银行已经达到97家。村镇银行遍地开花，银监会副主席唐双宁在出席四川惠民银行挂牌开业仪式时强调，村镇银行要按照现代金融企业制度的要求，建设成为具有可持续发展能力的“农村社区性银行”。我国小额贷款公司经过试点取得了成功，2008年5月，中国银监会和中国人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，这标志着小额贷款公司试点开始推广至全国范围。
邮政储蓄银行的小额信贷业务是在我国正规金融机构框架内开展的，并没有增加农村地区的金融机构种类，而村镇银行和小额贷款公司的成立则为农村金融市场注入了新鲜血液，新的市场竞争主体的加入将会激活沉睡已久的农村金融市场。至此，我国农村金融市场已初步形成了外资金融机构、邮政储蓄银行、农村合作金融机构、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社以及小额贷款公司等多种供给主体并存的局面。

四、我国微型金融的供给
我国微型金融发展至今，已经初步形成了一个供给主体多元化、供给渠道多样化的局面 何广文、杜晓山等主持编写的《2008中国小额信贷行业评估报告》摘要部分。
。按照是否受银监会的监管，我国的微型金融机构可以分为正规金融机构和非正规金融机构两大类，前者主要有农村合作金融机构、邮政储蓄银行、村镇银行、商业银行全资设立的贷款子公司以及资金互助社等，其中后三种是新型农村金融机构；非正规金融机构主要包括小额贷款公司、小额信贷组、典当行等。
（一）小额信贷的供给
1、农村合作金融机构（农信社、农合行、农商行）的小额信贷
农村合作金融机构是我国农村金融的主力军，也是农村小额信贷产品的主要供给方，截至2007年6月末，我国共有19348家农信社，137家农村合作（商业）银行。1999年农户小额信用贷款在少数农村信用社进行试点，2001年央行发布了《农村信用社农户小额信用贷款管理指导意见》，农信社的农户小额贷款等业务获得了长足发展。从全国的情况来看，截至2002年底，92.64%的农信社都开办了农户小额信贷，49.98%开办了农户联保贷款；截至2003年底，全国有97.58%的农信社开办了小额信贷；截至2006年12月末，全国农村合作金融机构的农户储蓄余额达到28805.12亿元；农业贷款余额达12105亿元，农业贷款中农户贷款余额为9196亿元 数据来源：《中国农业年鉴》（2001年—2007年）。
。表2-4和图2-8清晰地显示了过去几年内我国农村合作金融机构支农贷款的增长情况，其中，农户贷款余额增长较快，其中的农户小额信用贷款增速要大于农户联保贷款，然而获得小额信贷和联保贷款的农户数目在2004年增长较快，之后几乎没有增长，相应地，农户小额信贷和联保贷款的信贷满足率（可用获得信贷的农户占有贷款需求且符合条件的农户比例来衡量）也在2004年末达到了顶峰，随后的三年呈现下降趋势。

表2-4：2000年末——2006年末全国机构支农贷农村合作金融款情况
年份
(年末)
农业贷款余额
占金融机构农业贷款余额的比例
农户贷款余额（亿元）
农户联保贷款余额（亿元）
农户小额信用贷款余额（亿元）
获得小额信贷和联保贷款的农户（万户）
占有贷款需求且符合条件的农户比例
2000
3588
73.40%
——
194
827
——
——
2001
4417
77%
3568
326.5
118.6
——
——
2002
5579.3
81%
4237
253.3
745.7
5986
51%
2003
7077.32
84.14%
5599.26
452.57
1111.86
5589
54.74%
2004
8490
86.25%
6795.56
653
1389
7100
68%
2005
10071
86.80%
7983
861
1595
7000
60%
2006
12105
91.60%
9196
1001
1710
7072
57.60%
数据来源：根据《中国农业年鉴》（2001年—2007年）整理得到。
注：2000年末的农户小额信用贷款余额和农户联保贷款余额指的是2000年10月末的余额。“获得小额信贷和联保贷款的农户”一栏2003年末的数据5589只是获得小额信贷的农户数量，该年获得联保贷款的农户数目不可得；相应地，“占有贷款需求且符合条件的农户比例”一栏2003年末的数据54.74%代表的是获得小额信贷的农户所占的比例。

图2-8：农村合作金融机构支农贷款余额变动图

数据来源：根据《中国农业年鉴》（2001年—2007年）整理得到。其中，2000年末的农户贷款余额数据不可得，故图中无法显示。

2、其他正规金融机构的小额信贷
2007年3月中国邮政储蓄银行正式挂牌，定格为“微型贷款”银行，其业务扩张重点为个人商务贷款和小额农贷；邮储银行小额信贷系统在2007年底开始在全国范围内运行。邮政储蓄银行的网点遍布乡镇，在农户储蓄渠道的偏好中仅次于农信社，因此，邮储银行在开展小额信贷业务上具有很大优势。村镇银行是我国新型农村金融机构的代表，也是银监会重点发展的新型农村金融机构。2006年12月20日，银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，积极引导和支持境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设各类银行业金融机构，并降低了注册资本标准，取消了营运资金限制。2007年3月1日我国第一家村镇银行（四川仪陇惠民村镇银）的成立标志着银监会放宽农村地区银行业金融机构准入政策正式实施。2007年10月在总结试点经验的基础上，又将试点范围扩大到全国31个省份。截至2008年底，我国共有新型农村金融机构107家，村镇银行就有91家，占比将近90% 数据来源：369信合网，《银监会放开村镇银行试点 发展目标初定2000家》，.
。截至2009年3月，我国的村镇银行数达到了97家 数据引自中国银监会主席刘明康2009年3月在全国政协工商界别小组会议上的讲话。
，共发放有效贷款40多亿元，其中农户贷款占到60%以上，也就是说村镇银行发放的农户贷款在24亿元之上。我国银监会主席刘明康表示，村镇银行的发展目标是2000家，凡是有条件的县都要有一家村镇银行。与非正规金融机构的小额贷款公司相比，村镇银行发展较慢，目前离银监会的目标还有相当大的差距。
3、非正规金融机构的小额信贷
非正规金融机构主要有小额贷款公司、扶贫社、非政府组织小额信贷以及民间借贷组织等。由于非政府组织小额信贷和民间借贷的信贷数据统计上有困难，因此笔者在此重点考察小额贷款公司和扶贫社的信贷供给状况。
（1）小额贷款公司。全国首批试点省份（陕西、山西、内蒙、四川和贵州）的小额贷款公司发展较快，自2008年5月银监会和央行联合发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》起，小额贷款公司试点开始在全国范围内推广。截至2008年9月底，全国小额贷款公司共有144家，中国人民银行焦璞瑾估计2008底小额贷款公司有可能达到2000家。截至2009年2月，内蒙古获得批准的小额贷款公司已达43家，只2008年一年就批准了42家，打破了之前融丰公司的垄断地位；四川省的小额贷款公司已进入第二轮扩张阶段，全国首家外资小额贷款公司入驻四川南充市，于今年3月10日开业，7天时间内共发放贷款约40笔，贷款金额将近600万元；截至2009年1月19日，天津市共批准设立了16家小额贷款公司，预计年底将达到30家。据中国社科院农村发展研究所的不完全统计，截至2008年10月，我国非政府小额信贷组织的金融服务额度总量接近10亿元，有贷款余额的客户约8万人。
（2）扶贫社。自1994年以来，扶贫社一共设立了5个县社：河北的易县和涞水，河南的虞城和南召以及四川的金汤，先后投入贷款资本金1500多万元，累计发放贷款1亿多元。目前正在受贷款支持的贫困户在16000户左右，累计受益农户3-4万户，覆盖贫困人口约15万人，还款率保持在95%以上 数据来源：北京市农发扶贫基金会，http://www.supportmicrofinance.org/ch/profile.
。其中，各扶贫县社的情况如表2-5所示。

表2-5 我国扶贫社小额信贷发展情况
易县扶贫社
成立于1993年，截至2007年6月，易县扶贫社在13个乡镇发展了170个中心，累计扶持18406户，其中83%为女性，直接受益人达到65000人。累计发放贷款6000多万元，在全县41%的村建立了扶贫社的基层组织。
南召扶贫社
成立于1995年10月，1995年11月正式发放第一笔贷款。目前一共有4个分社：城关分社，小店分社，云阳分社和石门分社。截止2007年6月，南召共有140个中心和6283名成员，全部为女性。还款率在99%以上。由于缺乏资金，南召当期客户规模多年来一直保持在5000-8000户左右。
涞水扶贫社
成立于2003年7月，截至2008年4月，涞水扶贫社共发展了74个中心，357个小组，2000多名成员。100%为女性。目前贷款总额为360万。
虞城扶贫社
目前有42个中心，363个小组和1808名成员，100%为女性。
资料来源：根据北京市农发扶贫基金会网站的资料整理得到。

（二）小额保险产品的供给
小额保险是微型金融的重要组成部分，也是一种有效的扶贫手段。2008年6月，中国保监会制定印发了《农村小额人身保险试点方案》，首批选择山西、黑龙江、江西、河南、湖北、广西、四川、甘肃、青海九省(区)的县以下地区开展农村小额人身保险试点，首批试点公司为中国人寿、太平洋人寿、泰康人寿和新华人寿4家保险公司。根据印发《农村小额人身保险试点方案》的通知，小额保险保额被限定于1万到5万元之间，保险期间在1到5年，主要针对低收入农民最迫切的疾病、死亡和残疾等特定风险提供的保险服务。《试点方案》的出台和实施，标志着酝酿已久的农村小额人身保险试点工作正式启动，启动之后获得了快速发展。
从试点公司来看，首批四家进入农村小额保险领域的公司在去年都取得了较大的发展，保费收入以及保单件数快速增长，保险产品种类也不断丰富。2008年9月，保监会批准中国人寿开展农村小额人身保险业务，原则上同意中国人寿开展小额寿险、小额意外伤害险、团体意外伤害险、小额贷款借款人定期寿险以及小额贷款借款人意外伤害保险共9类产品。2008年8月12日，中国人寿发布了“中国小额保险第一款”系列产品，包括寿险、意外伤害险、交通意外伤害等四款个人险、三款团体险和两款小额贷款借款人保险产品。截至2008年12月底，短短4个多月的时间，就有238万农民购买了小额保险系列产品，保单件数超过125万件。2008年，中国人寿实现保费收入2955.9亿元，同比增长50％，农村业务保费占了公司总保费的一半
。泰康人寿是继国寿、太平洋人寿之后第三家进入农村小额保险市场的公司，2008年9月下旬，泰康人寿正式迈出探索普惠性保险服务的步伐，开始在四川、江西、湖北、河南、黑龙江、广西、山西中西部七省区19个县推广小额保险，“泰康无忧卡”是该公司推出的一款低收入群体买得到、买得起、看得懂的小额保险产品，年保费为50元受到了农民群众的欢迎。截至2009年1月，已有12500多人参保“泰康人寿无忧卡”，保险金额超过了6亿元。各试点公司还纷纷推出了与小额贷款相结合的小额保险，例如，中国人寿在2008年8月推出了两款小额贷款借款人保险产品，泰康人寿去年针对小额农贷借款人推出“泰康借款人(小额保险版)意外伤害保险”，新华保险则推出了为小额贷款借款人量身设计的“借贷保”等。
从试点省份来看，试点九省农村小额人身保险业务也都进展很快，具体情况见表2-5.

表2-6：七个试点省份农村小额人身保险业务的进展
青海省
截至2009年3月，青海省农村小额人身保险产品已从试点之初的5款增加到10款，试点公司也增加到2家；并在全省11个县、24个乡镇、65个行政村尝试开展了农村小额人身保险试点。
黑龙江省
2008年，先后批准中国人寿、泰康人寿、新华人寿3家保险公司进行农村小额人身保险的试点，全年累计承保22.8万人，保费收入305万元，共有238个村整村投保。
山西省
截至2008年底，全省农村实现小额人身保险承保人数37．24万人，实现小额人身保费600．3万元，统保村185个，实现预定任务的162％，完成指标在全国九个试点省份中名列第一。据了解，山西省已确定2009年小额人身保险的目标是"保障百万乡亲，实现两大跨越"，即实现小额人身保险承保150万人，保费3000万元。
江西省
江西省保监局制定了《江西省农村小额人身保险试点初步方案》，要求农村小额人身保险将以保障投保人意外死亡和意外伤残为主，保额将限定在1万元到5万元之间，保险期间在1到5年之间。中国人寿和泰康人寿获得了在江西省开展试点的资格，中国人寿和泰康人寿试点的县分别为20个和4个，试点产品前者有7种，后者有2种。
河南省
中国人寿、太平洋人寿、泰康人寿和新华人寿4家保险公司在河南18个地市的41个地区试点，共有超过10款农村小额保险产品在销售。截至2008年10月末，中国人寿在河南试点两个月已累计承保23639人，保单件数23511件，收取保费131.34万元。
四川省
截至2008年11月，中国人寿、太平洋人寿、泰康人寿和新华人寿４家保险公司启动小额保险试点，推出了14款“保费低廉、保障适度、保单通俗”的小额保险专用产品，覆盖低收入农民已经超过23万人。
甘肃
宁县和镇县是甘肃省庆阳市的两个试点县，据初步统计，截至2008年10月底，宁县共销售定期寿险35份，保费0.49万元；惠农卡2101份，保费7.53万元，完成2008年试点任务的8.9%。镇原县共销售定期寿险9份，保费0.13万元；惠农卡482份，保费1.85万元，完成2008年试点任务的2.52%。从10月29日开始，宁县日均签约保单超过了400份，进入了一个快速增长的阶段。
资料来源：根据网站新闻整理得到。

截至2008年底,首批试点的四家保险公司共承保农民239万人,保单126万件,保费收入共4212万元,为农民提供了近280亿元的风险保障，但这远远满足不了广大农户的保险需求。南开大学发布的一份小额保险调研白皮书显示，目前我国农村小额保险的覆盖率不足30%，需求缺口高达5000万人次。中国保监会主席助理陈文辉在2009年全国寿险监管工作会议上指出，今年保险业将落实中央一号文件精神，总结小额保险试点经验，扩大试点区域、产品和参与机构。