社区矫正指挥中心建设和运行初探.pdf

社区矫正指挥中心建设和运行初探田航军（上海市司法局 上海市）摘 要：建设社区矫正指挥中心，体现了对当前社区矫正工作形势任务的积极应对，是实现警力无增长改善和对社区矫正对象有效监管的积极探索与实践。社区矫正指挥中心的功能定位是基础，健全完善运作模式是关键，开发建设指挥系统是难点。近几年对上海社区矫正指挥中心从重要意义、功能定位、运作模式、系统建设等方面都进行了实践探索，以期为实务工作者提供借鉴。关键词：社区矫正 指挥中心 建设 运行中图分类号：文献标识码：当前社会治安形势日益严峻，刑事犯罪率居高不下，随着 中华人民共和国社区矫正法（以下简称 社区矫正法）的颁布实施，社区矫正工作面临新的挑战，监管安全的压力越来越大，指挥中心建设显得更为迫切。在当前信息主导警务的时代，建立社区矫正指挥中心，集中凸显社区矫正“规范化、精细化、智能化”理念。社区矫正机构通过建设指挥中心，把社区矫正机构涉及安保职能的工作串联起来，起到集约高效的作用；配备专业的人做专业的事，提高专业技能；理顺运作关系，规范运行模式，建立健全配套制度，建立符合社区矫正工作的工作机制，规范运行模式，便于快速反应、统一指挥；整体规划，提升科技含量，充分利用原有的设施设备和软件系统，边改良、边建设、边运作，逐步发展。一、建设社区矫正指挥中心的重要意义（一）维护安全稳定的现实需要社区矫正系统承担着维护政治安全和社会稳定的硬任务、硬要求，社区矫正机构工作人员要“固地板”“守底线”，在维稳处突上退无可退，失无可失。这收稿日期：作者简介：田航军，男，上海市司法局刑罚执行处副处长。热点与前沿 社区矫正理论与实践 年第 期就要求社区矫正机构要以“时时放心不下”的责任感，看好自家门、管好自家人、办好自家事。特别是要在加强矛盾问题、情报信息的甄别、关联、比对，依托信息化手段提升深层次分析运用能力，精准指导实践、更好服务决策上发力。遇到突发事件、紧急状况，要第一时间处置，努力把不安全、不稳定因素遏制在萌芽状态，消除在初始阶段。建设社区矫正指挥中心，实际上就是整合社区矫正基础工作，从加强全方位的防范、控制和管理入手，发挥对社区矫正对象的“整体防控、精确指导、准确应对”。（二）贯彻 社区矫正法 的应有之义 年 月 日，社区矫正法正式施行。社区矫正法 明确社区矫正工作的核心内容是对社区矫正对象进行监督管理和教育帮扶，要求“社区矫正机构应当了解掌握社区矫正对象的活动情况和行为表现”，明确“社区矫正机构可以通过通信联络、信息化核查、实地查访等方式核实有关情况”。这就要求社区矫正机构不仅要了解掌握社区矫正对象的工作、学习、生活以及保外就医等活动情况，还应了解掌握社区矫正对象在社会生产生活中的心理状态、工作态度、生活方式以及接受监督管理、教育帮扶等表现。建设社区矫正指挥中心，就是为了更好地贯彻落实 社区矫正法 的要求，由专门的人依托专业的平台在专门的场所对社区矫正对象进行有效的监督管理。（三）推进“智慧矫正”建设的必然要求 年 月，司法部办公厅印发关于加快推进全国“智慧矫正”建设的实施意见（以下简称 实施意见），明确“智慧矫正”建设的主要任务是构建“一个平台，两个中心，三大支撑体系、四个智慧化融合”的“智慧矫正”体系架构。社区矫正指挥中心建设就是“两个中心”建设之一。实施意见 明确要求，依托司法行政指挥中心，建设全国社区矫正指挥中心和各级社区矫正指挥中心，形成部、省、市、县、乡五级贯通的社区矫正指挥体系。司法部要求各地通过全面升级改造现有设施设备，建设集社区矫正中心监控、司法所监控、移动监控、电子定位监控、视频点名五位于一体，具备视频监控、指挥调度、视频点名、工作督察、智能分析、预测预警功能的指挥中心，构建实时监控、远程督察、立体防控、快速协同的指挥体系。建设社区矫正指挥中心，是“智慧矫正”建设的必然要求，也是“智慧矫正中心”创建达标建设的重要内容。（四）提高工作效能的有效途径社区矫正法 第 条明确规定，“社区矫正工作坚持监督管理和教育帮扶相结合”。一般来说，做好监督管理是基础，教育帮扶是做好社区矫正工作的核心和重中之重。安防工作亦是监督管理的一项内容。社区矫正工作人员精力是有限的，如果他们的主要精力都放在安防设施和执行安防制度上，哪还有精力去抓分类管理、个别化矫正和教育帮扶呢？建设指挥中心，就是将指挥中心作为一个战斗实体，专门负责安防工作，而且常态化，其他大量的工作人员去研究分类管理、个别化矫正和教育帮扶。通过建设指挥中心，最大限度地发热点与前沿 社区矫正理论与实践 年第 期挥社区矫正整体防控作用，提高工作效能，让更多的警力回归到社区矫正主业上来。同时，在当前信息主导警务的时代，建立社区矫正指挥中心，集中凸显了“规范化、信息化、集约化”理念，将涉及政令发布、信息管理和安防的各类资源相互串联、有机整合，起到管理中枢作用，改变各岗位之间各自为政的状态，使硬件、软件、责任落实到位，不断提升社区矫正工作的管理效率和能级。二、社区矫正指挥中心的功能定位社区矫正指挥中心是社区矫正系统安全工作的管理中枢，是整合资源最重要的平台。通过建设社区矫正指挥中心，实现三个“一”：“一屏观全局”，可以看到所有社区矫正场所的实时监控画面和执法录像回放以及有关社区矫正工作的各类数据；“一线连上下”，政令（警令）传达与接收，要情信息的接收、处理和反馈；“一地强整合”，智慧矫正融合应用、各类系统简便操作、人力资源和物力资源的有效整合等。（一）社区矫正指挥中心建设应遵循的两个基本准则一是实现社区矫正机构工作人员警力“无增长改善”。近年来，虽然有监狱戒毒民警被选派从事社区矫正工作，但社区矫正工作人员还是相对紧张。建设社区矫正指挥中心，不能过于依赖增配人力，不能以人员力量不足为由不重视不推进，要盘活现有资源，理顺内部关系，通过提高内部管理和人员素质，改善和增强人力。二是实现对社区矫正对象的有效监管。如前所述，做好监督管理是做好社区矫正工作的基础。监督管理好社区矫正对象，既是法律要求，又是社区矫正机构工作人员的职责所在，还是贯彻“以人民为中心”理念的应有之义。建设指挥中心，就是通过日常的监管和隐患排查，及时发现问题，及时消除隐患，从而确保社会安全稳定，人民安居乐业。（二）职能定位指挥中心是政令（警令）机构，是了解、掌握社区矫正系统实时工作动态的信息中枢，是督察巡查下级社区矫正机构履职尽责的工作平台，是指挥处置本行政区域内社区矫正突发案事件的应急指挥机构。同时，上级指挥中心还负责业务指导下级指挥中心的建设、运行工作。指挥中心主要发挥以下职能：（）政令（警力）传达。传达、督办上级部门和领导有关社区矫正工作的批示、指示和命令。（）信息管理。负责涉及社区矫正安全稳定的重要信息、网络舆情的收集、更新、汇总和评估，及时掌握动态，并定期向领导报告安防工作状况。（）协调警务。协助领导完成指挥调度和统一协调。（）实时监控。对社区矫正宣告、训诫、集中教育、公益活动等开展情况进行实时监控，核查、抽查请假外出、重点重要对象实时轨迹。（）应急处置。根据事件性质，在第一时间下达处置指令，或启动相应应急预案；根据授权和预案，调动人力、物力开展紧急活动。（）检查监督。开展视频点名、视频督察巡查，对发现的问题督促核查处理；检查各类报警和通报问题的处置整改情况等。（三）应提高警务资源的整合效能警务资源整合包括：（）人力资源整合：一是科学安排工作人员，确保至热点与前沿 社区矫正理论与实践 年第 期少 名具备执法资格的人员值班，人值班时年龄梯次机构合理。二是建立应急梯队，确保值班备勤力量到位。三是建立与公安、武警部队联动机制。（）物力资源整合：一是充分整合办公设施、报警设施、监控设施和消防设施等硬件资源；二是充分整合指挥系统、报警系统、监控系统、通信系统、门禁系统、移动执法系统、计算机网络系统等软件资源；三是充分整合软硬件资源，建立“图像清、通信畅、记载全、反应快、指挥灵”的全方位安防体系。三、社区矫正指挥中心的运作模式社区矫正机构是刑事执行机关，尽管各社区矫正机构在社区矫正对象数量、结构、类型等存在差异，安保任务亦有轻有重、有繁有简，但所有活动都是刑事执行活动，安保任务要求都是一样的，这就必须建立科学的符合实战需求的运作模式。（一）机构设置社区矫正指挥中心隶属司法行政社区矫正部门，实行指挥长负责制，实行全天候运作，每天应配备相应数量的人员值班。指挥中心应根据实际情况，配置专职指挥长 名，以适应指挥调度和昼夜值班的需要；配置一定数量的信息员。专职指挥长应具备丰富的监管改造经验，精通业务知识，熟知应急预案处置流程，具有较强的组织协调能力，责任心强。信息员应精通计算机操作，熟悉指挥系统软件，具备较强的沟通能力和文字表达能力，责任心强。值班人员应熟练操作指挥平台（系统），责任心强，反应敏捷。（二）运作模式.实行“”运行模式按照全覆盖、全天候运作要求，实现每周 天警力的全覆盖和 天 小时的有效控制，建立符合实战需要的作息方式。.确保每周 天警力有效覆盖根据指挥中心工作实际需要，确保工作日指挥中心至少 名警力，非工作日（双休日、节假日）至少 名警力。.确保每天 小时警力合理配置根据各地各部门实际，白天必须在指挥中心现场值班，夜间可电话值班。电话值班人员要保持通信畅通，并佩戴矫务通。重要时期、重大安保时期以及特殊时期，具备夜间值班条件的社区矫正中心，均应至指挥中心现场值班。（三）工作内容应明确每个时间点要做的事，统一工作标准，规范履职行为。指挥中心（小时）工作流程见图。四、社区矫正指挥系统建设指挥中心建设是一个涵盖人员信息化、情报信息化、装备信息化和决策控制信息化等基本内容的系统工程。指挥系统是指挥中心的工作平台，应具备信息查询、安防联动、智能存储、智能报警、监控巡视、应急预案、指挥调度、辅助决策、视频会议、电子沙盘等功能要素。同时，应将信息、软件和安防系统等集成整合为可统一调用的应用平台，实现事件处理中的信息流转和指令传递。笔者以上海社区矫正指挥中心管理应用平台建设运行为例，阐述社区矫正指挥系统建设相关内容。热点与前沿 社区矫正理论与实践 年第 期图：指挥中心工作流程图（一）信息查询板块主要包括四方面内容：一是基础信息。包括日期、星期、天气、指挥长（值班长）、指挥员（值班员）等信息。二是交接班事项，由前日值班人员工作结束后填写，当日系统自动生成。三是当日基本数据，包括社区矫正对象正常在册、重点对象、重要对象、专案对象、外出对象、当日入矫、当日解矫等数据。这些数据由系统自动生成，且可下钻，查询到更为详细的具体数据。四是重点关注对象，主要显示居住地不固定、经常离沪、从事夜间工作、精神异常、涉访涉诉、交往复杂等对象基本情况。（二）工作情况板块主要包括以下几个方面内容：.需继续处置事项主要是前日未完成处置事项。由系统自动生成，处置情况需填报，并评估是否完成。.软硬件运维系统会定时提醒值班员需要检查监控设备、网络、通信、门禁、应用系统等运行情况，如发生故障，及时报修，维修情况需记录。下一步，我们将完善智能报警功能，一旦设备发生故障，系统能实现自动报警。.信息化核查主要包括：（）当前上午、中午、下午三次的轨迹核查；（）核查社区矫正对象每日三次的点名报告情况；（）重点关注对象的轨迹核查、点名报告。热点与前沿 社区矫正理论与实践 年第 期信息化核查由值班员在规定时间内点击应用平台相关功能开展。如未在规定时间内完成，系统会在最后时间前半小时提醒。超过规定时间，系统会报警，并作为值班员履职考核情况记录在后台。.实时监控依托场所固定摄像头、移动执法仪（单兵设备）等对矫正中心、司法所或公益服务基地等场所开展的执法活动进行实时监控。实时监控由系统自动发起，同步录像。社区矫正工作人员提前将下一周的执法工作安排录入社区矫正一体化大平台社区矫正子系统，再由该子系统推送到社区矫正一体化大平台指挥平台子系统。执法工作当日，该子系统实时监控板块会显示当天的执法工作安排，每一项具体执法工作开始前半小时，系统会提示值班员开展实时监控。实时监控中发现的问题，由值班员启动视频督察功能，填报有关情况（系统内填报，包括违规场所、矫正中心或司法所等）、业务类型（下拉选择）、摄像头信息（点击相关设备名称，系统自动生成）、截取的照片（实时画面直接截图）、违规类型（下拉选择类别和具体情形）、督察内容（手动录入）以及视频留存时间（点击选择）后提交，由系统自动推送给相关责任人。.一般突发案事件处置值班员根据突发案事件内容填报事项描述，选择事件类型：如拒不报告行踪、下落不明等脱管情形；社区矫正对象未按规定时间报到；私自外出或逾期不归；擅自拆除电子定位装置；正在行凶、闹事或从事其他严重违法犯罪活动；参与群访、闹访；非正常死亡；其他涉及社区矫正对象的重大案事件等。内容和类型确定后，系统会自动推送处置流程和内容，值班员按照预案进行处置，并在系统上填报发生时间、处置情况和处置结果。（三）信息填报板块包括社区矫正安全稳定信息、安全零报告、司法所上报情况、交班情况和夜间值班情况等，需要值班员填报。上级指挥中心也能通过板块看到下级指挥中心填报的内容，根据内容进行督导。需要说明的是，指挥中心管理应用平台只是指挥系统的一部分，是指挥长、值班员工作的载体。同时，管理应用平台只有指挥长、信息员和当日值班员登录账号进行操作，其他人员只能查看，不能操作。如值班员在规定时间内没有完成相关工作，系统会进行考核，并生成督办事件单推送给相关责任人。值班员当日值班结束后必须对未尽事宜进行核实后方可点击提交，只有提交后系统才能自动生成每日安全信息快报，由系统推送给各级领导。值班结束提交功能也只能在每日下班时间后使用。五、几点建议首先，思想上要重视。要消除四种倾向或认识误区：一是“无用论”，认为指挥中心适用于公安、武警、监所，不适用于社区矫正实际，担心这样做会偏离社区矫正主业，且还要有专门的场所、专业的设备和安排专门的人，没有必要搞；二是“等同论”，将指挥中心的功能等同于过去的监控室，认为是“换汤不换药”，改头换面而已；三是“替代论”，将指挥中心的功能过分夸大，认为指挥中心是权限大、什么都能热点与前沿 社区矫正理论与实践 年第 期管的综合管理部门，担心其他岗位的工作职能被弱化、被淡化，甚至被替代；四是“片面论”，认为指挥中心是专门应对各种突发事件的，是“消防队”，是“急救中心”，仅仅是应急处突时派派用场而已，况且社区矫正的突发事件并不多。这些认识上的误区，其实都反映出对指挥中心的功能定位、职能发挥把握不准、理解不深，对新情况、新问题、新要求思考不够、认识不足。我们要深刻理解和全面把握指挥中心的功能定位和效能发挥，要突破思维定式，用现代的视角、发展的眼光，从根本上解决思想认识的问题。其次，推进上要稳步。建设社区矫正指挥中心，要认真学习 社区矫正法 等法律法规，在充分调查研究的前提下，结合 实施意见 和 “智慧矫正”中心考核评价表 的要求，在框架设计上，做到审慎思考，抓住主要脉络，有重点、有线条地逐步完善和细化，并要听听社区矫正机构所有人员的意见；在功能定位上，要理顺指挥中心与矫正中心其他岗位的职能关系，进一步明确指挥中心在统筹协调、调度指挥、矫情检测、检查监督等方面的功能定位，并注重将指挥中心与矫正中心其他岗位的具体业务有机结合，突出其最基本、最实用的职能。再次，建管要并重。建设是第一步，管理是第二步。建设是管理的前提和基础，管理是建设的延续和保证，也是发挥项目和机制功能的必要手段。项目和机制建起来了，对管理其实是提出了新的更高的要求。同时，在建设上，也要建用并举，边建边用，通过“用”体现“建”的效果，通过不断完善“建”提升“用”的体验感，让工作人员感到管用、实用、够用，亦会用、爱用、善用。建设在不断完善，管理也要跟上。要树立“建管并重”的思想，把建设与管理有机统一起来。社区矫正职能部门要及时跟进相关规章和操作规范，指挥中心要加强岗位培训，以保证熟练严格地执行相关规范。参考文献：王爱立，姜爱东，中华人民共和国社区矫正法释义 北京：中国民主法制出版社，：司法部社区矫正管理局 司法部召开社区矫正安全稳定工作座谈会 中国司法，（）：（责任编辑：章 坤）热点与前沿 社区矫正理论与实践 年第 期