建国初期我国公务员他律规章制度建设的反思 .docx

建国初期我国公务员他律制度建设的反思
所谓他律，哲学家康德的原意指依据外界事物或情感冲动，为追求道德之外目的而制定的伦理规则。今天对他律涵义的理解已发生变化，泛指外部制约、约束。[1]而其中尤以法规、政策的外在制约、约束为最重要的他律形式。本文中的公务员他律制度即指旨在对公务员行使行政权力的行为、
过程和结果进行监督、制约的一切法规和政策。他律是自律的依据和保障，离开了他律，自律将无所适从并难以维持。特别是在制约行政权方面，由于他律具有客观性、直接性和强制性，因而更是具有不可替代的重要作用。本文拟从制度经济学的视角对建国初期我国公务员他律制度建设作些分析，以期从中汲取经验和教训，进一步改进和完善我国当前的公务员他律机制。
一、建国初期我国公务员他律制度建设的基本经验
从总体上看，建国初期（特别是经过1951-1952年的“三反”运动之后）我国行政腐败的状况无论从发生频度还是规模上都比改革开放后要小。究其原因是多方面的，其中相对较有效的公务员他律制度是重要的一条。当时的公务员他律制度之所以有效，从制度经济学角度看，主要得益于以下因素。
（一）建国初期公务员他律制度顺应了当时的内在制度和法律文化
内在制度是指从人类经验中演化出来的规则，它体现着过去曾最有益于人类的各种解决方法。主要包括价值观、习惯、伦理规范、礼貌和习俗，以及自然法等。[2]在建国初期公务员系统内在制度的众多特征中，与他律制度联系紧密的主要有：其一，在意识形态领域，社会主义、共产主义思想和信念占主导地位；其二，对党组织发自内心地拥护、信赖和敬畏，直至发展成对党的领导人的盲目崇拜；其三，政治观念、阶级斗争观念以及纪律观念特别强烈（这三个特征的形成都是与共产党在执政后继续保留浓厚的革命党色彩分不开的）。由于当时意识形态领域的一元化，导致了当时公务员的价值观及伦理道德规范比较统一，因而公务员对建立于此价值观和道德规范上的他律制度的自觉认同程度很深，再加上公务员队伍对党组织的忠诚和很强的纪律性，以及由于阶级斗争观念的持续保持和强化，产生了强大的虚拟外界压力，这种压力使得公务员队伍的凝聚力和向心力十分强劲，这些都进一步增强了公务员执行上级政策、法规的积极性和热情。这种自觉的认同和服从对他律制度能否发挥应有功效是至关重要的。已经有人估计，如果没有形成自觉性服从，“政府靠强制在任何时候最多只能执行全部法律规范的3-7”。[3]因为“当一个共同体的内在制度与外在制度冲突时，监督外在制度服从情况的成本和执行外在制度的成本会限制政府靠外在制度所能取得的成就。”[4]更进一步，公务员的这种自觉和热情还能对法规、政策本身的不够周详和完善之处加以弥补，使法规、政策的目的与宗旨得以实现，甚至比在周详、完备的情况下做得更富有创造性与成效。
法律文化是指一个国家或民族受到历史条件制约的人们对法的性质、法在社会生活中的地位和作用以及其他法律现象的看法和评价，是渗透到法律生活当中的思想传统、思维模式。建国初期的法律文化可以概括为“不重视制度理性化的文化”。这种文化不重视正式法规及其贯彻机制的建立，以至排斥规范化、理性化的制度结构，非正式的行为规则和具体情况下随机的行为控制居于支配地位，正式成文的法律可以因特殊的需要而改写，从而使得所谓成文的正式制度事实上也不同程度地等同于非正式的制度。[5]在这种只重内容和实质上的公平，而不追求形式上的正规化的文化中，法规越全面而详尽，也就意味着违法违规行为越广泛而普遍，从而使法规的权威资源流失。与其如此，还不如多用政策来代替法规，因为政策往往针对特定事情、特定对象和特定领域，因而对法治文化要求不高，且最适合人治文化。在建国初期的公务员他律制度中，政策无论从数量上还是震慑力上都远大于法规，且不论其副作用，这种状况确实顺应了当时的法律文化，从而增强和放大了他律制度对公务员行为的规范功能。
（二）建国初期公务员他律制度极具灵活性与弹性
虽然从宏观上讲，制度的变迁总是滞后于环境的变化，但从一定角度看，法规、政策等制度是环境的产物，有效的制度体现着人们适应和改造环境的最佳方法。如果制度僵化并严重地滞后于环境，制度的功效必将降低，甚至成为组织发展的桎梏。因此制度必须具备必要的灵活性和弹性，要有回旋和调整的余地，这样才能降低制度的执行成本和服从成本，提高制度对环境的适应性，增强制度的生命力。回顾一下建国初期他律制度，其灵活性与弹性可谓被发挥得淋漓尽致。主要表现为：其一，根据社会发展的需要和环境的变化，他律制度被及时地制定和修改。例如，为配合“镇反”、“三反”、“五反”等运动，国家及时地颁布了《中华人民共和国惩治反革命条例》、《中央节约检查委员