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殡葬执法的难点及对策研究
荆州市殡葬管理所
殡葬执法----顾名思义，就是严格执行殡葬管理法规，认真查处殡葬活动中的违法违规行为。规范殡葬执法是殡葬改革的重点，认真落实殡葬执法管理工作，可进一步规范殡葬市场秩序，推动殡葬改革工作朝着法制化、规范化的方向发展。
殡葬改革工作是我们党和政府一贯倡导并积极实施的一项社会改革。早在1956年4月，毛泽东、周恩来、邓小平等151位老一辈无产阶级革命家就集体签名倡导火葬。经过50多年的艰苦探索和实践，我国的殡葬改革工作取得了显著的成绩。近几年来，在各级党委、政府的重视下，加大了殡葬改革的力度，在推行火葬、改革土葬、节约殡葬用地、革除殡葬陋习、提倡文明办丧事等方面取得了一定成效。殡葬改革工作在规范管理、优质服务、完善设施、强化执法等方面，逐步适应市场经济形势和时代发展的要求，日益呈现出在社会主义精神文明建设中的重要作用。但是在深化殡葬改革的进程中，仍然面临着一些亟待解决的问题。在此，笔者以湖北省荆州市为例，就殡葬执法的现状、难点及对策谈一点粗浅的看法。
荆州市民政部门领导高度重视殡葬执法工作，专设了“殡葬稽查大队”，由一名副局长主持工作，抽调10骨干人员充实执法队伍，全面负责城区的殡葬执法，并督导和检查县市殡葬执法工作，认真落实殡葬法规、指导殡葬服务、查处殡葬违法。
殡葬执法的现状与难点
一、及时宣传殡葬法规，切实制止和查处土葬
荆州市属于火葬区，禁止土葬。城区已杜绝了土葬现象，在农村还偶尔发生。对此我们采取的是制止和查处相结合的办法。
（一）现象
1、制止土葬。我们和周边邻近的乡镇保持密切联系，乡镇政府设有民政管理员，每年签订辖区殡葬管理责任书。村中一旦有人去世，村委会第一时间通知乡镇政府，民政管理员会同村委会人员一起前往吊唁，献上花圈、送去礼品或慰问金，同时在丧户家里现场宣传殡葬管理的相关法规，大多数群众能够听从劝告，同意火化。但也有少数村民不愿火化的，通过稽查大队、乡镇民政管理员、村委会联合做其思想工作，反复地劝说、教育，告知《湖北省殡葬管理办法》第七条规定“凡在火葬区死亡的人员，除国家和本办法另有规定外，遗体一律实行火葬”，使丧家同意火化亲人。极少数的村民，实在做不通思想工作，只能实行强制火化，群众产生抵触情绪。
2、查处土葬。土葬行为的既成事实多发生在地处偏远的农村地带，尤其是相邻县市结合部，由于交通不便，信息反馈慢，土葬行为不能及时掌握，也就不能及时制止。这类现象普遍都是我们稽查队员在日常巡查中发现可疑之处，再深入调查发现的。发现可疑现象后，稽查队员不能贸然采取行动。一旦调查证实，根据国务院《殡葬管理条例》第二十条规定“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村公益性墓地以外的埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行”；根据《湖北省殡葬管理办法》第三十五条 “对违反《条例》和本办法，在火葬区将遗体土葬或火葬后将骨灰装入棺材埋葬，以及在禁止建造坟墓的地区建造坟墓的，由县以上民政部门责令限期改正；逾期不改的，可以强制火化并平毁坟墓，对直接责任人处以1000元以下罚款”之规定，我们会坚决平毁坟墓，起尸火化。这项工作矛盾十分尖锐，为了控制事态,避免矛盾激化，我们会事先联系好当地乡镇政府、派出所、村委会，由乡镇政府、村委会和当地德高望重的长者出面劝说并隔离丧家，派出所民警现场维持秩序，稽查队员迅速地平毁坟墓起尸，送火葬场火化。
3、套棺重葬。总体来说,农村群众对火化遗体还是很抵触的,虽然经过反复地劝说和教育,群众能同意火化,但却不是自愿火化，尤其是强制火化和起尸火化。每次执法行动都会引起众多群众围观，但听到的议论却是“真是缺德呀！让人死了都不得安宁啊！”之类的谩骂，赞同之词几乎没有。大部分农村群众先将遗体火化，然后把骨灰装入棺材埋葬，我们称之为“套棺重葬”，完全没有达到节约殡葬用地的目的。这样的现象还比较严重，这种风气不改变，火化率再高也没有意义。
（二）存在的难点
1、制止土葬存在一定的难度。需要做大量的思想工作，还需要一定的经费
2、查处土葬，平毁坟墓、起尸火化困难重重。当地群众相互包庇，隐瞒真相，调查取证非常困难。
3、套棺重葬的现象无法查处，能够使这类群众接受火化已属非常不容易，如果再不准其套棺安葬骨灰，必然激起更大的矛盾，影响社会稳定。
二、制止非法殡葬服务，严肃查处违法行为
我们主要是通过整顿殡葬市场，整治市容市貌来制止非法殡葬服务行为。一是事前预防。我们和各社区保持密切联系，把社区殡葬管理工作和综合治理结合起来。一旦社区内有居民去世，社区工作人员及时上门做工作，劝丧家到殡仪馆办丧事，并通知我们稽查大队。二是事后处理。对于来不及劝说的丧家，一些社会上闲散的殡葬服务从业人员（以下简称“殡葬业主”）抢先搭好了棚子，就在丧家出殡后，收缴殡葬业主的钢管、帆布、冷棺等搭棚设备。并给予警告，宣传市政府的精神，不许沿街搭棚祭悼。
（一）现象
2002年以前，荆州市还没有进行殡葬市场集中整治时，市民沿街搭棚祭悼，鼓乐鞭炮齐鸣，花圈纸品乱飞，丧葬用品沿街叫卖。市容市貌受到严重影响。那些殡葬业主却忙得不亦乐乎。他们帮助丧家搭灵棚、租灵车、装冷棺，买骨灰盒、香、蜡、纸品、寿衣寿品，大搞封建仪式，以“孝子”的名义，敲诈丧家财物。更有甚者，各业主之间达成一种默契，划定各自的活动范围，互不侵犯，沆瀣一气，哄抬价格，骗取钱财。在社会上造成恶劣影响，群众对他们怨声载道。
根据《湖北省殡葬管理办法》第二十七第规定“任何单位和个人办理丧事，不得妨碍公共秩序、危害公共安全，不得侵害他人的合法权益。城镇居民办理丧事，应在殡仪馆内进行，禁止城区内搭棚祭吊”和荆州市政府《关于进一步加强荆州城区殡葬管理的通告》（荆政发[2002]27号）第二条规定“除依法成立的殡葬事业单位以外，禁止其他单位和个人出租、经营尸体冷藏、水晶棺、玻璃棺和泡沫冷藏棺等殡葬业务。运送遗体必须使用殡仪馆的殡仪车，其他单位和个人车辆不得从事遗体运送”等相关规定，2002年荆州市政府开始花大力气全面整顿殡葬市场，整治市容市貌。
经过近8 年的艰苦努力，取得了显著成效，现在，95%以上的城区群众自觉到殡仪馆集中办丧事。这样的执法行动在初期也曾受到极大的阻力，稽查队员承受的侮辱和谩骂是家常便饭，更有胆大妄为的殡葬业主公然袭击殴打我们的稽查队员，暴力抗法。挑拨不明真相的群众围攻我们的稽查队员，执法难度非常之大。但经过几次稽查队员和公安干警联合执法行动，惩治了几个屡教不改、胆大妄为的顽固分子，多数殡葬业主都吃了苦头，转了行。少数人不愿意转行，仍以此为业。但是他们改用更廉价的竹杆、彩条布来搭棚，用一台简陋压缩机，配几块泡沫板组合成一台“冷棺”来冷藏遗体，总共成本不过二、三百元。更有用心险恶者，事先和丧家讲好：这些东西如果被稽查大队收缴，成本费用就要丧家承担，如果没有收缴，就优惠一、二百元钱。就这样挑起群众对我们稽查队员的对立情绪，阻挠执法。使得我们原本只是针对殡葬业主的执法行为，不得不克服来自群众的阻力。
（二）存在的难点
1、没有强有力的法律依据，执法活动只能制止殡葬业主的违法行为，不能对其进行有效的处罚，殡葬业主经营方式灵活，有利可图，违法成本低廉，最后的一点成本还转嫁到丧家头上。使得业主们有恃无恐，非法殡葬服务有禁无止。
2、殡葬业主挑起群众对稽查队员的对立情绪，阻挠执法。为了克服来自群众的阻力，必须把握好收缴搭棚设备的时机，我们的稽查队员往往要从凌晨二、三点开始守候，等丧家出殡离开，业主开始收拾现场，队员们才能出动收缴搭棚设备。增加了工作量和劳动强度。
三、加强墓葬管理，规范公墓经营
荆州市现有公墓8处，其中公益性公墓4处。殡葬稽查大队针对公墓的执法行为主要是查处超标准大墓型和查处公益性公墓的违法经营行为。
（一）现象
1、查处超标准大墓。按照《湖北省殡葬管理办法》第二十条规定“公墓建设应坚持节约土地的原则，埋葬骨灰的单人墓或双人墓占地面积不得超过1平方米”。几乎各家公墓都有超标准大墓，各墓型3--30平方米不等。超标准大墓本身存在一定的市场需求。一小部分群众具有一定的实力，或出于炫耀、攀比，或出于家族合葬等各种考虑，需要大型墓满足其心理需要，这是大型墓存在的基础。
2、查处公益性公墓的违法经营行为。现存的公益性公墓，由乡（镇）、村兴办，为维持运转，有的按实际成本收取费用，有的承包给个人经营。不管什么情形，都存在不同程度的违法销售墓位的现象。并且这种销售行为具有很大的隐蔽性，管理者（经营者）可以通过各种手段使其销售行为披上合法的外衣。很难调查取证，查处起来有很大难度。
根据《湖北省殡葬管理办法》第十八条：“公益性公墓、骨灰堂由乡（镇）、村兴办和管理，安放本乡（镇）、村已故村民的遗体或骨灰。公益性公墓、骨灰堂不行对外经营。”公益性公墓具有一定的福利性，是全体村民的共同利益。公墓的总体规划和墓位数量是根据当地人口情况、使用年限科学计算后确定的，是有限的资源。管理者（经营者）将本属于全体村民的福利资源用于销售，卖出一个少一个，到日后需要为本地村民服务的时候，却资源枯竭了。无形中，极大地损害了本地群众的利益。同样的道理，经营性公墓的大墓型也一样，大墓修得越多，服务的对象就越少。这也是一种侵占他人资源的行为，以牺牲众人利益为代价，换取少部分人的满足，应予以制止。尤其是公益性公墓违法销售，更应该予以重点打击。
（二）存在的难点
对公墓的执法普遍存在“民不举、官难究”的现象。由于执法行为涉及到公墓单位和当事人的切身利益，促使他们联成一片，互相掩护，隐瞒事实。知情的群众大多都是当事人的亲朋好友、左右邻居，不愿意或不敢举报，甚至帮助隐瞒。查处公墓违法行为，调查取证阶段就困难重重，查处起来难度相当大。对于已经出售的墓位（无论是大墓还是公益性公墓违法销售），不能及时查明、及时撤消其销售行为，等到已经安葬了骨灰，就更加束手无策了。因为随意迁动坟墓，不仅是对死者不敬，更是对生者的侮辱，如果没有过得硬的法律依据和政府强制力量的支持，势必引起剧烈冲突，激化矛盾。
综合分析和对策思考
综上所述，笔者经过认真思考，仔细研究，认为有以下的原因：
（一）无法可依，以文代法。法制建设不完善，法定程序、执法依据、处罚标准模棱两可，缺乏可操作性，存在以文代法的现象。从严格的法律意义上讲，我们针对殡葬业主的执法行为，最高效力的执法依据是国务院《殡葬管理条例》，其次是《湖北省殡葬管理办法》，再次就是荆州市政府《关于进一步加强荆州城区殡葬管理的通告》。根据这些法规和文件，我们稽查大队只能纠正、制止殡葬业主的违法行为，却缺少处罚的程序和标准。虽说也惩治过几个顽固分子，但惩治的理由是他们袭击、殴打稽查队员，暴力抗拒执法，扰乱社会治安，给予治安处罚，却不是因为他们违反殡葬管理的相关法规。
虽然作者用了很多“违法行为”“违法经营”的字眼，但认真考查一下，“违法行为人”究竟违了什么法呢？我们现有的执法依据只有一部《条例》、一部《办法》和一纸通告。“违法行为人”的行为最多只能算违规、违章。无法可依是目前殡葬执法工作的第一难点。
（二）执法不严，违法难究。无法可依则底气不足，底气不足又谈什么“执法必严”呢？在农村，老旧落后的观念还有较大的市场，“入土为安”的老思想在群众心中根深蒂固，一时间难以扭转。加上农民群众对改革土葬、实行火葬的抵触情绪相当大，结果在农村形成了“先火化，后埋葬”的尴尬局面。如果严格按照《条例》和《办法》去执行，不准埋葬、不准套棺、不准留坟，必然激化矛盾，引起群众围攻，不仅队员们身心受到伤害，还会影响社会稳定，最后不得不妥协。能起尸火化就不错了，根本谈不上处罚。不论城区还是农村，违法行为没有处罚措施或执法不严、处罚不力，使得部分人怀有侥幸心理。来查我就改正；不来查我就蒙混过关。一人带头，众人跟风，更增加了殡葬执法的难度。
执法不严，违法不究还在群众心中造成一种很不好的印象，以为殡葬执法只不过是一阵风，欺软怕硬，搞不长的。使得殡葬管理部门毫无形象可言，极大地损害了法律的威严，也损害了政府的公信力。执法不严，违法难究是目前殡葬执法工作的第二大难点。
（三）宣传不够，舆论不力。现在社会上很大一部分人忌讳殡葬，对殡葬事务避而不谈，对殡葬改革的意义目的认识不足，宣传力度不够，效果不理想。大众媒体（如电视、广播、报刊等）不愿意宣传报道殡葬改革、殡葬政策法规等方面的信息，只在我们稽查大队每年4月的集中宣传月时，会给予少量的报道。其余就靠我们稽查大队平时的广播车流动宣传和在社区、村委会张贴公告，难以深入到各个角落，尤其是较偏远的地区。
（四）人力不足，经费短缺。稽查大队工作量大，力量单薄。我们稽查大队负责荆州区、沙市区和周边邻近乡镇的殡葬执法工作，管辖人口近130万，地域近1515平方公里。只有10名人员编制，还是从民政系统的二级单位中抽调人手，为了统一管理，10名人员全部从荆州市殡葬管理所抽调，经费全部从殡葬管理所列支。所长兼任队长，实际力量只有9人，还有3人已接近退休年龄，人手严重短缺。这也是我们不能坚持长期宣传、全面宣传的重要原因。
殡葬改革是一项功在当代、利在千秋的社会变革，是一项移风易俗的社会系统工程。为做好这项利国利民的伟大事业，首先应该从以下几方面着手：
（一）坚持殡葬改革不动摇，坚持推行火葬、改革土葬不动摇。在此基础上尽快完善殡葬管理法制建设，通过立法明确政府职能，明确殡葬管理机构的责与权，规范殡葬活动和殡葬行业的方方面面，真正做到“有法可依，有法必依”。
（二）在立法与执法时充分考虑人性化和可操作性。对殡葬活动积极引导、广泛宣传、加强管理。制定详细的实施细则，明确执法程序、执法标准、违法定义、处罚程序、处罚标准，真正做到“执法必严、违法必究”。
（三）加强宣传，改良社会风气。充分利用各种宣传媒体，采取多种形式，坚持长期有计划地宣传殡葬改革的重要意义和殡葬法规知识，在群众中形成一种强大的舆论氛围，让殡葬改革更加深入人心。改良广大群众的殡葬行为、殡葬观念和社会风气。培植养老敬老意识，大力倡导厚养薄葬的社会风尚，探索新的丧事祭祀的方式。引导人民群众自觉遵守殡葬法规，推进社会主义精神文明建设。
（四）政府扶持，统筹规划发展。各级地方政府应加大对殡葬事业的财政投入，把殡葬事业的发展纳入地方经济社会发展总体规划和精神文明建设中。做好本地的殡葬设施数量、布局和建设规模的统筹规划。同时，殡葬单位自身要采取更加灵活的用人制度，引进人才。加大对从业人员，尤其是执法人员的培训力度，提高队伍素质。推进殡葬改革、规范殡葬活动，促进人与自然和谐，推动经济社会协调发展。

二〇〇九年九月二十日
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