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我国的暂予监外执行制度及其完善
我国的暂予监外执行制度及其完善
摘要。暂予监外执行制度是一项重要的刑罚执行制度。随着《刑事诉讼法》的修改和完善，这一制度的适用对象和程序也在不断完善。然而，由于该制度涉及到行刑方式变更中的许多具体问题，随着司法实践的深入，该制度所存在的一些问题已逐渐显现，需要从程序、监管职责、监管措施等方面对暂予监外执行制度进一步完善。
关键词：暂予监外执行制度问题完善
暂予监外执行制度是一项重要的刑罚执行制度。因此，明确暂予监外执行制度的概念、特征及其程序，了解这一制度的立法与司法现状，进而再探讨如何完善这一制度，具有重要的实践意义。
一、暂予监外执行制度的概念和特征根据《刑事诉讼法》和《监狱法》有关条文的规定，所谓暂予监外执行，是指对于被处有期徒刑或者拘投刑的罪犯，由于符合法定情形，决定暂不收监或者收监以后又决定改为暂时监外服刑，由公安机关执行并由基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督的刑罚执行制度。
上述定义表明，暂予监外执行制度包括以下几点含义：
第一，暂予监外执行的对象是被判处有期徒刑或者拘役刑的罪犯，不含无期徒刑犯，更不含死缓犯。
第二，根据《刑事诉讼法》第二百一十四条的规定，暂予监外执行有三种情形：一是有严重疾病需要保外就医的；二是怀孕或者正在哺乳（请登陆政法秘书网）自己婴儿的妇女；三是生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。
符合上述三种情形之一的，即可暂予监外执行。司法实践表明，在暂予监外执行的罪犯中，适用最多的是第一种情况。
第三，从决定暂予监外执行的单位看，暂予监外执行的罪犯有两种：一种是人民法院决定的；另一种是由省、自治区、直辖市的监狱管理局决定的。前者是在作出判决的同时决定暂不收监执行，后者是在罪犯服刑过程中决定改为暂时监外服刑。
第四，暂予监外执行的行刑主体是公安机关，同时，依靠基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。
由上述暂予监外执行制度的含义可以看出，这一制度有以下三个特点：
第一，行刑方式变更的暂时性。如前所说，哲予监外执行有两种。由人民法院决定的哲予监外执行，是指对被判刑人本来应当以监禁方式执行刑罚，因其符合暂予监外执行的条件，由作出生效判决的人民法院决定以非监禁方式执行刑罚。由省、自治区、直辖市监狱管理局决定的哲予监外执行，是指对正在监狱以剥夺自由方式执行刑罚的罪犯，因其具有了暂予监外执行的情形，而由服刑地的监狱局决定以限制自由的方式执行刑罚。不管是前者还是后者，都仅仅是行刑方式的变更，并不改变罪犯的身份，而且都是暂时的，不具有永久性。正如《刑事诉讼法》第二百一十六条所规定，“暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的，应当及时收监”。行刑方式变更的暂时性，是暂予监外执行制度最显著的特征。
第二，确保不致危害社会前提下的行刑人道性。由法定的哲予监外执行的条件可以清楚地看出，不管是对于患有严重疾病需要保外就医的罪犯，怀孕或者正在哺乳自己婴儿的罪犯，还是生活不能自理的罪犯，所体现的都是行刑的社会主义人道性原则。但是，这种行刑人道性原则是有前提的，即必须要确保罪犯在监外执行期间不致危害社会，否则，即使符合哲予监外执行的条件，也不得暂予监外执行。正如《刑事诉讼法》第二百一十四条第二款所规定，“对于适用保外就医可能有社会危险性的，或者自伤自残的罪犯，不得保外就医”。同条第四款还明确规定：“发现被保外就医的罪犯不符合保外就医条件的，或者严重违反有关保外就医的规定的，应当及时收监”。
第三，行刑主体体现专门机关与群众路线相结合的政策性。《刑事诉讼法》第二百一十四条第六款规定：“对于哲予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。”这一规定所体现的正是我国同犯罪分子作斗争所一贯坚持的专门机关与群众路线相结合的刑事政策。在实践中只有认真坚持这一政策，才能确保监外执行犯不致再危害社会。
二、暂予监外执行的程序
如前所说，暂予监外执行有两种，一种是由人民法院决定的，另一种是由罪犯服刑地的监狱局决定的。本文对于前者的程序只作一般性的简介，对于后者力求详加说明，且主要侧重于保外就医程序。
对于由人民法院决定的暂予监外执行程序，最高人民法院《关于执行（中华人民共和国刑事诉讼法）若干问题的解释》第三百五十三条有明确规定，即对于被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，有刑事诉讼法第二百一十四条第一款或者第五款规定的情形之一，人民法院决定暂予监外执行的，“应制作《暂予监外执行决定书》，载明罪犯基本情况、判决确定的罪名和刑罚、决定暂予监外执行的原因、依据等内容，并抄送人民检察院和罪犯居住地的公安机关”。这是关于人民法院在判处罪犯刑罚的同时，因发现其具有暂予监外执行的情形而决定的暂予监外执行。此外还有一种情况，即人民法院在判决时并未发现罪犯应当暂予监外执行，而是监狱在对公安机关送交的罪犯进行人监身体检查时，发现其有暂予监外执行的情形而拒绝收监。对于这种情况的处理，《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百七十六条有明确规定：“将罪犯交付执行，监狱不予收监的，公安机关应当提请交付执行的人民法院作出是否收监执行的决定。对于决定收监的，应当将罪犯交付监狱执行；对于决定暂予监外执行的，由看守所将罪犯交付罪犯居住地公安机关执行。”
根据《刑事诉讼法》二百一十四条、《监狱法》第二十六条、第二十七条和司法部、最高人民检察院、公安部印发的《罪犯保外就医执行办法》等规定，对于正在监狱服刑的有期徒刑犯，发现其身患严重疾病需要保外就医或者生活不能自理需要暂予监外执行的，其处理程序是：
第一，由罪犯所在监狱中队队务会讨论通过，报狱政科讨论并邀请驻监狱的检察院（组）人员列席参加，初审同意后，进行病残鉴定。
第二，由省级人民政府指定的医院开具证明文件。证明文件应由医院业务院长签字，加盖公章，并附化验单、照片等有关病历档案。
第三，对于符合暂予监外执行情形的，监狱应当填写《罪犯保外就医征求意见书》，征求罪犯家属所在地公安机关意见，并与罪犯家属联系，办理取保手续。取保人和被保人应当在《罪犯保外就医取保书》上签名或者盖章。
第四，对需要保外就医的罪犯，由监狱填写《罪犯保外就医审批表》，连同《罪犯保外就医征求意见书》、有关病残鉴定和当地公安机关意见，报省、自治区、直辖市监狱局审批。同时将上述副本送给担负检察任务的派出机构。监狱局批准同意保外就医的，应将《罪犯保外就医审批表》副本3份送交报请审批单位。
第五，对批准保外就医的罪犯，监狱应当办理出监手续，发给《罪犯保外就医证明书》，并对罪犯进行遵纪守法和接受公安机关监督的教育，同时，应将《罪犯保外就医审批表》、《保外就医罪犯出监所鉴定表》、人民法院判决书复印件或者抄件，及时送达罪犯家属所在地的县级公安机关和人民检察院。
第六，保外就医罪犯由取保人领回到当地公安机关报到。保外就医罪犯在规定时间内不报到的，公安机关及时通知其所在的监狱，由监狱负责寻找。
三、暂予监外执行制度目前存在的主要问题及改进意见
暂予监外执行制度作为一种行刑方式的变更制度，虽然在总结司法实践和立法经验的基础上使其不断得到完善，在一定程度上显示了行刑方式的灵活性和行刑的社会主义人道性，但还不能说它已尽善尽美，从已经暴露出来的问题看，仍有进一步完善之必要。
第一，暂予监外执行程（更多精彩文章来自“秘书不求人”）序的某些环节还不够清楚，有进一步明确之必要。原《刑事诉讼法》仅用一个条文即第一百五十七条，对暂予监外执行的对象、条件和行刑主体等问题进行规定，没有关于人民检察院法律监督方面的内容，这显然是个缺陷。1996年新修订的《刑事诉讼法》用3个条文即第二百一十四条、第二百一十五条和第二百一十六条，分别对暂予监外执行的对象、条件和程序等问题进行规定，特别是第二百一十五条对于检察机关在暂予监外执行中的法律监督问题进行补充，从而使这一制度在程序方面更加完善。但是，也正是在这一环节上还有些不够清楚之处，有必要进一步明确。《刑事诉讼法》第二百一十五条是在吸收《监狱法》第二十六条第二款内容的基础上增补的，其目的在于与《监狱法》的规定相衔接。根据本规定，批准暂予监外执行的机关应当将批准的暂予监外执行决定抄送人民检察院。“人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关，批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新检查。”这里有许多问题值得进一步研究明确。例如，监狱管理局关于批准暂予监外执行的决定究竟何时生效、执行是从批准之日起立即生效、执行，还是等过了人民检察院提出书面意见的法定期限以后再生效、执行。如果不能立即生效、执行，那么这个批准决定又有何意义。如果立即生效、执行，人民检察院在法定期限内又提出了“认为暂予监外执行不当的”书面意见，批准暂予监外执行的监狱管理局经“重新核查”，如果认为人民检察院的意见正确，就要把已经生效并正在执行的暂予监外执行的决定收回，将罪犯重新收监，刚生效、执行不久又宣布作废，这样势必大大降低决定的严肃性；而如果认为原决定正确，这时又应当如何处理。法律未作进一步规定。对于这些有待进一步明确的问题，我们的意见是：监狱管理局作出批准暂予监外执行的决定后，立即生效，但不立即执行。在法定期限内人民检察院没有提出“认为暂予监外执行不当的”书面意见的，法定期限过后立即执行。如果提出上述书面意见，监狱管理局“应当立即对该决定进行重新核查”。经核查如果认为原决定确有错误，应立即收回原已作出的关于批准暂予监外执行的决定；如果认为原决定正确，应将“重新核查”结果书面通知人民检察院，并立即执行。
在程序方面应当进一步明确的另一个问题，是关于延长保外就医期限的手续问题。根据《罪犯保外就医执行办法》第十二条规定，对于实行保外就医的罪犯，“根据罪犯病情，可以一次批准决定保外就医时间半年至一年。期满前，监狱……应当派干警实地考察或者发函调查。保外就医罪犯病情……经县级以上医院证明尚未好转的，由监狱……提出意见，报省、自治区、直辖市劳改局批准，办理延长保外就医期限手续，每次可以延长半年至一年。”根据这一规定，当保外就医期满前监狱以发函的方式调查保外就医犯的病情变化时，罪犯若想延长保外就医期限，只要到县级以上医院开一个病情尚未好转的证明寄往监狱，监狱就可以以此证明到省、自治区、直辖市的监狱局办理延长保外就医时间的手续。这一规定显然失之过宽，漏洞也很多，特别是在当前腐败之风普遍存在的情况下，开一个这样的证明是非常容易的。如不尽快严格这一制度，必将损害暂予监外执行制度的严肃性，背离这一制度的宗旨。为此，我们建议将这一规定改为：保外就医期满前，病情尚未好转需要继续保外就医的，经被保人和取保人共同书面申请，由罪犯居住地的省级人民政府指定的医院对病情进行鉴定，或者由原出具病情鉴定证明的医院重新对病情作出鉴定，出具证明，报经监狱管理局审查批准。同时应将延长保外就医的决定，及时通知当地公安机关和人民检察院。
程序方面需要明确的第四个问题，是如何办理罪犯采取非法手段骗取保外就医期间不计入执行刑期的法律手续问题。有关执法机关的解释规定：“罪犯采取非法手段骗取保外就医期间不计人执行刑期。原关押监狱发现罪犯骗取保外就医的情况后，应立即将罪犯收监，并提出该罪犯保外就医期间不计入执行刑期的意见，报请省监狱管理局作出决定后，在执行通知书和释放证明书上注明扣除时间和新的刑期截止时间，并将省监狱管理局的决定报原判人民法院和驻监检察机关”。本解释关于罪犯采取非法手段骗取保外就医期间不计入执行刑期的意见是正确的，报请省监狱管理局的程序也是必要的，值得商榷的问题是，省监狱管理局是否有权作出决定改变原执行通知书载明的刑期截止时间。我们认为，刑罚执行通知书是原判人民法院作出的，只有原判人民法院才有权变更原执行通知书的内容。因此，由省监狱局作出决定，改变原执行通知书上载明的刑期截止时间，然后再报原判人民法院和驻监检察机关的做法欠妥。正确的做法应当是，省监狱管理局对于收押骗取保外就医罪犯的监狱关于改变刑期截止时间的意见，表示同意，然后请求原判人民法院予以改变。原判人民法院再以公函的形式告知省监狱管理局，同意省局意见，并写明变更后的刑期截止时间。具体收押该罪犯的监狱在接到省监狱管理局转来原判人民法院关于同意变更原判刑期截止时间的公函后，再将该公函抄报驻监检察机关，并在未来的释放证明书上注明扣除的时间。
程序方面需要明确的第五个问题，就是保外就医的罪犯，在保外期满前擅自外出不归，在发现其下落时已临近甚至已超过释放日期，对于这种情况应如何处理，目前尚无明确规定。在司法实践中，有的地方将保外就医罪犯擅自外出，至保外就医期满仍不回归的行为视为脱逃行为，将其尚未执行的刑罚和脱逃罪所判处的刑罚实行数罪并罚。我们认为这种做法是欠妥的。因为脱逃罪的主体是依法被关押的罪犯，罪犯在保外期间并未被关押，其擅自外出不归的行为自然也不构成脱逃罪。正确的做法应当是首先将罪犯抓获押回，查明该罪犯在外出期间是否有新的犯罪行为、然后再区分两种情况处理：如果罪犯在外出期间没有新的犯罪行为，可参照前述处理罪犯骗取保外就医期间不计入执行刑期的程序，将其自保外期满至被抓获前（如果抓获时已过释放日期，则至释放日）的期间，从其刑期中扣除，然后将释放截止时间向后顺延。而如果在外期间有新罪发生，则应由负责审判新罪的法院，按照《刑法》第七十一条所规定的数罪并罚办法处理。
第二，监管职责不明确，监管措施不落实。监管暂予监外执行犯（其中主要是保外就医犯）的实践表明，这一制度日前存在的另一个突出问题是，监管职责不明确，监管措施不落实。主要表现在以下三个方面：一是取保人的职责不明确。《罪犯保外就医执行办法》第七条规定：“取保人应当具备管束和教育保外就医罪犯的能力，并有一定的经济条件。”这仅仅是取保人应具备的资格条件。至于具备这种资格的取保人平时应如何管束和教育保外就医犯，则缺乏具体而明确的规定。因监管职责不明确，自然也就谈不上监管措施的落实。目前的实际状况是，取保人只要将被保人领回，就算完成了取保任务。至于被保人平时干些什么，则很少过问。二是作为行刑主体的公安机关，其职责也不够明确。《罪犯保外就医执行办法》第十四条规定：“保外就医罪犯，由所在地公安机关负责日常性监督考察”。至于“日常性监督考察”的具体内容，则缺乏具体明确的规定。目前的实际状况是，只要是被保人不离开居住地到本县、市以外的地方，公安机关就不过问。公安机关因终日忙于其他社会治安问题，而很少有专人负责此项工作。三是协助监督单位的职责不明确。如前所说，基层组织或者罪犯原所在单位的职责是协助公安机关对暂予监外执行犯进行监督。但究竟如何协助，具体职责是什么，则缺乏明确规定。目前的实际状况是，人们普遍对这项工作观念淡漠，不感兴趣。有的保外就医犯到外地很长时间，基层组织明明知道，却不管不问。、由于监管职责不够明确，有的虽然明确但不落实，致使暂予监外执行犯名为罪犯，实则如刑满释放一样，无任何约束。有的外出经商，长期不归；有的病情明显好转，甚至痊愈，也不收监；有的赌博、膘娟、吸毒，甚至重新犯罪。鉴于上述情况，当务之急是认真总结监管暂予监外执行犯的经验、教训，对取保人、公安机关和协助监督单位，制定明确的监督职责，并为认真落实这些规定，采取有效的措施。对于严重不负责任造成危害后果的，要追究有关直接责任人的法律责任。