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基础教育信息化公共服务体系运行机制建设基本要求
建设基本要求
一、运行机构及职责
为了保证XX省基础教育公共服务体系的有效运行，明确由省电化教育馆（省教育信息化领导小组办公室）负责全省公共服务体系运行机制的建设、管理工作；市、县（市、区）电教机构负责相应区域的运行管理工作；各级各类学校负责本校的运行管理、服务工作；参与运行的社会机构承担相应的运营工作。
二、运行内容及管理
省教育厅公共服务体系运行的门户网站为“江苏教育资源网”，其中“XX省基础教育教学资源服务平台”共享平台面向师生及家长，主要功能为教育教学资源汇聚、审核与发布及开展各项应用活动；“XX省教育管理服务平台”主要运行为教育管理与服务的内容；“江苏教师教育网”主要运行教师专业发展、教师培训的内容。各市、县教育局以相应的地域网络及共享平台参与运行；各级各类学校以校园网及相应的应用平台参与运行。
1运行实行分级管理，省电化教育馆负责管理省级门户网站与省级共享平台；负责建设包括资源审核准入、应用活动审核批准、身份认证、系统访问安全、数据访问安全、数据完整性保障等运行安全保障系统。市、县（市、区）电教机构负责管理相应区域门户网站与共享平台，网络建设、平台建设、技术支持等运行服务保障系统。各级各类学校负责管理本校校园网与相应的应用平台。
三、运行服务及费用
在基础教育主管部门指导下，各地以电教机构、运营商、专业教育服务公司相互合作的模式，建立基础教育服务公益化与适度市场化的运营机制。
公共服务体系的运行以政府主导提供公益性服务为基础，运行费用以政府投入为主，鼓励社会力量为运行提供技术、设备和资金支持，义务教育阶段本地课程教学资源免费使用，适当开展特色、个性化资源自愿定制增值服务。
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第二篇：国家基本公共服务体系国务院印发规划
确定44类80个基本公共服务项目
《人民日报》（2012年07月19日02版）
本报北京7月18日电（记者朱剑红）国务院近日正式印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称《规划》）。《规划》提出，把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，是我国公共服务发展从理念到体制的创新。保障人人享有基本公共服务是政府的职责，要按照“以人为本，保障基本；政府主导，坚持公益；统筹城乡，强化基层；改革创新，提高效率”的基本要求，着眼制度设计、系统规划、整体推进，建立健全基本公共服务体系。“十二五”时期的主要目标取向是：供给有效扩大；发展较为均衡；服务方便可及；群众比较满意。
《规划》较为全面系统勾勒了国家基本公共服务的各项制度性安排，是“十二五”乃至更长一段时期构建国家基本公共服务体系的综合性、基础性、指导性文件，是政府履行公共服务职责的重要依据。《规划》主要内容有七个方面。
一是明确“十二五”时期基本公共服务的范围和项目。在基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育及残疾人基本公共服务领域，确定了44类80个基本公共服务项目，如公共教育领域的义务教育免费、寄宿生生活补助、农村义务教育学生营养改善等。
二是按照服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平等四个方面，提出了每一项基本公共服务的国家基本标准，旨在体现公民权利、政府责任和基本公共服务工作目标，以明确基本公共服务在国家层面的管理和技术规范。所有标准的内容均依据现行法律法规和有关政策提出。
三是实施一批保障工程，如义务教育学校标准化建设工程、公共卫生服务体系建设工程等，改善各领域基本公共服务基础设施条件，健全服务网络。
四是要逐步建立城乡一体化的基本公共服务制度，健全促进区域基本公共服务均等化的体制机制，加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜力度，把更多的财力、物力投向基层，缩小基本公共服务水平差距，促进资源均衡配置、发展机会均等。
五是建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，明确政府间事权和支出责任，完善转移支付制度，健全财力保障机制，切实增强各级财政特别是县级财政提供基本公共服务的保障能力。
六是加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式。在坚持政府负责的前提下，充分发挥市场机制作用，鼓励社会力量参与，推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化。
七是切实加强组织领导和统筹协调，建立健全规划实施机制，明确各地区、各部门责任分工，加强评估、监督和问责。
加快实现人人享有基本公共服务
本报评论员
《人民日报》（2012年07月19日02版）
国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称《规划》），提出了加快基本公共服务体系建设的指导思想、战略目标、总体部署和重大举措。这是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要，是全面建设服务型政府的内在要求。《规划》的提出集中体现了我们党以人为本、执政为民的理念，对于推进以保障和改善民生为重点的社会建设，切实保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益，加快经济发展方式转变以及扩大内需，都具有十分重要的意义。
《规划》是新中国成立以来基本公共服务领域的首部国家级专项规划，对基本公共服务体系建设进行了顶层设计和整体规划，不仅是我国“十二五”时期乃至更长一段时期基本公共服务体系发展建设的行动纲领和综合性、基础性、指导性文件，也是政府履行公共服务职责的重要依据。
人人享有基本公共服务，既是人民群众基本权益的重要内容，也是经济社会发展到一定阶段的客观要求。经过30多年的改革开放和发展建设，我国经济实力、综合国力和国际地位显著提高，人民生活明显改善。特别是“十一五”以来，各地区、各有关部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，我国基本公共服务体系建设取得了显著成效，基本公共服务制度框架初步形成，为颁布和实施《规划》奠定了良好基础。但相对于经济发展，社会发展尚为滞后，特别是基本公共服务供给不足、发展失衡、可及性差的矛盾十分突出，建立健全基本公共服务体系仍然面临许多困难和挑战，需要多方面探索和实践。
《规划》明确了“十二五”时期，要实现“供给有效扩大、发展较为均衡、服务方便可及、群众比较满意”的主要目标。实现这个目标，关键在于解放思想、改革创新，确立基本公共服务体系建设在经济社会发展中的战略布局。着力创新基本公共服务供给机制、管理运行机制，完善财政保障机制、监督评价机制，健全基本公共服务标准体系，通过推进城乡基本公共服务规划一体化、推动城乡基本公共服务制度衔接、加强农村基本公共服务投入、实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展等实施路径，使基本公共服务项目真正惠及广大人民群众，使公共服务质量和水平可衡量、可评价，切实解决好社会发展领域长期存在的突出问题和矛盾，顺应各族人民过上更好生活的新期盼。
“十二五”时期是我国改革发展的关键阶段，必须加快完善基本公共服务体系，努力提升基本公共服务水平和均等化程度。贯彻好落实好《规划》，是各级党委、政府的一项重要职责和重大任务。要深刻认识颁布实施《规划》的重大意义，切实加强组织领导和统筹协调，建立健全规划实施机制，明确各地区、各部门责任分工，完善监测督促机制，抓好进度落实。各省级人民政府要在国务院有关部门指导下，紧密结合实际，编制实施省级基本公共服务专项规划或行动计划。加强绩效评价和监督问责，全力确保规划完成。
第三篇：完善农村基本公共服务体系河北经贸大学
完善农村基本公共服务体系
一、完善农村基本公共服务体系的必要性
（一）当前农民最需要的基本公共服务
2006年10月11日，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，把构建社会主义和谐社会提到了前所未有的高度。事实上，处于转型期的中国社会确实存在着大量不和谐的因素，其中公共服务的非均等化，尤其是城乡公共服务的非均等化现象，已经成为影响社会和谐的重要因素。在此背景下，《十一五规划》中也明确提出了公共服务均等化的原则。在这之后，党的十六届五中全会上通过的《中共中央关于制定“十一五”规划的建设》中，明确提出了公共服务均等化的原则。
其实城乡公共服务非均等化主要是因为我国一直以来的发展战略造成的。所以完善农村基本公共服务体系是缩小城乡公共服务实际差距的重要因素，是新阶段农村反贫困的关键所在，是提高农村人口素质的路径依赖。长期以来，在农村主要靠农民积累的公益金来解决某些公共服务事项，这与城市形成极为明显的差距。由于农村公共服务制度的缺失，农民在义务教育、公共医疗、社会保障等多方面的公共需求远远得不到满足。事实上，公共服务因素在我国城乡实际收入差距中的比例已高达30%～40%。我国农村人口占全国人口的70%，但是国家80%的公共卫生资源投放在城市;义务教育人口的60%在农村，却只有不到25%的资源用在农村。从短期来看，这使得农民“因病返贫”，因教育落后返贫的问题比较普遍。从长期看，基本公共服务供给的匮乏制约了农民素质的提高，不仅会影响农民未来收入的提高，还会形成许多经济社会问题。我国农村公共服务和服务供给不足、结构失衡、效率低下的局面有着其深层次的历史原因和体制背景，财政与金融资金难及农村地区是一个原因，但农村综合改革滞后则是造成现状的主要体制性原因。进入新阶段，随着农村潜在公共需求的逐步释放，农村居民日益成为公共需求的主体。适应这个变化，为广大农民提供基本而有保障的公共服务，已成为新阶段农村综合改革的重大任务。所以新阶段农村综合改革应当抓住农村经济社会发展进程中的突出矛盾，变革农村的上层建筑，逐步实现城乡基本公共服务均等化。
中国改革发展研究院曾经设计了一份由四十二个问题构成的调查问卷，寄发给全国各地长期从事“三农”问题研究的专家学者和政策研究机构，以期广泛收集农村基本公共服务的研究成果。本次调查共发放问卷400份，回收问卷216份，有效问卷214份。通过对调查数据进行统计分析，得出了当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务，见下表。
当前农民最需要哪些基本公共服务
选项频数所占比例（%）基本医疗卫生21198.6义务教育19993.0
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选项频数所占比例（%）公共基础设施19490.7最低生活保障16878.5农技支持13563.1就业服务11754.7生态环境10147.2社会治安9946.3金融支持9745.3文化事业7535.0法律救助7334.1信息支持6329.4市场监管与服务2712.6突发事件与公共危机的处理2411.2其他62.8
此问卷调查显示，当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务依次为基本医疗卫生、义务教育、公共基础设施、最低生活保障、农技支持、就业服务、生态环境保护、社会治安、金融支持。由此可见，在“三农”专家看来，民生类与生产类公共服务是当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务。
学界和政策研究领域的专家学者都认为，城乡差距在很大程度上源于城乡基本公共服务的差距。所以，最近几年，各级政府开始重视基本公共服务。基本公共服务供给状况的改善，以及最近几年不断出台的多予少取惠农支农政策，在缩小城乡差距中发挥了多大的作用，其答案既是学界关注的问题，也是政策决策的迫切需要。对于这个问题，62.6%的专家认为，各级政府开始重视基本公共服务，落实多予少取惠农支农政策，只是减缓了城乡居民收入差距扩大的速度，但差距扩大的趋势仍在继续；
34.6%的专家认为作用不明显，城乡居民收入差距扩大的速度没有什么改变；只有2.8%的专家认为作用很大，城乡居民收入差距明显缩小。所以笔者认为完善农村基本公共服务体系仍然是非常必要的。
（二）农民最需要的这些基本公共服务非均等化的危害
公共服务在城乡方面的不均等，对我们社会的统一稳定有着很大的影响，不论是从理论上还是从实践上说，都是有着明显的负面效应的。下面分别对应上面的现状来分析一下公共服务的城乡差异对社会的不良影响。
1.医疗差异会造成资源浪费和人民心理上的不公平感
由于医疗体制改革已经成为千夫所指，在医疗方面的不均等状况并不为人们所重视。财政过多的将资金投入到城市里的大医院，不重视乡镇卫生院，使得卫生院的作用不能得到有效的发挥，人们对卫生院的期望也不是太高，这就导致了大医院的资源紧张和小卫生院资源闲置共存的情况。这也就导致上面所提到的40%-60%的农民因看不起病而因病致贫、返贫。这种情况会使人们在潜意识里形成对社会公平的质疑，减少人们对社会的信任，这对于长久的社会稳定会产生不
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利的影响。
2.义务教育差异导致城乡人民发展机会不平等
随着我们国家经济的发展，我们在义务教育公平化、均等化方面已有了不少进步，但正是如前文所述，差异的消除和形成都将是一个长期的过程，如果我们现在没有改变现状的政策作为支撑，那在义务教育方面的不均等对我们整个社会的影响将产生比就业服务不均等更严重的后果。我们现在已经不再追求平均主义，不再要求结果平等，但我们应该提供的是机会的均等，义务教育正是在这方面起着重要的作用。如果这种状况在一段时间内得不到较好的改善，那在市民和农民之间，将会产生一个人为的阶级鸿沟，这将使我们的农村弱势群体没有机会改变他们下一代的命运。
3.基础设施差异影响城乡间平等的发展机会
基础设施方面的差异主要是发展的环境条件问题，尤其是现在经济的发展要求有资金的支持，而资金在我国软环境大致相当的情况下大多会流向基础设施好的地方。对于我国广大的乡村地区，没有便利的交通和良好的生活环境，我国农村的发展就会跟城市的差距变大，跟随着的便是城乡居民收入差距的进一步扩大。
4.社保差异可能会影响社会稳定
我国目前的社会保障的总体状况就是覆盖面小，保障水平低。虽然在近几年内，我们的社会保障有着巨大的发展，但是目前的这种社会保障局面，对于我国几亿农民来说，他们心中还是没有安全感，绝大部分的农民处于各种风险的包围之中。在经济发展迅速的情况下，这可能不会对社会造成多大的影响，但是天有不测风云，对于农民来说，他们就是在凭着运气生活，灾害或者严重的疾病对于他们来说都将是致命性的，这种情况对于农民和我们的社会来说都将是高风险的。还有就是对于在外工作的农民兄弟来说，他们在城里干着最有风险的工作，却难以享受到跟他们在同一个城市的市民们的待遇，享受不到应有的保障，这对于城市的稳定和我国的城市化进程都是不利的。
5.就业服务差异导致城乡生活机会不平等
就业服务方面的差异在于政策制定者有一个预先的假设前提：在农村的就是要种庄稼的，在城市里的就是要做工人的。这种就业服务方面的差异不利于社会的整合，会产生明显的地区“马太效应”，有着较高水平的城市里的市民有更多的发展机会，而在农民的农民则由于条件不好而使发展前景越来越渺茫，这使得农民和市民之间在生活上存在着不平等的机会。现代社会国家的发展需要社会全体公民的整体和谐发展，这样的就业服务政策对我们国家从农业国向工业国的转型会产生阻滞的作用。
二、农民最关心的基本公共服务存在的城乡差异的现状
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（一）基本医疗卫生上存在的城乡差异
“看病难”、“看病贵”问题是2005年大众媒体报道的一个焦点，医疗卫生体制改革的失败使我国医疗卫生为全国人民所诟病，但在这种整体糟糕的情形之后仍存在着城乡差异。“据卫生部调查统计，医疗卫生资源约有80%集中在城市，其中2/3又集中在大医院，用于农村卫生经费的比例，从1991年的20%降到2000年的10%，其中专项的农村卫生经费只有1.3%，农民人均卫生事业费只有12元，仅为城市人均值的28%。乡镇卫生院只有1/3正常运转。2004年每千人口医生数，农村只有0.85人，仅为城市2.32人的1/3。农村中还有10%的村没有医疗点，新的农村合作医疗覆盖面和医疗费水平均很低。在2004年底召开的新闻发布会上，卫生副部长说，近年来中央财政支出中卫生支出仅占1.6%-1.7%，其中有70%的医疗费用于占30%的城镇人口。在农村约有40%-60%的人因看不起病而因病致贫、返贫，中西部地区因病无钱医疗而死亡的比例高达60%-80%。”
（二）义务教育上存在的城乡差异
长期以来，国家在教育经费投向上的城镇偏好造成了农村教育供给不足和质量低下的状况，这就又分别造成了农村子女上学难和教育收益率低，降低了农民对教育的需求状况。由于城乡的教育管理体制、经费来源不同，致使教育方面不论是硬件设施还是师资力量，城镇都要优于农村。近年来，由于“三农”问题的严重，农村教育问题也日益引起国家的重视，但目前确实还存在着严重的教育方面的城乡差异。首先来看2001年全国义务教育经费城乡（城镇/农村）差别（倍数）统计，表现出来城乡投资的差距。
2001年全国义务教育经费城乡（城镇/农村）差别（倍数）统计表
教育总经费预算内经费教育总经费预算内经费
全国1.861.931.711.68河南1.801.721.661.48北京1.541.621.141.21湖南1.451.601.471.44上海1.631.361.261.07广西1.671.521.541.24广东1.891.532.201.67重庆1.571.701.351.31江苏1.631.681.471.56贵州1.832.121.701.69浙江1.301.261.221.24云南1.441.491.161.29山东1.861.851.851.57西藏1.621.761.561.70山西1.191.491.131.17宁夏1.401.261.201.10吉林1.361.531.211.34新疆1.501.811.301.42
由上表可以看出来，城镇学校投资多，农村学校投资少，全国城镇小学生均教育经费是农村小学的186倍，其中预算内教育经费是1.68倍。由于教育投资的差别，就会导致城乡教育的办学条件的差距。拿几个直辖市和全国水平以及临近北京和天津的相比，可以从中看出城乡教育办学条件的差异。这就不仅是地区差异，也是城乡差异。“河北生均固定资产，小学只是北京的35.9%，天津的70.1%，初中只是北京的25.7%，天津的42.4%。河北的初中教师合格率、小学初中的生师比与北京、天津也有很大差距。”城乡教育方面差异的另一方面表现是农民工子女的
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教育问题，这方面问题的严重性我们可以从中央的有关文件中看出来。2003年中央1号文件要求城市要保障农民工子女接受义务教育的权利，2004年2月，国务院办公厅转发了教育部、中央编办、公安部、发展改革委员会、财政部、劳动与社会保障部“关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见”。中央发文对农民工子女义务教育问题的干预说明了这方面的问题的严重性。
（三）公共基础设施上存在的城乡差异
就公共服务的城乡差异中的诸方面来看，公共基础设施方面的差异可以说是感观上最显著的了，城市中完善的供水供电供热设施，宽阔平整的道路，方便的交通条件，美丽的公园和设施完善的娱乐场所、公共图书馆、艺术表演场所，如此等等，都是乡村中不可奢望的。当然，城市同乡村的不同特征，我们不可能看到两者在上述服务上的完全平等，但是现实的情况是农村部分地区最基本的农田水利建设落后。在公共基础设施的投资方面，也显示出了巨大的差距：2001年各级政府继续加大城市市政公共基础设施的投资力度，全年完成城市建设固定资产投资2352亿元，比上年增长24.4%，而同年，有89299.27万农业人口的18090个建制镇建设总额才3119.70亿元，而其中占12.32%的公共建筑建设投资387.74亿元，加上13.25%的公共基础设施的投资413.26亿元总共才798.0亿元，这与人口仅占少数部分的地市公共基础设施的投资形成强烈的对比。据中国社科院农村发展研究所农村政策研究中心主任李成贵分析，我国多年来一直实行的是向城市倾斜的财政政策，近年来财政资源在城乡之间的分配更是如此，这种政策对公共服务的各个方面都有影响，但是在基础设施方面更明显。
（四）社会保障上存在的城乡差异
我们所说“社会保障”，一般都隐含着“城镇社会保障”的意思，主要包括养老保险，失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等社会保险和社会救助、社会优抚等几个方面；对于农村来说，有独立的农村社会保障制度，差异也主要从这几方面来进行比较。据我国劳动与社会保障部提供的数据，当前，我国城市社会保障制度的基本框架已大致建成，进入完善发展阶段，截至2004年全国城市居民参加基本养老保险的人数达16353万人，参加失业保险的人数达10584万人，医疗保险人数达12404万人，各大中小城市的最低保障制度、救济制度及各项优抚工作也都已建立完善和顺利开展。而与此相比，农村的社会保障体系仅包含农村社会养老保险、农村社会合作医疗和农会合作医疗，并且参保水平相当低，“到2002年底，全国有31个省（区、市）1955县不同程度地开展了农村社会保险工作，参加农村社会养老保险的人数5461.78万人。2002年，按照每人年均627元的贫困线标准，我国共有贫困人口2820万人，当年，我国农村传统的救济和最低生活保障总数2288.7万人，占农村贫困人口的81%""农村的救济仍是以传统的救济方式为主。2002年接受社会救济的2288.6万人中，传统救济1880.8万人，占82.2%。农村最低生活保障占救济人数的比例仍然很小，只有407.8万人，占17.8%。”“调查资料显示，全国农村居民中得到某种程度的医疗保障的人口占12.68%，其中享受部分公费医疗的人群只占1.16%，更多的是农民或集体承担缴费责任的商业性医疗保险和农村合作医疗，而87%的农民是完全自费医疗。”
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（五）就业服务上存在的城乡差异
按照我们中国官方的标准，“就业”和前面所谈的“社会保障”一样，本身就包含着城乡差异的。在2000年中国劳动统计年鉴上，城镇登记失业率中，作为分子的失业人员的条件之一是“有非农业”户口，作为分母之一的城镇单位从业人员是扣除使用的农村劳动力的。因此，国家“积极开展的‘以送政策、送岗位、送技能’为主要内容的再就业援助活动”就成为仅对准城镇居民服务的政策。而由于农民身份的限制，他们要进入城镇国有、集体事业单位获得固定工作是几乎不可能的事情。农民进城只能在三资、私营企业的生产线上进行一般的生产作业，带着“农民工”这种奇怪尴尬的称谓，并经常遭遇欠薪事件。“截止2004年11月26日，全国共清理拖欠农民工工资318亿元，其中2003年当年拖欠的农民工工资已清理162亿元，全国2003年底以前拖欠农民工工资总额171亿元，已累计偿付156亿元。”另外，农村“就业”服务还存在着缺乏劳动力供求信息网络，就业服务机构没有全面向乡镇和村庄延伸，大多数贫困地区没有规范的就业服务机构，没有经费保障，没有现代化的信息网络，没有专门的职业培训机构，对农村剩余劳动力实施职业技能培训政策措施不完善，对职业培训机构投入不足，培训实用性不强，培训后就业率仍旧没有大的长进等。而与此相比，城市的就业服务与就业管理体制则优越、完善得多。
三、城乡基本公共服务非均等化的原因
基本公共服务的非均等化在城乡中尤为明显，这并不是一个暂时性的问题，而是经过几十年形成的刚性的问题，在这里既有政策和制度的原因，也有社会结构的问题。但是笔者认为以下几个因素是促使现金城乡基本公共服务非均等化的最主要的原因。
（一）中国的二元经济结构
二元经济结构几乎是所有发展中国家经济发展中所普遍存在的现象，即在国民经济中，现代部门与传统部门并存。表现在产业结构的发展中，农业还处在较落后的情况下，超前进行工业化，优先建设现代化部门。从我国情况看来，虽然工业结构高度已经达到本世纪70年代西方发达国家的水平，但是三次产业的产值结构大体与西方国家本世纪20年代的水平相近，工业化、城市化水平较低，而且，与发达国家经济成长与社会发展相异的是，中国二元经济结构中的“二元”的社会特征更为明显。由于农民与城市居民的收入呈现较为明显的异质性，从而形成两个不同质的利益群体。
（二）户籍制度
户籍制度是一种根基于农村自然经济和家族传统的行政管理方式，本质上是一种“社会屏蔽”制度，将占中国人口绝大多数的农村人口屏蔽在分享城市的社会资源之外。这种户籍制度，一是限制农村农业户口转为城镇非农业户口，限制农民流入城市。其出发点是实行向城市工业化发展倾斜的政策，完成工业发展的原始积累;二是对城镇非农业户口的人，提供包括就业、粮油供应，提供住房
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和医疗、养老保险等待遇，而农民就没有这些。形成了依附在两种户口上的权利差异，造成了城乡居民户口的不同、权利不同的二元社会。由于户籍制度的屏障作用，使得流入城市的农民工在职业、经济、婚姻、政治参与和教育方面受到层层限制要，仍然居于城市社会分层的最低层。
四、满足农民享受其需要的基本公共服务的需求的建议
（一）科学界定各种公共服务提供者的责任
公共服务是从提供公共物品提出的，公共物品的概念是英国经济学家休谟在1773年提出的，后由萨谬尔森1954年在他的《公共支出的纯粹理论》中归纳出公共物品在消费中具有非排他性和非竞争性两个本质特征。1965年布坎南在《俱乐部的经济理论》中又提出了只有竞争性而无排他性的公用资源型和只有排他性而无竞争性的俱乐部型两类准公共物品的概念。为了叙述方便，不加区别，我们可以把公共物品与公共服务统称为公共产品。我国学者、国家行政学院马庆钰教授2004年在《关于“公共服务”的边界》一文中进一步提出了具有生产弱竞争性和消费弱选择性的私人产品属于公共服务规制和监管的物品。这些研究为我们研究农村公共服务体系，建立和界定各种公共产品提供者的责任奠定了理论基础。农村公共产品是指在农村区域范围内的具有非排他性、非竞争性或者具有正外部性的产品或服务。农村公共产品的提供者主要由：各级政府、非政府组织或个人供给。
1.纯公共产品的供给问题。农村纯公共产品除国防、外交、社会治安与消防、法律与秩序、人权与产权、道德与民风育化、赌博与吸毒管教、宏观经济管理、公共卫生与疾病防治（包括艾滋病防治）、垃圾无害化处理（包括废品回收）、环境保护这些传统意义上公共物品外;还应包括大型水利工程、基层政府的管理、农业科学研究与推广、义务教育、灾害防治与救助（包括难民安置）、社会救济（包括收容所）、计划生育等。这些纯公共产品必须由中央政府来供给。
2.科学理清两类准公共产品的供给问题。
（1）只有竞争性而无排他性的公共资源型公共产品的供给问题：像农村俱乐部（健身房）、图书馆、文化娱乐设施、渡口码头、小型水库与公用池塘、公共牧场等。为了避免拥挤和过度消耗，在发达地区农村可以实行保本收费管理，但对于欠发达地区农村则应采取地方政府投资建设村委会保本管理的模式。
（2）有排他性而无竞争性的俱乐部型的公共产品的供给问题：像中小水利工程、农村道路交通、农村公用电力设施、供排水服务、农民培训、职业介绍机构、合作医疗、水电供应、社会保险、科技推广、托儿所、农村养老院等。在发达地区农村可以实施村民共同分担的办法，但对于欠发达地区农村则应采取地方政府投资为主和农民共同出资为辅，共同保本管理的模式。
3.关于生产弱竞争性与消费弱选择性私人物品的供给问题。这部分公共产品包括：民航、邮政、电信、铁路运输系统、公路交通系统、集中供电、集中供热、生活燃料沼气改进、饮用水供应系统、广播电视系统等，它们在消费上可以排他，在生产上也可以有竞争，由于这些产品和服务所具有的网络性与规模性，决定了他们生产的弱竞争性与消费弱选择性，就它们的性质讲，天生容易形成垄断，政府就必须承担起规制与监管的责任。对于这部分物品原则上是拿钱买消费，用者付费，但对于欠发达地区农村则应区别情况分别对待，如饮用水供应系
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统、广播电视系统的建设则因其分别包含着公共卫生与疾病防治或道德与民风育化的重要作用，应采取中央政府投资建设，村民共同维护的模式;再如生活燃料沼气改进，因其包含着垃圾无害化处理、环境保护的重要作用，应采取地方政府出资建设，农民自行维护的模式。
（二）转移支付的重点应放在弥补农村基本公共服务非均等化上
提高基层政府可用财力。现行财力性转移支付中，除一般性转移支付、民族地区转移支付和年终结算财力补助等地方可自由支配外，调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等项目具有专门用途，需要地方额外增加配套资金，不能缓解基层政府可支配财力的不足，直接影响了基本公共服务水平的提高，致使绝大部分限制开发区域的基层财政一直处于“吃饭财政”的尴尬境地。一些限制开发区域为了维持基层政权的运转，往往挪用各种用于生态建设等方面的专项资金，严重影响了限制开发区域的生态环境建设。因此，未来国家转移支付应加大对基层政府可用财力的转移支付力度，保障基层政府具有实施基本公共服务的基础。保障基本公共服务的日常经费与运营费用充足。国家为中西部地区投资兴建了学校、医院、社会福利院等硬件设施之后，往往没有相应的运营费用加以配套支持，特别是人头费严重不足，使得中西部功能区的基层教员、医务人员、文化工作者的工资报酬得不到保障，大量工作岗位无人承担，公共设施资源闲置浪费。因此，要保障中西部主体功能区公共服务水平的提高，需要加大基本公共服务运营经费特别是人头费的资助，从而使欠发达地区公共服务运营费缺口得到弥补，保障公共服务的有效供给。
（三）明确政府的均等化财政支出的方向
笔者从中国改革发展研究院设计的那份由四十二个问题构成的调查问卷中还收集到了一些关于农村基本公共服务问题的其他信息。
农村义务教育当前最重要的问题
选项频率百分比（%）建立农村义务教育稳定投入机制18588.5加强师资培训，提高教学质量13564.6确保教师工资，稳定教师队伍12660.3巩固义务教育对象的入学率5224.9加大硬件投入，改善办学条件9824.9其他94.3
从问卷调查中显示，对于农村义务教育迫切需要解决的问题，依次为建立农村义务教育稳定投入机制；加强师资培训，提高教学质量；确保教师工资，稳定教师队伍；巩固义务教育对象入学率和加大硬件投入、改善办学条件。
这些信息清楚地告诉我们，财政对义务教育的投入的重点应该集中于建立农村义务教育稳定投入机制；加强师资培训，提高教学质量；确保教师工资，稳定
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教师队伍；巩固义务教育对象入学率和加大硬件投入、改善办学条件。
农民在公共基础设施方面最为迫切的需求
选项频数百分比（%）选项频数百分比（%）公共交通设施18990.9环保基础设施12057.7农田水利设施18890.4文化体育设施11052.9人畜饮水工程17986.1其他83.8电力基础设施14368.8
公共基础设施是农村基本公共服务的重要组成部分，一些学者建议把农村公共基础设施建设作为一个切入点，这不仅能够改变农村面貌，而且能够增加农民收入。关于现阶段农民最迫切需要的公共基础设施，专家们的意见比较一致，包括公共交通设施、农田水利设施、人畜饮水工程、电力基础设施、环保基础设施和文化体育设施。这些项目都应该成为财政支农惠农政策的重要关注点。
政府农村生态环境服务的重点
选项频数百分比（%）选项频数百分比（%）村容村貌的整治16681.8三废处理14872.9空气污染的治理11054.2其他63.0清洁能源的推广15073.9
农业生产环境和农村生态保护方面，大多数专家认为，基层政府从保护农业生产环境和农村生态环境的客观要求出发，应该重点抓好水土污染防治、村容村貌的整治、清洁能源的推广、三废处理四个方面的工作。而且财政对农业生产环境和农村生态保护方面的投入也理应集中于水土污染防治、村容村貌的整治、清洁能源的推广、三废处理四个方面。
对于目前农村医疗卫生迫切需要解决的问题，72.7%的专家建议提高中央和地方政府对新型农村合作医疗的投入比重；72.2%的专家建议在提高农村医疗卫生从业人员的整体素质的同时，改善卫生医疗机构硬件设施；67.0%的专家建议根据不同地区农民的支付能力建立稳定可靠的资金筹措机制；55.5%的专家建议加大医药市场不规范问题的整治；51.7%的专家建议提高新型农村合作医疗报销比例，降低报销门槛费，简化报销手续。另外，43.1%的专家建议应重视“只保大病，忽视小病预防”对新型农村合作医疗受益率的负面影响，还有34.9%的专家建议以贫困农户为主要服务对象，兴办乡村免费医院
关于农村最低生活保障和社会救助，86.1%的专家认为存在的主要问题是经费短缺，保障和救助水平低；72.2%的专家认为覆盖面太小，救助水平过低；58.4%
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的专家认为保障和救助对象的确定程序繁杂又缺乏可靠依据，随意性大；
33.0%的专家认为保障水平在城乡之间和地区之间的差别太大。另外，从我国区域发展差距和不同地区财力差距较大的现实出发，63.8%的专家建议应该确定全国统一的“最低生活保障”底线，根据不同地区的财力划分中央、省、县（市）的分担比例。
23.8%的专家建议，在确定全国统一的“最低生活保障”底线的基础上，中央财政兜底。对于政府在农村社会养老保障建立和管理中的作用，大多数专家认为政府当前面临三大任务，一是尽快把所有社保业务统一归并社保机构，实现资源共享，解决多头分管问题（80.8%）；二是统一城乡社保立法，解决体制衔接问题（78.8%）；三是强化政府责任，确保财政补贴和财政兜底问题（79.3%）。对于如何保护失地农民权益问题，专家意见存在较大分歧。46.9%的专家认为保护失地农民权益的最重要途径是把他们全部纳入城市社会保障体系；
38.8%的专家认为，只要解决了合理补偿问题，失地农民的生存、发展和养老问题就可以自然解决，应相信农民利用土地收益的经济理性；而21.1%的专家认为，通过土地补偿和就业安置，能够解决大部分失地农民的生存、发展和养老问题
改革开放以来，大量农村剩余劳动力冲破传统城乡二元体制的束缚，向城镇流动，形成规模庞大的“农民工群体”。他们与城镇常住居民之间获得的就业服务差距仍然很大。从调查结果看，很多专家建议政府在以下几个方面加强对农民工的劳动就业服务：92.3%的专家建议强化劳动执法，保护农民工的正当权益；90.3%的专家建议为农民提供符合他们就业方向的全免费的培训；75.4%的专家建议建立保障农民工与所在城镇的常住居民平等享受义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障等基本公共服务的制度；73.4%的专家建议，在城乡“二元”体制彻底打破前，应为农民工提供全部免费的法律援助；43.0%的专家认为应当为