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陈绍充加强制度性改革夯实城乡一体化发展的基础
第一篇：陈绍充加强制度性改革夯实城乡一体化发展的基础加强制度性改革夯实城乡一体化发展的基础
XX市发展与改革委员会副主任陈绍充
摘要：本文提出农村产权制度改革是实现城乡生产要素自由流动的基础性和制度性改革，并以XX市的实践为例就此问题展开探讨。文章指出农村发展相对落后的原因在于农村缺乏产权制度和市场经济的微观主体，市场经济难以在农村发挥作用，城乡生产要素的自由流动受阻。文章进而分析了XX市农村产权制度改革的重点：一是在全市建立耕地保护制度；二是对农村的各项产权进行确权颁证；三是加快农村各项产权的流转。
关键词：成都农村产权制度城乡一体化
一、开展农村产权制度改革的重要意义
2007年6月，成都统筹城乡综合配套改革试验区获国务院批准后，在国家发改委和省委、省政府领导和指导下，XX市积极探索在重点领域和关键环节率先突破。相当一段时间以来，“三农”问题难以解决，农村发展相对落后的原因在于农村缺乏产权制度和市场经济的微观主体，市场经济难以在农村发挥作用，阻断了城乡生产要素的自由流动。因此，我们认为农村产权制度改革，是实现城乡生产要素自由流动的基础性和制度性改革，既符合建立完善社会主义市场经济体制的要求，又有利于破解“三农”问题，改革成功能够加快推进城市化进程，加快农村市场化进程，解放农村生产力，促进农业发展、农民增收、农村繁荣，为全国解决“三农”问题和加快新农村建设探索路径、创新模式、积累经验和提供示范。
改革的思路是：通过改革在广大农村建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度。在改革的过程中坚持经济市场化、社会公平化、管理民主化价值取向，真正落实“还权赋能，让民作主”，把本应属于农民的各项权利实实在在地还给农民，增强他们参与市场竞争的能力，让农民的事情真正由农民自己做主。此项改革的重点主要有三项：一是在全市建立耕地保护制度；二是对农村的各项产权进行确权颁证；三是加快农村各项产权的流转。
二、农村产权制度改革主要内容和做法
2008年1月，在国家发改委的指导下，在省委、省政府的支持下，我市全面启动了XX市农村产权制度改革试点工作。市委、市政府出台了《关于加强耕地保护
进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》（成委发〔2008〕1号），并配套制定了《XX市集体土地所有权确权登记暂行规定》、《XX市农村土地承包经营权登记管理办法（试行）》、《XX市集体建设用地使用权确权登记暂行规定》等一
2系列文件。改革的推进情况如下。
（一）创新耕地保护机制
利用新增建设用地土地有偿使用费和部分土地出让收入建立了耕地保护基金，由市、县两级政府每年从财政预算中安排28亿元，设立耕地保护基金，出台了《XX市耕地保护基金使用管理办法（试行）》。按照基本农田每亩每年400元、一般耕地每亩每年300元的标准，为承担耕地保护责任的农民提供养老保险补贴，调动农民保护耕地的积极性。通过县级政府与承担耕地保护责任的农户和村组集体经济组织签订《耕地保护合同》，明确耕地保护地块、面积、级别、期限和补贴资金及违约责任等内容。确保耕地总量不减少、粮食生产能力不下降，确保耕地质量和综合生产能力稳定。
（二）开展农村产权的确权颁证
一是在全市范围开展农村承包地实测，明确要求各种农村产权必须要据实测量、据实确权，制定了集体土地所有权、集体建设用地、承包地、房屋测绘测量的具体办法。
二是做实做细确权颁证工作，明确法律法规赋予农民的土地、房屋等要素的权益，通过开展农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权确权登记，给农村集体经济组织和农户颁发集体土地所有证、集体建设用地使用证、土地承包经营权证、林权证、房屋所有权证。
三是探索土地承包经营权长久不变试点，按照党的十七届三
3中全会决定要求，积极探索开展土地承包经营权长久不变试点。截至2009年6月底，试点的乡镇、村基本完成试点工作，形成了村民签字按印的土地承包经营权长久不变决议和一整套办法，为深化探索土地承包经营权长久不变办法和配套政策措施提供了借鉴。
（三）构建农村产权流转服务体系
一是在开展农村产权确权颁证的基础上，搭建农村产权流转平台，制定农村产权流转规则，出台了《XX市农村土地承包经营权流转管理办法（试行）》等一系列文件；在全国率先组建了农村产权交易所，在各区（市）县建立了农村产权交易分所，在乡镇设立了农村产权交易服务站，初步构建起市、县、乡三级农村产权流转服务体系，为农村集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权的规范流转创造了条件。
二是推进农业农村投融资体制改革。探索扩大农村抵押担保物范围，出台了《XX市农村产权抵押融资总体方案》，以及配套的《XX市集体建设用地使用权抵押融资管理办法（试行）》、《XX市农村房屋抵押融资管理办法（试行）》、《XX市农村土地承包经营权抵押融资管理办法（试行）》，促进农村产权直接向金融机构质押、抵押融资；健全农村金融服务体系，加快发展农业农村保险，进一步扩大政策性农业保险覆盖面。
三是探索农村土地和房屋产权抵押担保融资。成立了农村产权流转担保公司，结合灾后重建运用农村产权制度改革的成果，
4扩大农村有效抵押担保物范围，推进农村土地、房屋产权抵押担保贷款，通过市场机制解决灾后重建中的资金问题。
三、农村产权制度改革的主要成效
经过两年多的实践探索，XX市的农村产权制度改革已初步取得实效，特别是在灾后重建中，通过农村产权制度改革，加快了灾后重建的步伐，城乡一体化发展取得了新突破。
（一）加快了灾后重建的步伐
全市紧紧围绕“努力把重灾区建设成为科学重建、科学发展的样板”这一目标，运用城乡统筹发展的思路和办法全力推进灾后重建，取得了显著成效。截止2009年底，全市维修加固农村住房完成31.5万户，达100%；农村住房重建完成13.7万户，达94%，其中已入住9万余户，达66%。维修加固城镇住房14万余户，达100%；城镇住房重建已完成3万户，达73.6%。
（二）耕地得到严格保护
通过建立健全耕地保护补偿机制，用经济、法律等手段，落实耕地保护责任，大大增强农民群众保护耕地的意识，调动了农民保护耕地的积极性，改变了过去单纯由各级政府部门监管保护耕地的作法，使保护耕地成为农民群众的自觉行为。截至2009年底，全市共发放耕地保护基金11.7亿元，涉及农户111.8万户。
（三）农村产权制度基本建立
通过农村产权制度改革确权颁证，改变了过去农村土地和房屋归属不清、权责不明的局面，明晰了各项农村产权的权属，落
5实了农民对土地和房屋的财产权，使资源变资产、变资本成为可能，农民的权益得到了有效维护和保障。截至2009年底，涉及全市257个乡镇（涉农街办）、2661个村（涉农社区），涉及农户190.04万户的全市农村产权制度改革基本完成。
（四）推进了农村产权的有序流转
通过农村产权制度改革，XX市健全完善了生产要素在城乡之间自由流动的体制机制，农村产权的价值得到充分显化，构建了资源能够顺利地变为资本的基础，也为加快城镇化进程，转移农村富裕劳动力进城，变农民为市民提供了制度性的保障。随着发展和条件的逐步成熟，在农民自愿和自主的基础上，农民可以资产变现、持股进城、也可继续在农村居住生活。至2009年底，全市在确权颁证后实现产权流转共计6.63万宗，金额33.62亿元。
（五）农民的主体地位得到巩固
在农村产权制度改革过程中，坚持“农民自主”的原则，真正落实“还权赋能”，把改革的主动权和决策权交给群众，让群众全程参与，自己处理自己的事，自主解决产改中遇到的各类问题。实践证明在我市的农村产权制度改革中，农民完全能够发挥好自已的主体作用，农民自已的事完全能够自已干好。
（六）农业农村经济发展动力增强
农村产权制度改革进一步明确了农村产权权属，让农民吃了“定心丸”，农民生产的积极性高涨，可以更加放心地加大资金和劳动力的投入。通过农村产权的抵押融资，解决了种养大户和集
6体经济组织缺乏资金的问题。通过成立市级担保公司进行担保，降低了银行放贷的风险，有效提高了金融机构参与农村经济发展的动力。通过农村产权制度改革，农业生产的组织化程度也相应得到了提高，形成了一批以产权为纽带、以农户自愿联合为基础、以现代企业制度为核心的农村新型集体经济组织，促进了全市农业农村经济发展。
（七）农民收入实现较快增长
XX市在深入推进农村产权制度改革的过程中，同步推动了村级公共服务和社会管理改革、基层民主治理机制改革、农民就业和社会保障等配套改革，农民群众也从这些改革中得到了实惠，共享了改革的成果，农民收入实现了较快增长，2009年我市农民人均纯收入达到7129元，是2002年的2.11倍；农民人均纯收入构成发生了结构性变化，其中家庭经营性收入呈缓降趋势，2009年达到2764元，比2002年增长52.7%，家庭经营性收入占总收入比重也由53.4%下降到38.7%，下降了14.7个百分点；工资性收入呈主导趋势，2009年达到3234元，比2002年增长1.6倍，年均增长19.9%，工资性收入占总收入比重达到45.3%；财产性收入呈攀升趋势，2009年达到573元，比2002年增长2.25倍，年均增长28.1%，财产性收入占总收入比重由5.2%提高到8.0%。XX市2002—2010年农民人均纯收入情况对比见表1：
四、下一步工作的重点
（一）深化确权颁证工作
7深入开展农村自留地、未到户土地使用权的确权颁证工作。进一步明确房屋等其它集体资产权属，清理、清偿村级债权债务，开展集体房屋确权颁证工作，将集体房屋等设施的使用权属和集体经营性资产全部股份量化到户，使农村集体资产权属彻底明晰。
（二）完善产权保护和流转机制
建立健全农村产权权益保障机制，明确农村产权所有者拥有的权力和义务，确保权益不受侵害、有法可依；加大宣传力度，深化农民的产权意识，积极培育农民群众行使自己权利的能力；完善农村产权侵权申述受理办法，确保产权所有者维权有章可循。健全完善农村产权流转机制，农村产权转移一律通过市场机制实现。
（三）加快推进配套改革
以产权为基础和纽带，完善集体经济组织及其成员管理办法。按照农村产权权属和市场价值，建立对农村集体土地征用的补偿政策和办法。
（四）培育和发展农村市场主体
改造原村组所有的集体企业或者经营实体，对村级集体资产清理后，经营状况较好、确有必要保留的企业或经营实体，经村民大会决定保留，将资产折股量化到村民，改造为股份制公司或合作社，依法开展经营活动。
（作者系博士、XX市发展和改革委员会副主任）
第二篇：关于深化农村改革促进城乡一体化发展的意见苏发"2008"20号
中共XX市委
XX市人民政府关于深化农村改革促进城乡一体化发展的意见
（2008年5月7日）
形成城乡经济社会发展一体化新格局，是党的十七大对统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设提出的新要求。改革开放以来，苏州始终坚持城乡协调发展方略，经济社会发展经历了“农转工”、“内转外”、“量转质”的历史性跨越。特别是党的十六大以来，苏州坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，按照城乡统筹发展的要求，整体推进新农村建设，农村经济和农民收入结构、农村经济体制和运行机制、农村生产生活条件和环境面貌、农民权益保护和农村基层民主管理等方面都发生了积极变化，逐步进入了以城带乡、城乡联动的新阶段，城乡统筹、城乡一体化发展已经成为苏州新的发展阶段的重要特征和主要任务之一。当前，推进城乡一体化发展，重点在农村，目的是富民，关键靠改
—1—革。根据中央和省委1号文件精神，结合我市实际，就深化农村改革、促进城乡一体化发展提出如下意见。
一、指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗臶，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，以深化农村综合配套改革为动力，进一步推动先进生产要素向农村流动、基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播，促进农业稳定发展，农民持续增收，农村繁荣和谐，率先建立以工促农、以城带乡长效机制，率先破除城乡二元体制，实现“三农”与“三化”互动并进，努力提升城乡一体化发展水平。
二、总体要求
推进城乡一体化发展，既是紧迫的现实任务，也是实现率先发展、科学发展与和谐发展的战略选择，必须坚持当前工作与长远目标统筹兼顾，发展经济与富裕农民同步提升，农民主体与政府主导辩证统一，重点突破与整体推进有机结合，行政推动与市场配臵相得益彰，突出体制机制创新，注重政策制度推动，加强农民权益保障，努力形成城乡发展规划、资源配臵、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局。
三、主要措施
1.切实完善城乡规划管理体制。按照城乡统筹、城乡一体化发展的理念，建立健全城乡规划管理新体制。市发改委、规划局、建设局、水利局、农林局、环保局等部门牵头制定和完善全市农村生产力—2—布局规划、镇村布局规划、水系规划、基础设施规划、生态环境规划，做到纵向覆盖和横向衔接有机统一。按照现代社区型、集中居住型、整治改造型、生态自然型和古村保护型等形态，优化村庄建设规划，年内全面完成农村集中居住点详规编制工作。
2.充分发挥中心镇的带动作用。按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进城镇协调发展。创新土地利用管理制度，集约利用土地资源，努力提高土地利用效率，确保土地资源的可持续利用和中心镇可持续发展。充分发挥中心镇的带动作用，切实完善中心镇服务功能，增强中心镇吸纳农村人口、带动农村发展的能力，建立健全人口资源环境相协调的良性互动机制。
3.努力提高“三个集中”推进水平。创新农村集体经济组织方式，改革城乡二元户籍制度，完善农民承包地和宅基地使用制度，切实保障好农民的集体经济管理权和收益权，集体土地的承包权和经营权，宅基地使用权和房屋所有权。进一步引导工业企业向规划区集中，农业用地向规模经营集中，农民居住向新型社区集中，努力实现“三个同步”：工业企业向规划区集中与新型工业化同步推进，农业用地向规模经营集中与现代农业园区建设同步进行，农民居住向镇区和新型社区集中与就业工程、富民工程同步实施，积极引导农民进入城镇就业、创业和定居。
4.积极推进“三大股份合作”改革。加强政策扶持和民主管理，促进各类股份合作经济组织规范运行和健康发展。农户持有“三大合作”股份的比例，超额完成新农村建设行动计划的目标，使苏州农民走上“家家有资本、户户成股东”的共同富裕之路。到2012年，全
—3—市所有行政村（社区）基本完成社区股份合作制改革；纯农业地区，特别是现代农业园区，基本完成土地股份合作制改革；继续发展各类专业合作组织，重点发展投资性物业合作社（富民合作社），积极探索发展农村合作金融组织，努力为农业生产和农民生活提供优质服务。
5.大力发展新型集体经济。依法管理农村集体资产和新型集体经济组织资产，加快农村集体资产产权登记，确保集体资产保值增值。落实集体资产占有补偿政策，严禁平调、侵占农村集体资产。探索集体经济有效实现形式，以镇为单位，组建市场运作主体，鼓励村级集体经济组织和新型合作经济组织在工业规划区、城镇规划区内联合投资，兴办富民合作社，建造标准厂房等，实行风险共担、按股分红。通过村企挂钩、结对帮扶等形式，积极改进对集体经济薄弱村的扶持方式，将扶持资金集中用于建设物业设施，增强造血功能，有条件的地方，可积极探索建立村级收入最低保障制度。通过土地资源的优化配臵，努力让农民更多地分享土地增值的收益，不断完善农民增收长效机制和利益分配机制。到2010年，全市村均可支配收入达到350万元以上，力争收入最低的村达到100万元以上，农民财产性和创业性收入占农民人均纯收入的比重达到40%以上，城乡居民收入比例控制在2∶1左右。
6.加快建设现代规模农业。优化优质粮油、花卉园艺、特种水产、生态林地为主的“四个百万亩”农业产业布局，建设永久性基本农田保护区，加大现代农业规模化示范区建设力度，探索建立以土地股份合作制为基础的农业产业化园区和试验区，形成一批特色产业基—4—地。切实加强农业基础设施建设，兴修农田水利，加强耕地质量建设，形成高标准农田，优化农业形态。全面推进农业机械化，提高农业劳动生产力。高度重视农技推广队伍建设，切实加强农业科技自主创新，形成一批具有核心竞争力的新品种、新技术，培育一批农业高科技企业，提高农业综合生产能力。积极推广测土配方施肥技术，减少农业面源污染。进一步提高农业利用外资水平。全面强化农产品质量安全工作，加快推进农业标准化，加强动植物疫病防控体系建设，严防外来有害生物入侵。
7.拓展延伸农村服务产业。拓展与农业相关的
二、三产业，发展农产品精深加工业，组建农产品市场营销主体，加强农产品物流体系、储备体系建设，提高农业市场化营销水平，让农民更多地分享农产品加工流通环节的利润。积极发展农业服务产业，拉长农业服务产业链。高度重视农业生态建设，把生态作为一种产业放到重要位臵，大力发展生态、休闲、旅游观光农业，支持农民发展农家乐旅游业。加快发展农村连锁超市业，方便农民生产生活。发展农村再生产业，由供销社系统牵头建立健全农村再生资源回收利用体系。
8.着力提升农村基础设施建设水准。积极推进城镇基础设施向农村延伸，加快道路、供水、排污等基础设施城乡一体化步伐，统筹推进城乡道路、水利、电力、电信、环保、信息化等基础设施建设，促进城乡基础设施共享共用。重点推进城乡道路、供水和污水管网等公用设施的“无缝对接”，实现城乡自来水同网同价。至2012年，全面完成农村危桥改造，实现农村道路互联互通。切实加强城乡一体化公交网络建设，着力改善农村生产生活条件。
—5—9.加大农村环境建设管理力度。加强水环境治理，积极实施“三清”（清洁田园、清洁家园、清洁水源）工程，健全农村道路、河道、村庄长效保洁机制，完善“户集、村收、镇运、县处理”的农村生活垃圾无害化处理体系，营造“水资源、水环境、水安全、水文化”四位一体新格局。加强农村生活污水处理，城市化地区加快城乡并网的污水配套管网建设，村庄集中地区加快小型污水处理设施建设，纯农业地区积极探索生态化处理方式。实施村庄整治工程，严格控制和坚决清除农村违章建筑和临时建筑。加强湿地重点项目建设和农村绿化建设，提高“四旁”（村旁、路旁、水旁、宅旁）绿化和农民庭院绿化水平。按照“四沿两点一区”（沿村、沿路、沿水、沿城镇，庭院、企业，生态示范区）的总体要求，加快推进“三绿”（绿色基地、绿色通道、绿色家园）工程和环太湖、环阳澄湖林业生态工程建设，把环太湖、环阳澄湖周边建成全市最大的湿地、森林生态区，各个市（区）新建一个面积不少于2000亩的生态绿化示范区。
10.巩固完善城乡统一就业制度。进一步健全农民非农就业的免费登记制度、免费培训制度、奖励中介和鼓励企业用工制度，确保符合法定劳动年龄、具有劳动能力和劳动愿望的农民，个个有技能、人人能就业，登记就业率达到95%以上。积极发展劳务合作社，重点解决农村“4050”人员就业问题。继续鼓励农民创业，以创业带动就业。
11.全面提高农村社会保障水平。落实土地出让金优先安排用于被征地农民基本生活的补偿政策，到2010年基本完成被征地农民纳入城保的衔接工作。在非农产业就业的农村劳动力必须参加城镇社会养老保险。建立健全农村基本养老保险金自然增长机制，逐步提高保—6—障水平。加快研究提高纯农人员的养老保障办法。改革农村合作医疗保险制度，有条件的地方率先实施农村基本医疗保险。建立健全农村居民大病救助体系，切实解决部分农户因病致贫的问题。完善农村最低生活保障水平自然增长机制，农村居民最低保障水平从现行的不低于上年农民人均纯收入的25%，逐步提高到30%，到2012年基本达到或接近每人每天2美元的水平。有条件的地方，率先实施城乡统一的最低生活保障制度。加快发展农村企业（单位）工伤、生育保险，进一步丰富和完善农村社会保障。
12.发展繁荣农村社会公共事业。按照城乡一体化的要求，着力调整农村教育布局结构，加快农村中、小学标准化建设。把城镇教师支援农村教育和师范生支教工作作为一项长期的重要任务来抓，努力缓解农村学校师资紧缺矛盾。整合城乡卫生资源，鼓励城市卫生医疗机构拓展农村医疗市场。深入开展城市医师支援农村卫生工程等活动，严格执行城市医生在晋升主治医师或副主任医师职称前到农村累计服务1年的制度。加快农村公共卫生事件的预防控制监督体系建设。加快文化管理体制和运行机制创新，进一步促进城市先进文化向农村传播。广泛开展创建“文明村镇”、“文明户”等群众性精神文明创建活动，继续组织文化、科技、卫生“三下乡”活动。保护和开发民间艺术，培育和发展民间文化队伍。
13.加快建设农村社区服务中心。进一步加强行政办事、社会保障、商业贸易、医疗卫生、文化体育、社区教育、警务治安、党团活动等多种服务功能于一体的农村社区服务中心建设，经常开展各类文艺体育和教育培训活动，鼓励农村社区发展各类服务业，使广大农民
—7—能够享受到与城市社区（邻里中心）同样的公益性服务、中介性服务和经营性服务。
14.促进城乡资源优化配置。继续实施和不断完善农村集体建设留用地政策、城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策，积极探索农村集体建设用地与国有土地“同地同价同权”制度，实现“资源资产化、资产资本化、资本股份化”，切实保障农民土地权益。从2008年起，适当增加安排一定数量的新农村建设用地计划和周转用地。各地要尽量缩短建设周期，提高周转用地的利用率。对于拆除的老宅基要尽快组织复垦复耕，然后将减少的农村建设用地及时依法等量异地臵换为城镇建设用地，用于发展富民合作社等新型股份合作经济。鼓励和支持各地通过“退二进三”、“腾笼换鸟”等进行“二次开发”。根据现代农业发展的需要，落实临时用地政策，并减免相关费用。
15.建立健全农村金融服务体系。积极推进农村金融体制改革和创新，鼓励基层发展村镇银行，以及其他合作金融组织。巩固和发展农业担保贴息体系，探索股份化运作模式，吸纳各市（区）资金投入，并在各地设立分支机构，条件成熟时可以向社会募集资金，为农业和农村发展提供雄厚的资金支持，更好地为广大农民、农业企业服务。完善政策性农业保险，坚持“以县为主”格局，支持各地增设地方险种，进一步提高保障水平，不断增强政策性农业保险自身的抗风险能力。
16.切实完善“三农”投入保障机制。按照“三个高于”的要求（即各级财政支农投入的增量要明显高于上年，政府固定资产投资用—8—于农村的增量要明显高于上年，政府土地出让金收入用于农村建设的增量要明显高于上年），落实农业土地开发资金，充分发挥政府投入的基础性、导向性作用，吸引农民和社会资本积极参与新农村建设。建立健全农业生态补偿机制，财政扶持资金重点向基本农田保护区、农业基础设施建设、农业产业化倾斜，向高效规模农业、农产品精深加工业、农产品物流业倾斜，向农业社会化服务倾斜。每个市以及吴中、相XX县区都要建设万亩现代农业园区。从2008年起，市里通过“以奖代补”政策，鼓励支持每个市（区）重点建设2~3个千亩以上现代农业园区。对于加入土地股份合作社、从事规模经营的农户、各类专业合作经济组织和农业企业，由各市（区）财政给予补贴，具体补贴办法由各市（区）另行制定。对于按照订单向本地粮食合作经济组织和生产大户收购的储备粮，按照“谁储备、谁补贴”的原则，由各级财政给予价外补贴。
四、组织保障
为了进一步加强城乡一体化发展综合配套改革的领导，决定“市新农村建设领导小组”增挂“市城乡一体化发展领导小组”牌子，负责统筹协调城乡一体化发展的规划实施、政策制定、制度设计等各项工作。完善市四套班子全体领导和市各有关部门与示范村挂钩联系制度，强化城乡一体化发展的整体推进机制。市领导小组办公室要充分发挥综合协调作用，市级各部门要创新完善行政管理机构和职能设臵，各市（区）要健全工作机构和工作机制，努力形成城市和农村工作相互对接、良性互动的新格局，逐步实现城乡社会统筹管理和基本公共服务均等化。
—9—建立科学的发展评价体系和干部考核体系，切实把坚持改革创新、推进城乡一体、转变发展方式、推动科学发展、促进社会和谐的目标任务落到实处。建立相应的统计制度和目标考核管理办法，把各项工作量化分解到各级各部门，实行目标责任制。市委、市政府目标管理部门和牵头部门，要对各市（区）、市级有关部门的工作进行定期、不定期的督促检查。各市（区）和市级有关部门要结合实际，研究制定统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化发展的具体配套政策，确保各项工作要求落实到位。
主题词：农村改革
城乡一体化发展
意见
发：各市、区委和人民政府，苏州工业园区、苏州高XX县区、太仓
港口工委和管委会；市委各部委办局，市各人民团体，各大专院校和直属单位。
中共XX市委办公室
2008年5月7日印发
（共印：320份）
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第三篇：破除城乡一体化发展制度瓶颈的有效路径破除城乡一体化发展制度瓶颈的有效路径
任凌云
城乡一体化在上世纪80年代就提出了，现在已经成为了一个热门词。但是什么城乡一体化，城乡一体化障碍在哪里，怎样实现城乡一体化呢。
一、关于城乡一体化的定义探讨
1、相关学者对城乡一体化的理解
有些学者从城乡关系的角度出发，认为城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体。有些学者从经济发展规律和生产力合理布局角度出发，认为城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工，合理布局、协调发展，以取得最佳的经济效益。有的学者仅讨论城乡工业的协调发展，可称为“城乡工业一体化”。规划学者是从空间的角度对城乡结合部做出统一的规划，即对具有一定内在关联的城乡物质和精神要素进行系统安排。生态、环境学者是从生态环境的角度，认为城乡一体化是对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康、协调发展。
2、百度百科对城乡一体化的定义
这些学者都只是讲到了城乡一体化一个方面，不够全面。百度百科给城乡一体化下了一个非常完整全面的定义：城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。
3、笔者对城乡一体化的新定义
百度百科的定义非常完整，但是因为太完整了，约束城乡一体化的内涵，缩小了城乡一体化的外延，有非常大局限性。比如“让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展”具有明显单向性。实际上城乡一体化不但要让农民享受到城市居民的待遇，还要让城市居民也能够享受到农村居民的好处。因此，在这里我给城乡一体化一个简单明了的定义：城乡一体化就是消除因户籍或居住地不同而待遇不同的城乡二元体制障碍，使城乡
成为一个人财物自由流通的大市场，实现城乡居民享受平等的国民待遇。这个定义有几个突出特点：一是突破了原来单向性局限，实现了农民可以进城，城市居民也可以进村；二是清楚指出了实现城乡一体化障碍，就是因户籍或居住地不同而待遇不同城乡二元体制；三是突出了实现城乡一体化的依靠力量就是市场；四是明确了城乡一体化的目标，让城乡居民享受平等国民待遇。
二、城乡一体化的主要制度政策障碍
我国城乡一体化体制障碍主要就是体现在户籍和居住地的不同产生城乡二元体制。下面就分别对因为户籍和居住地的不同而产生制度政策障碍进行归纳。
1、与户籍相关的二元化结构制度障碍
⑴社会保障制度双轨制。我国在医保方面存在新农合制度、城镇居民医保、职工医保三种不同保障制度，存在一种把人分成三六九等的现象。在养老保障方面也存在新农保、城镇居民社保、职工社保三种养老保障制度，而且职工养老保险又分为行政事业单位和企业单位两种形式。
⑵城乡居民“同命不同价”。我国法律中大量存在着所谓城乡居民“同命不同价”的不平等规定，在一定程度上损害了农民的平等法律权益。比如在交通事故中，城乡居民赔偿标准是不一样的。
⑶计划生育实行两套标准。农村户口可以生二胎，而城市户口不能生二胎。这项规定使城乡居民生育权形成了双轨制。
⑷农村土地房屋产权的有限性。我国现行政策限制城市居民购买农民房产，农民不能用之抵押贷款。这种限制一方面限制城市居民的投资权，另一方面又使农民不能从房子交易中实现更大的利益，阻碍了农民的自由流动。对农村房子可以买卖便会导致大批农民成为城市“流民”的想法，显然是一种二元化的计划经济思维作怪。实际上农村房子买卖一直存在，只是这些房屋交易行为都是农民之间的交易行为。
⑸政治权力的双轨制。按我国现有的人大代表组织法，在人大代表资格上4个农村居民才能抵上1个城市居民。
2、与居住地相关的二元化结构制度障碍
⑴义务教育阶段受教育权。我国实行是就近入学原则，但是每个学校硬件条件和教育质量是所有差异。特别是农村学校日益凋敝，任课教师的流失，只有几个年长的教师坚守在农村学校的岗位上，这如何保证教育质量，如何能够起到文明传承作用。农村学校的凋敝不可避免，水往低处流，人往高处走，优秀的师资力量往城市里去是人之常情。而且用行政力量在生源缺乏的农村建立搞标准学校也是典型违背市场规律的行政乱作为行为。照这么说义务教育阶段城乡差异无
法消除了吗。其实出现这种城乡差异的根本原因是我国义务教育投资和管理体制存在设计缺陷。在现行管理体制下，国家义务教育阶段投资和日常经费不是跟着学生走，而是跟着学校走。教师到了哪个个学校，工资就会拨付到那个学校，学校固定资产投资就要看关系，哪个学校校长会喊会要，固定资产投资就多些。
⑵交通运输体制障碍。现在城市公交和农村短途客运是两套系统，享受待遇完全不一样。比如：城市公交在政策上享有财政补贴，短途客运不享有；城市公交税收在当地政府关照下往往享受优惠，短途客运不享有；在运营上，公交型车辆、停靠站点设置和超载似乎是城市公交的独享的权利，短途客运则处处受有关部门的限制。
⑶医疗卫生服务差别大。三甲医院在省市，二甲医院都在市县，一甲医院在县乡，这个现实决定了城乡居民看病方便程度不一样。但是这点方便程度构不成城乡居民在医疗保障上差异。真正差异体现在两个方面：一个方面，我们医疗保障制度设计缺陷导致城乡居民在享受医疗服务时报销比例限制造成差异。每一种医疗保险制度下省城居民在三家医院看病报销比例比县乡居民报销比例都要高。另一个方面，医院固定资产投资体制障碍，在我国医院固定资产投资要看关系，哪个院长会喊会要，这个医院的固定资产投资就多些。
⑷政府公共服务差别。以办结婚证为例，在城市是件非常方便的事，而在有的农村，因登记权被收归县民政局，而使农民不得不前往县城才能办理结婚登记。司法资源配置不公。目前，不论是警力还是法官、律师等司法资源，主要集中在城市，农村非常奇缺，而且品质不高，这使农村的社会治安管理更多地要靠农民自身。
三、实现城乡一体化路径探索
如何实现城乡一体化呢。从城乡一体化的定义中就可以找到答案。就是通过清除因户籍或居住地不同而享受待遇不同城乡二元体制，充分发挥市场的作用实现城乡一体化。
1、清除与户籍相关制度政策障碍
⑴废除非农和农业户口的户籍制度。废除非农和农业户口的户籍制度可以通过两个步骤进行：第一步就是在公安户口管理系统中取消非农和农业户口这个信息栏，每个中国公民可以自由选择适用对自己有利规定，如果适用于农村户口有利，就选择适用农村户口的规定，如果非农户口有利，就选择适用于非农户口的规定。第二步就是国家全面清除这些二元化规定法律政策制度，全部修订为适用于所有中国公民的统一规定。
废除了非农和农业户口的户籍制度，社会保障制度双轨制、城乡居民“同命不同价”、计划生育实行两套标准、政治权力等与户口相关的双轨制就可以迎刃而解。在社会保障的双轨制还从坏事变成了好事，还打破了垄断，人民群众可以自由选择之后，医疗保险和养老保险中的每一个部门都只有依靠提高服务质量才能吸引人民群众向他们投保，人民群众投保了，他们才能根据投保人数拿到相应国家给予财政补助。农村土地房屋产权的有限性的问题也可以得到部分解决，至少城市居民可以购买农民房产了。
⑵完善农村农民产权制度。一是明确农民在土地经营权、农民宅基地、农民房屋的权属界线。农民的土地经营权、农民宅基地、农民房屋的权属与城市居民房屋产权还是有所区别。农用地变成城市用地有一个征地拆迁的过程，根据共赢经济学理论设想，城市用地的价值（土地出让金）的合理合法的用途有三：一是补偿征地拆迁，二是用于城市基础设施建设，三是补贴老百姓购置住房。对于农用地或者农村建设用地转城市用地，这三个用途城市土地出让金按1：1：1的比例平均分配，征地拆迁一律按照征用土地面积进行补偿。因此，农民土地经营权、农民宅基地、农民房屋的权属就是城市建设用地价值的三分之一。二是建立土地承包经营权、建设用地使用权、房屋产权使用权的农村产权交易市场。
2、清理与居住地相关制度政策障碍
⑴改革义务教育阶段投资和经费管理制度消除城乡义务教育权障碍。改革义务教育阶段投资和经费管理制度就是让国家义务教育阶段投资和日常经费跟着学生走，义务教育阶段投资和经费全部设计成为义务教育券，那个学校招的学生多，国家给那个学校拨付的经费就多。
⑵改革医疗卫生投资和经费管理体制消除医疗服务城乡差别。改革医疗卫生投资和经费管理体制就是取消国家对医院直接投资和财政补贴，结余的资金全部用于提高医疗保险补贴标准。完善我们医疗保障制度设计消除城乡居民在享受医疗服务时报销比例的差异。
⑶实行农村短途客运和城市公交同等待遇政策。农村短途客运在政策上享有财政补贴、城市公交税收、可以超载等城市公交所有权利。
⑷改革乡镇政府机构实现城乡公共服务均等化。要按照农村居民需求配置乡镇政府职能，设计乡镇政府组织结构和岗位。现在都是网络时代，结婚证、房产证、国土证、户口等证件完全可以集中乡政府一个股所集中办理，免得办事人员平时没有事做，群众办事又找不到人。不能把乡镇法庭设在县城，