加快推进县区农村产权规章制度改革的几点思考.docx

加快推进XX县区农村产权制度改革的几点思考 周俊丽 近年来，我县认真贯彻落实中央、省、市关于全面深化改革的各项决策部署，深入推进农业农村体制改革，在农村产权制度改革方面进行了积极探索和有益尝试。但从农村产权制度改革的总体目标来看，改革任务任重道远。如何加快推进农村产权制度改革，仍然是我们当前需要解决的重要课题。 一、农村产权制度改革工作的基本情况 全县集体林权确权登记工作基本结束，新山乡、垭口镇已完成农村土地承包经营权确权登记工作；农村集体土地所有权、建设用地使用权、农村房屋产权确权登记颁证工作正抓紧推进；农田水利产权制度改革和创新运行管护机制试点工作将于近期启动。在确权登记的基础上，有关部门积极引导农村土地承包经营权和林权流转，促进规模经营。主要有康源中药材、阳光蔬菜、水晶观烤烟、攀越枇杷等农民合作社和捷茂中药材、朗天生物、万民公司等龙头企业进行大规模流转并实行规模经营。目前全县家庭承包耕地流转面积3.9万亩，林权流转面积2.35万亩。为进一步顺应农村产权改革要求，我县于2014年11月组建成立了攀西地区首家农村产权交易中心，挂牌在县公共资源交易中心。截至目前，通过流转平台发布信息86宗，林权和土地承包经营权流转80宗，其中电子竞价1宗。 二、存在的主要问题 （一）改革目标任务不够明晰。我县对农业农村体制改革工作进行了安排部署，但针对农村产权制度改革工作还没有一个统揽全局的系统性、指导性的政策文件，改革的目标、任务、内容及措施等不太明晰，各部门更缺乏具体细致的安排。目前开展的工作还基本停留在按上级业务部门布置的确权登记颁证层面。确权登记仅是农村产权制度改革的基础性工作，促进产权流转和增值才是改革的重点和关键。因此，需要制定统一的实施方案或意见，明确目标任务，分步骤、分阶段深入推进。 （二）农村产权流转管理服务机构不健全。土地承包经营管理人员缺位，各项产权管理和服务职责不清，村级更无办理产权事项的业务人员。乡村两级土地承包管理、集体经济及资产资源管理等工作处于无规范、无指导、无监督的自流状态，产权流转缺乏必要和有效的指导。 （三）农村产权流转行为不规范。乡镇和村级没有建立土地流转台账，多数流转交易没经村集体经济组织或乡镇审批、备案。甚至存在随意处置集体资产，私自买卖房屋、土地等行为。流转双方没有使用规范的流转文书，口头协议多、书面合同少，有的虽然签订了合同或协议，但仍然在权利义务、利益分配等方面表述不清。 （四）农村产权流转交易制度不完善。虽然我县成立了农村产权交易中心，但各项产权入场流转交易还缺乏必要的支撑政策及措施。流转双方私下协商，进行场外交易的现象将在一定时期内普遍存在。特别是目前尚未研究出台各项产2权流转的规范性文件和鼓励支持入场交易的办法措施，没有建成上下贯通的县乡村三级流转体系，加之产权流转信息收集、发布渠道不畅，维权服务、纠纷调解仲裁体系不健全等，都是制约和影响交易中心充分发挥功能作用的重要因素。 （五）盘活农村资产增加农民财产性收入的途径少。农村产权制度改革的主要目的是明晰产权归属，落实农民的自主权和处置权，建立健全流转服务体系，推进城乡生产要素自由流动，促进各项产权不断增值。我县在引导林权和土地承包经营权流转、规模经营、增加收益方面探索了很多鲜活经验，而如何盘活农村集体资产和资源发展壮大集体经济，利用各类农村产权进行抵押融资，实行集体资产股份制改造等促进农民财产性收入增加的新方式尚未进行探索试验，农村产权变股权、产权变资本的实现形式有待研究。 三、加快推进农村产权制度改革的建议 （一）细化农村产权制度改革目标任务 农村产权制度改革是一项复杂的系统工程，涉及面广，任务重、难点多。一方面，要及时成立农村产权制度改革领导小组，加强组织领导和统筹协调，将农村产权制度改革工作纳入政府目标考核，各乡（镇）、部门要细化改革任务和措施，落实工作机构和人员职责；另一方面，要及时研究出台全县深入推进农村产权制度改革的实施方案或细则，进一步明确改革的指导思想、目标任务、改革内容、工作措施等，作为指导全县农村产权制度改革的纲领性文件，确保改革工作每一步每一环走牢走实。 （二）重点推进农村六项产权确权登记和改革一是巩固完善集体林权确权登记颁证工作，推进相关配套改革，培育林业生产要素市场，鼓励林地经营权、林木经营权和所有权等林业生产要素的合理流转。二是全力推进农村土地承包经营权确权登记，健全县、乡、村土地承包管理和服务机构。三是加快推进农村集体土地确权登记，稳妥推进农村集体经营性建设用地入市。四是加快宅基地和农村房屋产权确权登记，慎重推进农民住房财产权抵押、担保、转让。五是抓好农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点，实现农田水利设施“产权明晰、权责落实、经费保障、管用得当、继续发展”的目标。六是以城镇化进程较快的青皮、水塘、克朗、垭口等村进行试点，探索农村集体经济组织产权制度改革。 （三）建立健全农村产权流转服务体系 一是在乡镇便民服务中心设立农村产权流转管理服务站及窗口，整合基层农牧、林业、国土等人力、物力资源，负责农村产权的管理、指导、交易、维权服务等具体业务办理工作。在村级设立农村产权流转服务点，开展信息收集、资料申领、流转备案等业务。 二是畅通乡村社产权信息收集上报渠道，建好农村产权交易信息网，及时发布农村产权行业动态及流转交易信息，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务，让产权流转双方足不出户就可以通过网络了解交易信息，还可在网络上进行交易。 4三是建立产权融资服务体系，鼓励和支持农行、农商行、产权评估、担保公司等金融机构，在县交易中心和乡镇服务站设立抵押、担保、贷款服务窗口，积极开展针对农村产权的金融服务。 四是设立县农村土地承包纠纷调解仲裁委员会，乡（镇）仲裁庭（调解室），妥善解决农村土地承包纠纷，依法维护流转双方权益，促使我县农村土地承包管理工作步入法制化轨道。 （四）建立完善农村产权流转制度 加快研究制定农村产权流转交易管理办法、交易目录，出台扶持鼓励农村产权流转政策，引导和规范农村各项产权进场交易。特别是对专合社、龙头企业等经营主体，应将其是否入场交易，作为项目申报、扶持奖励的必备条件之一。建立农村产权流转监测制度，加强交易的跟踪管理，主动掌握产权流转后的双方履约、生产经营状况，及时提供全方位的政策指导和项目包装服务，确保产权流转后能够真正发挥最大效益。 （五）积极探索农民财产权有效实现形式 建立农村资产评估和抵押登记制度，健全农村资产流转处置机制，完善风险分担补偿机制。探索创新农村土地承包经营权、集体林权、集体建设用地使用权、集体财产股权和农村房屋产权的抵押、担保等金融服务方式，进一步拓宽农村融资渠道。争取开展增加农民财产性收入试点，盘活农户5各类产权，探索以出租、转让、入股、抵押、担保等方式增加农民财产性收入的有效途径。 （六）积极完善农村产权制度改革的配套措施重点加强农村养老、就业、医疗、救助等社会保障体系建设，继续推进城乡户籍制度改革，加大财政投入力度确保改革所需政策性配套资金和工作经费落实到位，支持和保障农村产权制度改革工作的顺利开展。 6 第二篇：关于加快推进农村产权制度改革的思考关于加快推进农村产权制度改革的思考 产权即财产权利，是人们围绕或通过财产（客体）而形成的人与人、人与物之间经济权利关系，包括对财产的所有、占有、支配和使用，具有激励功能、约束功能、资源配置功能和收入分配功能。农村产权是相对城市产权而言，特指农民的财产权利，具体包括农村集体土地承包权、集体土地使用权、林地使用权、林木所有权、房屋所有权、宅基地使用权和其他动产所有权、使用权等。 农村产权制度是在我国现代法律制度和政策框下，针对加快农村发展、规范产权交易行为、保护农民权益的基本制度，包括农村经营制度、农村土地管理制度、林权制度、农村宅基地制度、农村金融制度、农村社会服务制度等。随着经济的快速发展，社会的不断进步，我国现行的农村产权制度呈显出许多体制机制弊端，越来越不适应经济社会发展需要，满足不了农村居民日益增长的物质文化需求，急需设计一些新的制度来解放和发展农村生产力，激活农村内部活力，激发农民的创造力。 一、加快推进农村产权制度改革的认识 我国的农村产权，实质是在公权力极强的法律和政策框架下的私有物权，相对西方“神圣不可侵犯”的私有产权而言，私有产权往往表现出弱化或虚化。如现行以“国家需要”或“公共利益”之名而施行的征收制度和征用制度，就是一种公有制下的公权剥夺或侵犯私权的行为，这是其一。其二，城乡分治的二元体制，从制度设置上固化了区域和身份差距，人为的设置城乡、工农差距和城市居民与农民的不平等，这是典型的权利分配不公。第三，所谓农村产权制度改革，实质就是一场农村、农业、农民处于一种弱势下的城乡利益博弈，尽管在一些观念和制度设计上偏重于“三农”，但推进却是一个慢长的过程。 遵义和全国其他地方一样，城乡分治格局延续了几十年，包括道路交通、园林绿化、河流灌溉、教育卫生等，几乎所有的公共产品和资源要素都依两套规则分配和管理，这不仅阻挡遵义现代化建设，更重要的是阻碍了全市人民共同迈进小康的步伐。改革现有农村产权制度，建立和完善“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度已时不我待。 1.推进农村产权制度改革，是解放和发展农村生产力的需要。在我国的农村改革史上，已经有过两次解放和发展农村生产力的飞跃，一是建立家庭联产承包责任制，解决了广大农民的温饱问题。二是取消统购统销，建立和完善市场经济，解决农村商品经济。新形势下的农村产权制度改革，可以说是农村改革发展的第三次飞跃。遵义是典型的农业市，在城乡二元体制下，无数的土地、宅基地和农房、林权被分布在广大农村，无法释放出巨大的经济效率和社会效益，要解决农村发展不快、农民富裕度不高和实现全面小康任务繁重的问题，只有通过政府主导，用市场化的方式改革当前遵义的农村产权制度，实现农村生产力的再次飞跃。 2.推进农村产权制度改革，是实现城乡一体化的需要。统筹城乡发展，实现城乡经济社会一体化是当前和今后一段时期的重要任务，也是实现全面小康的重大举措。通过农村产权的市场化改革，让城乡资源要素良性流动，协调发展，形成城乡规划、基础设施、产业发展、公共服务等一体化，解决城乡公共服务不均等、发展不平衡、不协调问题，最终实现城乡协调发展、共同富裕与繁荣。 3.推进农村产权制度改革，是保护农村居民的财产权益，促进社会和谐的需要 农村土地、宅基地和房屋，包括林权，是农村居民的主要财产，由于现行法规的不完备和市场体系不健全，一方面，农村产权处于不平等的发展地位，变向的是对农民的一种掠夺，另一方面，由于农村金融产品的缺失，民间乱集资，乱放高利贷等侵犯农民的利益。许多民间私下交易，由于农民的法制意识和自我保护能力较弱，民间侵犯农民权益时有发生，严重影响社会的和谐。建立和完善农村产权市场，规范农村产权交易，不仅能提高农村居民的财产收入，而且农村居民的权益还未充分的保护。 4.推进农村产权制度改革，是缩小城乡差距的重大举措 城乡差距主要是城乡收入差距，在城乡居民收入结构中，财产性收入的差距显得更为突出。2010年，遵义城乡居民收入中，城镇居民人均财产性收入是农村居民财产性收入的2.4倍，（城镇居民人均财产收入为188元，农村居民的财产性收入是77元），加快农村产权制度改革，促进农村资产变资金，提高农民的财产性收入，缩小与城镇居民收入差距，从而缩小城乡差距。 二、加快推进农村产权制度改革的条件初步具备 任何一项改革，都必须遵循经济和社会发展规律，经济发展到哪一个水平，社会发展到哪一阶段，条件具备了，改革才有成功的可能。从遵义开展统筹城乡改革试验的情况来看，加快推进农村产权制度改革，已经具备一定的基础和条件。 1.有试点示范，初步形成了一套机制，奠定了改革基础 十七届三中全会以来，遵义在开展统筹城乡改革试验试验点中，XX县区松烟镇开展以农村集体建设用地发展集体经济的探索中，壮大了村集体经济。XX县区龙坑镇和XX县区董公寺镇开展了农村宅基地和房屋产权试验试点，解决城市化进程中的“城中村”问题。XX县区茅台镇探索以基酒为抵押物的农村产权试点，盘活了资产活力。特别是XX县区以优势产业为主导、以评估流转为要点，以金融制度服务为关键、以农村管理体制创新为基础、以预警防范机制为保障的农村产权改革系统运行机制，这些改革，为全市推广农村产权制度改革提供了范本，积累了全面推开的实践经验。 2.上级有要求，政府有责任。党的十七届三中全会提出。“坚持改革开放，必须把握农村改革这个重点，在统筹城乡改革上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，为整个经济社会发展增添新的活力”。农村产权制度改革是农村改革的核心内容之一，也是落实“三个重中之重”的有效途径。目前遵义开展的统筹城乡改革试验，遵循“政府主导、群众主体、部门配合、社会参与”的工作格局，“一把手工程”的工作方式产生了很大的影响，为深化农村产权制度改革创造了有利条件。 3.群众有期待，企业有需求。当前农村发展存在两大矛盾。一方面农民缺少发展资金，导致增收难；另一方面，由于农民没有抵押、风险较大。出于风险考虑，企业放贷也难。农村产权制度改革就是要解决农村发展慢、农民增收难、农业发展不协调和发展农村钱从哪里来，金融部门放贷难问题，通过农村产权制度改革，使农村居民和金融企业都有好处，达到“双赢”。让农村居民拥有资本进城，让城市科技、信息、人才、资本向农村进军，面向市场，开发市场，形成城乡资源要有良性互动。 第三篇：农村产权制度改革问题思考农村产权制度改革工作面临的问题与思考 西航港街道办事处朱礼学 一、房屋与宅基地确权主要存在的问题 农村产权制度改革是农村集体经济制度的一项重大创新和探索，西街办在大力宣传和积极推进农村产权制度改革过程中，农村房屋与宅基地确权存在的问题相对较多，主要表现在以下几个方面： （一）、技术层面： 目前国家尚未出台农村房屋面积测绘标准，因此房屋面积认定尺度不好把握。 （二）、政策层面： 1、在过去农房建设过程中国家没有明确的标准和法规对农房建设的层高、建设设计、报规、报建等进行规范，而本次确权对三层以上房屋要求出具规划、设计、质检方面手续，这样操作很难。农民要求不论是哪一年修建，不论层高是否超过3层，修建过程中是否正规设计、正规报建、质检都要求确，否则拒绝确权。 2、国土法规定一户一处宅基地，人均用地指标为35，由于历史原因辖区存在一户两处宅基地和人均宅基地超过35，超规定指标用地修建的建筑物怎样确权。 3、家庭成员中有非集体经济组织成员，怎样确定其房屋的所有权或共有权。 4、担心因宅基地人均超过35上修建的房屋被强拆而拒绝房屋确权。 （三）、房屋与宅基地确权面临具体问题及确权对今后拆迁工作的影响 1、农民要求房屋不论宅基地是否超过人均用地指标35（或一户多处宅基地），有多少房屋就要求必须确多少，否则拒绝确权，如果全确，未来拆迁成本和难度会加大。 2、过去因为没有强调宅基地的使用权界定，因此农房拆迁后，宅基地自动回归集体经济组织，有关征地拆迁土地赔偿所得这一块全归集体经济组织进行了人均分配。产改后农民取得宅基地使用权后，如果其宅基地将来被征用，被拆迁人可能要求其宅基地征地补偿全额归其所有，这对已拆部分农户不公平。 3、部分家庭由于其成员组成复杂（有集体经济组织成员，有非集体经济组织成员），房屋建设主要由家庭成员中非集体经济组织成员全额或部分投资，因此家庭成员非集体经济组织成员要求成为产权所有人或共有权人，否则拒绝确权。一旦非集体经济组织成员成为房屋所有权或共有权人，今后如果房屋被拆，非集体经济组织成员的房屋所有权或共有权人可能要求与集体经济组织成员一样享受房屋安置，这与现行拆迁补偿政策相悖，这给未来安置带来极大困难。 二、农村土地承包经营权确权主要存在的问题 （一）、技术层面： 本次农民承包地丈量是手工丈量，而今后所有征地勘界均委托专业测绘队伍采用gps测量，这二者之间必然存在较大差异，未来这些差异怎么处理。 （二）、历史沿革层面： 1、部分社区居民组（社）部分土地已被征用，而已征用部分土地补偿款已由所有集体经济组织成员全体分配，未被征用的部分土地实际承包人要求确权到户，并长久不变，且依法取得耕保金。这将给已失地部分农民带来极大不公；如果未被征用部分平均分配给所有集体经济成员，权证颁给谁，耕保金怎样发放。 2、因过去引进开发项目或政府出让集体土地，土地已下清但未依法征用的土地，集体土地是否确权，所有权确给谁。 3、198地区过去是农业用地，现大部分已由集体经济组织出租兴建成厂房。因为土地利用性质改变，既不能确为农用地给原承包人，又不可能确为集体建设用地，且因为原有土地界线已破坏，无法勘界分割给各社，该类集体土地无法确权。 4、部分土地因镇与镇、村与村、社与社之间界线有争议而无法确权。 第四篇：XX市关于加快推进农村产权制度改革试点工作的意见XX省XX市人民政府办公室 关于加快推进农村产权制度改革试点工作的意见 东政办发201067号 各县区人民政府，市政府部门、单位。为深入贯彻落实党的十七届三中全会精神，促进城乡一体化发展和社会主义新农村建设，根据XX省人民政府办公厅转发省农业厅关于进一步加强农村集体资金资产管理的意见的通知（鲁政办发2010104号）等有关文件精神，经市政府同意，现就我市农村产权制度改革试点工作提出如下意见。 一、农村产权制度改革试点工作的必要性 近年来，随着城乡经济一体化发展，特别是城市化、工业化进程的加快，我市农村特别是部分城中村、城郊村和园中村等村集体土地被大量征用，农民生产、生活和农村经济发展出现了一些新情况和新问题，如集体经济组织征地补偿费、集体不动产收益分配等问题。同时，许多农村集体资产管理滞后，产权主体不清晰，存在“人人有份、人人又无法做主”的现象，农村生产要素配置不合理，集体资产流失严重，造成集体经济缺乏市场竞争力，经济效益低下。加快推进农村产权制度改革试点工作，逐步明晰农村产权，建立完善农村集体经济管理、分配机制，保护农民合法权益， 对促进农村生产力发展和农村经济的健康发展具有重要意义。 二、指导思想和基本原则 （一）指导思想。深入贯彻落实党的十七大和十七届三中全会精神，贯彻落实科学发展观，在坚持家庭承包经营的基础上，以保护农村集体经济组织和农民合法权益为核心，以体制机制创新为动力，以明晰农村产权、确权登记办证为基础，完善政策体系，搭建服务平台，健全工作机制，巩固和发展农村集体经济，为广大农村实现和谐稳定和可持续发展奠定坚实基础。 （二）基本原则 1.因地制宜、分类指导。坚持从实际出发，区别情况、分类指导，通过多种形式稳步推进农村村级产权制度改革试点工作。 2.民主决策、农民自愿。充分保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权，发扬民主，尊重民意，集中民智，不搞强迫命令。 3.依法办事、规范操作。以国家法律法规和规章为依据，坚持公开、公正、公平原则，依法办事，规范操作。 4.全程指导、稳步推进。精心选择试点村居（社区），选派得力干部驻村，全程参与指导、帮助试点工作。充分发挥“村两委”的作用，及时化解矛盾纠纷，确保农村社会和谐稳定。 三、总体目标和主要任务 （一）总体目标。在坚持家庭承包经营的基础上，探索推进以股份合作为主要形式，以清产核资、资产量化、股权配置、建立 机构、规范章程为主要内容的农村产权制度改革试点工作。明确农村集体经济的管理决策机制、资产管理运行机制和收益分配机制，建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村产权制度，实现农村集体资产产权登记规范化、交易市场化，积极维护农民合法权益，激发农村经济发展活力，促进农民持续增收。 （二）主要任务。确定XX县区为农村产权制度改革试点县，XX县区可在部分乡镇（街道）选择符合条件的村居（社区）进行试点工作，其他县区分别选定一个村居（社区）进行试点。2011年底完成试点工作。 1.开展确权登记发证工作。做好农村房屋所有权、宅基地使用权、集体建设用地（农村宅基地以外的非农建设用地）使用权、土地承包经营权、集体林权、集体荒碱地和水域滩涂养殖使用权、集体中小型农田水利工程产权等确权登记发证工作，在明确权属、勘界测量、依法公示、登记造册的基础上，分别由国土资源、住房城乡建设、农业、林业、水利和海洋与渔业等部门核发相应的产权证书。 2.建立农村新型合作经济组织。结合试点村居（社区）实际，分类建立多种形式的农村新型合作经济组织。一是在城中村、城郊村和园中村等集体资产较多的村居（社区），对集体所有的动产、不动产、债权、债务进行全面清理核实，将集体经营性资产净值量化到人，组建社区股份合作社;二是在集体经营性资产规 模小，但集体荒碱地、林地、滩涂、水面等资源性资产较多的村居（社区），积极推进资源性资产评估、折价作股、量化到人的办法，组建集体资产股份合作社;三是全面推动承包土地经营权规范有序流转，鼓励农户以土地经营权入股，组建土地股份合作社。 3.建立农村产权流转交易服务平台。探索建立农村产权交易服务市场，健全产权价值评估机制和市场交易规则，为农村产权交易提供服务。同时，加快研究制定农村产权抵（质）押贷款办法，切实解决农村经济组织和个人贷款难的问题。 四、保障措施 （一）加强组织领导。农村产权制度改革试点是一项复杂的系统工程，事关农民群众的切实利益，涉及面广、工作量大、政策性强，为保障试点工作的顺利实施，市政府成立由分管领导任组长的市农村产权制度改革试点工作领导小组，全面负责农村产权制度改革的组织协调工作。各有关部门、单位要明确改革方向，确定工作重点，落实工作责任，强化工作措施，切实把产权制度改革各项任务落到实处。 （二）加大财政扶持力度。对农村产权制度改革中的服务体系建设，各级财政要安排专项资金，给予适当补助。具体补助办法由财政和农业部门另行制定。 （三）切实保障农村产权所有人的合法权益。坚持集体资产由集体成员所有，社区股份合作社和集体资产股份合作社代表全体股东对集体资产享有占有、使用、收益、处分的权利，任何单位 和个人都不得侵占、私分和破坏。农村经济合作组织可依法自主开发利用集体土地。同时，要依法、按章行使职责，任何单位和个人不得违背所有权人的意志而强行改变集体所有性质，不得非法干涉所有权人依法行使权利。对试点工作过程中出现的违法违规行为，严肃追究有关责任人责任。 （四）广泛宣传，营造良好氛围。要通过电视、报刊、宣传资料等多种形式，广泛宣传农村产权制度改革试点的重要性和必要性，营造浓厚氛围，调动广大农民群众参与的积极性和主动性。充分发挥基层党组织和党员干部的模范带头作用，积极支持、配合农村产权制度改革各项工作，推动试点工作稳步推进。 二o一o年九月二十八日 第五篇：关于推进农村集体产权制度改革的思考关于推进农村集体产权制度改革的思考 2016年底，中共中央、国务院出台了关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见（以下简称意见），对农村集体产权制度改革进行了总体部署，这是继家庭联产承包责任制改革之后，对农村集体经济经营体制的又一次深化改革，也是农村一项管长远、管根本的制度性改革。改革越向纵深推进，需要回答的理论、政策也越多，需要解决的实践问题也越复杂。 充分保障集体经济组织成员各项权利任重道远 成员权利是农村集体所有制区别于全民所有制、城镇集体所有制的重要方面，也是农村集体所有制区别于共有、合有、总有等团体所有制的重要方面。作为集体经济组织成员，最重要的两项权利是农民对集体资产的股份权利和对集体经济活动的民主管理权利。意见提出，改革的目标就是保护和发展农民作为集体经济组织成员的合法权益，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。但在实践中，充分保障集体经济组织成员的各项权利还任重道远。 股份权能还不完整。农民对集体资产股份有六项权能。占有、收益、有偿退出、抵押、担保和继承。从现实情况看，各地的改革实践在赋予农民占有、收益权能方面得到了较好的体现，但其他几项权能很少或基本没有触及。有偿退出、抵押、担保权能涉及打破集体经济均等共有和成员封闭性问题，基本没有实际交易。对于有偿退出，关于退出的是成员权还是股份收益权，地方的看法不一。即便有的地方明确提出有偿退出的是股份收益权，集体经济强的地方，成员对股权收益预期较高，退出意愿不强;集体经济弱的地方，当下的资产价格偏低，成员退出的意愿也不强。对于抵押、担保，基层同志也纠结于抵押担保的究竟是股权本身还是股权的收益权，银行、担保机构也没有太高积极性。继承权目前在改革初期只有少数地区涉及，但继承依据的办法不明确。如果按照继承法继承农村集体资产股权，有些继承人不是集体经济组织的成员，与“社内流转”的规定相违背。如果实行户内仅成员继承，可能会产生一些不公平现象。有的地区对继承权进行了有益探索，按照继承法继承，但对非农村集体经济组织成员的继承内容进行限定，非集体经济组织成员继承只享有股份收益权和处分权，不享受民主管理表决权。 笔者认为，赋予农民完整的集体资产股份权能还需要一个较长的过程。在实际工作中，一方面要把已经落实的占有、收益权能巩固住、发展好，让成员充分享有各项收益，调动农民参与改革的积极性;另一方面，要积极培育和创造其他权能实现的条件。对有偿退出权能，要充分利用已经建立的产权交易市场，加强产权评估、担保、鉴证等功能，降低股权退出的成本;对继承、抵押、担保权能，继续试点，积累经验，留下空间，视改革实践的进展，逐步完善顶层设计，推动改革走向深入。 股权流转范围颇具争议。集体资产股份能在多大范围内流转一直是颇具争议的问题。意见明确指出，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。一些地方农民认为，限制股权转让范围会导致城乡居民间新的权利不平等，损害农民利益;股权不能对外转让，集体资产无法与外部要素优化结合，无法实现效益最大化，集体资产价值会大打折扣，集体经济也无法发展壮大等等。 笔者认为，由于目前绝大多数地区并未对集体的资源性资产评估作价，农民所持的股份并不对应集体资产的实际价值，只是参与集体收益分配的份额依据，不同于工商企业的股份，不能像股票那样拿到股市上去炒作。加之农民还缺少长远的财产意识，如果允许对外流转，一旦资本“大鳄”大规模收购，在较短的时间就会造成集体资产流失、被侵占，就会把集体经济改弱了、改小了、改垮了，就会造成无法挽回的局面，也就违背了农村集体产权制度改革的初衷和底线，因此严格限制股权流转是推进改革必须坚持的一个原则。 民主权利有被虚置的趋向。成员的民主权利主要是指对集体经济活动的民主管理的权利，比如知情权、参与权、表达权、监督权等。保障成员民主权利最核心的就是尊重农民意愿，涉及成员利益的重大事项都要由农民群众民主讨论决定，而不是干部决定;改革方案的制定、改革之后集体经济发展走向都要接受成员的监督管理。从目前各地推进改革的情况看，改制后的集体经济组织，都建立和完善了内部治理结构，充分保障了农民的监督管理权力，农民对分红的预期高了，对集体资产的保值增值更关心了，干部带头发展集体经济的压力也大了。但需要注意的是，随着城镇化进程的加快，村域内社会变迁较快，人口流动多，不少成员后代会选择离开原有的村集体经济组织所在地，部分成员后代只享有继承股份收益权的权利，拥有民主权利的成员会越来越少，对于集体经济组织的发展走向未必会像父辈那样关心，如何进一步凝聚共识、充分调动成员关心集体资产、发展集体经济的积极性和主动性、防止民主权利被虚置还需要进一步探索。 多种形式多举措发展集体经济 农村集体产权制度改革的目的之一就是建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制。目前的改革还只是迈出了第一步，如何使改革后的集体经济更好地适应市场经济的要求并不断发展壮大，才是最终目的。意见明确提出“多种形式发展集体经济”，但在实践中找到集体经济与市场经济的结合点殊为不易，多数集体经济组织不敢放手发展产业，惧怕集体资产亏损，选择保守的方式发展集体经济，如物业出租、委托贷款等形式以保障盈利。 发展壮大集体经济，必须遵循市场规律，发挥市场在资源配置中的决定性作用，按市场规律办事，鼓励和支持村集体通过租赁经营、股份经营、合作经营等形式，把资产资源交给市场经济主体，让那些懂经营、会管理的农业企业、专业合作社、经营大户来经营，最大限度获取收益，实现资产保值增值。在地方探索中，不少传统农区将村集体资产入股专业合作社，实行村社合一，融合发展，做大做强了当地的优质农产品、特色农产品产业。还有一些城中村、城郊村依托地处城郊的优势，大力发展餐饮、运输、休闲、旅游等三产服务业，推动了一二三产业融合，拓展了村集体经济发展空间。实际上，发展集体经济的具体形态是多种多样的，合作制与股份制的结合是有很大的选择空间的，探索集体经济新的实现形式和运行机制关键是要在保持集体经济性质不变的前提下，找到最适合自身发展的组织形式，这应成为下一步深化改革的重点。 正确认识集体经济组织的生命周期 集体经济组织作为组织的一种形态，并不是一旦产生就处于永续发展的状态，而是具有一定的生命周期，在发展过程中可能出现停滞不前甚至消亡的现象。意见明确提出了“农村集体经济组织的市场主体地位”，就意味着集体经济组织是一个自主经营、独立核算、自负盈亏的市场竞争主体，要经受市场风险的洗礼，接受市场经济的优胜劣汰。但目前多数地区在股份合作社章程中没有解散组织的相关规定，仅有少数村集体经济组织对解散事由与清算办法进行规定。 我们认为，应正确认识集体经济组织的动态发展，认识到集体经济组织具有生命周期、而不是一味成长，克服干部群众对集体经济组织“年年需有增收，年年要有分红”的片面认识，尊重集体经济组织的发展周期规律，沉着应对集体经济组织的管理难题。不可只在意组织的存在，不在意集体经济发展，也不可忽视了集体经济组织可以解散的事实。 总之，农村集体产权制度改革是一项系统工程，是在市场经济条件下探索具有中国特色农村集体经济的有效实现形式。当前推进农村集体产权制度改革工作正处在关键阶段，既要准确领会推进产权制度改革的总体要求，把思想和认识统一到中央决策部署上，又要充分尊重农民意愿，遵循市场规律，研究解决改革实践中的问题，确保改革取得实实在在的成效。 （作者单位：农业部产业政策与法规司）第24页 共24页