三农问题的政治规章制度分析.docx

三农问题的政治制度分析
一、"三农"问题的严重性及其政治影响
中国的农村、农业和农民问题，被联系起来作为一个整体的"三农"问题提出来，引起了知识界和政府的密切关注。特别是上个世纪九十年代中期以来，"三农"问题的严重性愈显突出，产生了一系列负面影响。
（一）贫富差距拉大，城乡割裂严重
建国以来一段较长时期，我国居民的收入差异十分有限，维持在一种低收入水平上的平均主义。改革开放初期，农民的收入增长较快，一部分农民脱离了贫困。但是，进入90年代中期以后，农民增收乏力，贫富差距逐渐加大。贫富差距加大主要体现在城乡居民收入差距扩大。据统计，2002年农民人均纯收入为2476元，城镇居民人均可支配收入为7703元，前者为后者的32.1％，名义差距超过3∶1。据全国农村固定观察点系统对31个省份所属32个县市的2万多个农村家庭调查，低收入（年均纯收入1千元以下）和中收入（年均纯收入1000－1999元）组占到54.2％，这部分人是21世纪中国的贫下中农。按世界银行的测定标准，中国绝大多数贫困人口是在农村。
在城乡居民收入差距扩大的同时，东西部农民收入差距也在扩大。我国的近3000万贫困人口主要集中在中西部地区，尤其是在西部地区，2002年，西部地区贫困人口共1742万，占全国农村贫困人口的61.8%。事实上，地区差距背后主要的问题还是城乡差距，西部欠发达地区内的城乡差距甚至大于全国平均城乡差距。贫富差距还体现在东部地区与中西部地区的差距。我国的开放政策是从东部沿海14个城市开始试点，逐步扩大的，20多年来，在东部经济取得重大发展的同时，广大中西部地区的发展迟缓，与东部地区的差距越来越大。中国gdp的59%分布在东部地区，而这一地区的人口约占全国的40%。中部和西部地区分别只占有gdp总量的27%和14%，远低于其36%和23%的人口比例；从人均gdp看，1999年东部、中部和西部的人均国内生产总值分别为10089元、5407元和4217元，中部地区大约相当于东部的一半，西部地区只有东部的40%左右，最高的XX省是最低的XX省的11倍。中西部地区与东部的差距，根源在于中西部工业化和城市化落后，因而事实上还是一个城乡差距和"三农"问题。
马克思主义认为，物质决定意识，经济基础决定上层建筑。在市场经济下，一个阶层的财富多少直接影响到其政治地位，日益扩大的城乡之间物质水平差异，使得农民的"老二"地位受到了严重挑战。2002年，中国社会科学院对当代中国社会阶层进行了分析，划分出"十大阶层"，农民已经下降到"老九"的位置，与从"老大"下降到"老八"的产业工人阶级同时沦为社会的弱势阶层，在政治上的话语权也越来越小，作为国家主人和统治阶级的内涵越来越少，农民的政治地位受到空前的挑战。
日益扩大的城乡之间物质水平差异，产生了城乡之间意识形态的差异，甚至出现对立局面。现在，发达的城市地区谈论的国际接轨、网络经济、人文精神、公民意识、环境保护等等，在广大农村却如听天书，农民更加关注的是温饱、疾病、子女学费等基本生活问题，农民无法接收现代文明的信息，固有的愚、穷、弱、私、散的性格无法向现代公民性格转变。大量的农民工进城，不是要去感受城市文明，而是现实的谋生需要，农民工也几乎无法融入城市，对城市没有认同感和归宿感；城里人对乡下人也没有平等意识，城市的进步与农村的停滞更加使得城市加剧了对农民的歧视，甚至抱怨其"抢饭碗"，并将肮脏、随地吐痰、偷盗、不礼貌、不文明等，近乎自然正当地加在农民工的身上，一旦在一个地方发生了刑事犯罪，城市人总是将怀疑的对象首先指向进入城市的农村人。在我国城市中，对农民工的这种"污名化"现象相当普遍地存在，这种污名化过程，又反过来影响到农民本身的自我认同甚至行为方式，造成两个群体的相互歧视和对立。同时，大量农民工的流动使得农民对城市的不满较之计划经济的封闭时期更为直观和突出。农民工进入城市后，发现城市人并不比他们劳累，生活却比他们好得多，这种差距容易产生心理不平衡，对传统的分配原则提出质疑，如果正当权益得不到保护，甚至上当受骗，则可能采取原始的暴力手段。徐勇分析了农村人口流动使得一些农民工"一是不愿再像他们的祖祖辈辈那样艰苦奋斗，恪守有劳才有获的理念；二是不愿再坚守他们祖辈遵循的'集体本位'传统，而为'自我中心'的观念所支配；三是不再如其祖辈那样具有强烈的权威意识，而是蔑视一切秩序和权威，迷信暴力。"这种意识形态在农村表露出来，农民只会认为是受城市影响的，反过来加深了固守在农村的农民对城市的敌视。
中华文明能够屹立于世界，而没有遭受其他文明古国灭亡的命运，主要原因在于儒家的"大一统"思想根深蒂固，在统一的主导思想下，中华文化具有极强的包容性和融合的自觉性。然而，贫富差距的拉大和城乡之间的割裂，严重破坏了中国传统的"大同"思想。让-马克·夸克曾经分析了中国与俄罗斯在体制过渡过程的合法性问题，认为中国的渐进性改革逐步使得各方适应并参与，直接关系到社会底层并着重赋予他们经济权利，而俄罗斯的改革得益者仅仅限于靠近权力圈的少数人。如果不能较好地坚持保障广大人民群众分享改革开放的成果，在我们这个有着"不患贫，而患不均"和"大同"思想传统的国家，就可能因为贫富差距、东西差距太大，引起"仇富"心态和地区封锁，引起地方主义的抬头，最终影响到改革开放和安定团结的政治局面。如作为资源主要提供地的西部地区，由于在经济增加值中所占的份额越来越小，发展加工业的要求更高，而其资金、技术、人力与东部地区的差距又很大，无法在平等的竞争中发展，一些地方就使用行政权力，干涉市场，保护本地企业。邓小平1990年曾经指出过，如果出现两极分化，那么地区矛盾、民族矛盾、阶级矛盾、中央和地方的矛盾这四大矛盾就会出现激化，中国就会出乱子。
（二）农民税费负担沉重，干群矛盾难以缓和。
农民负担重在哪。农民群众中广泛流传这样一句话。"头税轻，二税重，收费是个无底洞。""头税"是指国家征收的农业税。一般认为，我国的农业税是一种轻税政策。"二税"是指农民向乡村两级组织缴纳的村提留和乡统筹。村提留和乡统筹是农村的一项重要公共收入分配制度，它的问题是，第一，计提村提留和乡统筹的农民人均收入水平不容易科学确定。1991年国务院《农民承担费用和劳务管理条例》规定，农民负担的村提留和乡统筹不得超过以乡为单位上年农民人均纯收入的5%，1998年以后又改为以村为单位计算。由于农民收入水平的测算是基层自己进行的，就难免不出现根据需要"规定"农民收入水平的情况。第二，统一的5%的负担标准造成负担不均，低收入农民的负担相对较重。道理十分简单，如果一个村里有一户人的收入水平低于全村的平均数，他的负担就会高于5%.同理，一个地区的收入水平低于全国的平均数，这个地区的负担就会高于5%.这就是所谓农民负担的累退性，收入越低，负担越重。"收费"这个"无底洞"是指各种收费、集资和摊派（即"三乱"）游离于5%以外，随意性大，是农民负担沉重最突出的表现。从上面的分析可见，农民负担重主要是农业税外的负担失范。税费名目繁多，税费负担沉重，直接动摇了农民的社会主义信念。以"费改税"为特征的农村税费制度改革，对税费负担有一定的影响，但是对减轻农民总体负担只是杯水车薪，无法从根本上减轻农民负担。
我国历史上对农业税的幅度，比较肯定的是"什一税"，如《公羊传》宣公十五年记载："什一税者，天下之中正也。"我国当前的农民税费负担，已经超过了什一税，更远远超过历史上休养生息时期的赋税负担，如西汉初期农业税是十五税一，汉景帝二年（公元前155年）改为三十税一，西汉末东汉初为十五税一，光武帝建武六年（公元30年）又恢复为三十税一。沉重的农民负担，容易导致农民弃田撂荒，外出打工逃避税费，影响农业持续发展，浪费有限的土地资源。我国在实行包产到户、包干到户政策后，极大地解放了农业生产力，从1979年到1984年，农业连续丰收，6年间粮食增产1亿多吨，可是，1985年粮食产量急剧下降，随后几年农业发展处于徘徊阶段，直到1989年底才恢复到1985年的水平。此后中国农业进入了"拉锯战"，进进退退，时好时坏，中国粮食产量1996年突破5亿吨大关之后，出现了徘徊和减产的趋势，中国的粮食安全和农村生产力进一步引起了全世界的关注，1994年，美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗甚至发表了著名的《谁来养活中国》一文，我们可以不同意布朗的结论，但我们不得不承认，我国农村的生产力没有随着时间的推移同步提高。而这又与农民负担沉重，无法实现积累，进行产业结构调整和规模经营密切相关。弃田撂荒，对于农民自身而言，可能如魏源所认为的因祸得福，可以"适彼乐土"--弃农经商。但是这种草率的方式，没有进行有效的土地转换，对于整个国家的土地利用，无疑是低效率的。
更为严重的是，农民负担过重，容易抵制税费收缴，甚至采取过激措施，激发干群矛盾，导致恶性事件和群体事件。1992年湖北农民樊哲福就因负担过重层层上访未果而自杀。XX省XX县区农村妇女潘群英因摊派过重，不堪受辱，当着乡村干部的面跳塘自杀。1994年，XX省XX县区徐楼村农民陈中身因对乡里不合理摊派等问题向有关部门上访，引起乡长段其占的不满，被段授意村干部张德恩等人打死。1995年XX省随州市万和镇沙河办事处党总支副书记、主任余万新一行19人强制要求农民蔡守国上缴各种钱款费1349.19元（按国家规定只应交370.27元），蔡无力上交被迫自杀。1998年XX省XX县区新盛镇农民罗昌荣因抵制乱收费，被四名乡干部活活打死。四川XX县区农民资俊仍用扁担砍死催款的一名干部，砍伤乡长。安徽韩寨村26岁的农民王永生，当着催交钱款的干部的面拉响炸药名，王当场死亡，四名干部受伤。1998年8月，XX省XX县区裴家湾乡万余农民联合状告乡政府乱收费，占全乡总人口的67%。XX省某县30多个乡村农民集体抗议集资过重。2000年XX省"丰城事件"中，农民将几个乡政府的房屋全部砸平，涉及了几个乡的数万人。
虽然这些恶性事件和群体事件都发生在基层，但是，对于广大农民而言，直接代表国家的正是这些基层政府和基层公务人员。诚然，在乡村干部中间，不乏忧国忧民之士，也不乏为农民热情服务的人民公仆式的好官员，但是，由于农村工作的复杂性，基层公务人员往往难以在短期内作出成绩，难免采取一些取巧的方式方法，维护自己的利益追求，甚至不惜牺牲农民利益。事实上，我国乡村干部和其他农村精英分子在利益要求和利益实现方式已经相当独立于普通农民，中央任何政策只要削弱了乡村干部的利益，都难以落实。一部分基层领导为了个人利益，大搞形象工程，以讨好应付上级领导为所有工作的出发点，脱离当地实际和农民需要，从农民利益的保护人变成了损害人。cctv2003年6月29日焦点访谈"好看的工程给谁看"披露了一起啼笑皆非的形式主义坑农事例：位于XX省XX县区南郊的兴安街道办事处，花费269万元建立了一个占地一万亩的"国家农业综合开发项目区"，却是一个应付上级机关检查而做的"样子工程"而已，投资29万多元修建的30间井房中只有5间井房中有井，其中只有两口井能够使用，其余25间完全是空井房；按照计划书节水灌溉一项包括发展喷灌2000亩、铺设输水管道38公里，事实上仅有50亩地装备了喷灌工程，实际铺设输水管线只有3.2公里。这两项成本仅为7万多元的"样子工程"却一共花去108万元，政府大量投资去向不明。受访的农民一个个嘲笑这是"好看工程"，而许多原兴安街道办事处的领导却因为这些"样子工程"而纷纷升迁。
与此同时，一部分民选的"村官"缺乏奉献精神，认为自己受苦受累又得罪人，一年到头，付出太多，得到太少，一些干部政治荣誉感消退，信念有所动摇，没有将主要的精力放在村务管理上。有调查资料表明，在被访村干部中有38.7%的人对其所得补贴不满意，问其原因，有60%的人回答"工作辛苦、任务重、付出多、得到少"；35%的人回答"不如种地或做生意挣钱多"。可见一些村干部已经没有把自己作为普通农民的代表，没有基于农民普遍贫困基础而树立责任意识。
在一个国家，干群矛盾是不可避免的，因为国家工作人员也有其自身的利益追求。只要国家通过建立制度、执行制度来平衡农民和国家工作人员的利益关系，可以将干群矛盾控制在较小范围和较轻程度上。如果国家工作人员在执法过程中扭曲法律，牟取私利，而没有受到惩处，如果当监督者明明知道工作人员违法牟利，却采取放任态度，甚至收取"进贡"进行保护时，就会逐渐形成上下勾结的利益共同体，并进而通过影响法律和政策的制定，来保障特权，此时国家工作人员也就脱离了代理人的角色，甚至不惜损害被代理人利益来获取自己的利益，国家机关及其工作人员的腐败就成为制度性的腐败，发展到这一步，干群矛盾就演化成了国家与公民的矛盾，国家政权也将受到致命的冲击。
（三）县乡财政困难，引发严重后果。
自1994年财税体制改革以来，我国财政收入持续增长，但由于收入再分配方面改进不多，特别是转移支付制度不健全，在总体财政形势好转的背景下，广大中西部地区县乡两级政府的财政收支矛盾却日益突出。目前，全国一半以上的县甚至连工资也难以按时、足额发放，而相当数量乡镇财政的运行已难以为继。据温铁军估计，全国乡一级政府平均负债200多万，村一级平均负债达到20-30万。徐勇的调查表明温铁军的估计基本正确，"黄梅一个镇平均一个村30万。XX县区629个行政村，91%的村负债，总债务达1亿多。"韩俊根据对湖北XX县区、河南XX县区和江西XX县区三个中部地区典型农业县进行了案例剖析后认为，乡镇基本靠举债度日，"这两个乡（指河南XX县区大马乡和马坊乡）已经不是传统意义上的'吃饭财政'，已经恶化为一种更为艰难的'讨饭财政'，而且由于财政信用程度下降，'讨饭'也越来越难，乡财政实际上已经接近崩溃的边缘。"XX县区2000年直接财政债务为28925万元，占到全县可支配财政收入的140.3%，而这些债务还不包括各乡镇的债务，该县17个乡镇平均负债2411万元。XX县区财政债务为9000多万元，占可支配财政收入的57%，XX县区县乡两级财政共负债1.4亿元，其中主要为乡镇负债，达1.2亿多元。据2000年XX省调查资料显示，乡镇级负债占当年乡镇财政收入的比重，全省为82.2%，最高的XX市达180.9%；村级负债占当年村集体净收入的比重，全省为296.1%，最高的XX市达466.5%。2002年，审计署组织对中西部10个省、市的49个县（市）财政收支状况进行了审计调查发现，截止2001年底，累计债务达163亿元，平均达到3.32亿元。按照这次审计情况估计，全国近3000个县（市），平均每个县（市）的债务按2-3个亿计算，全国农村债务大约在6000-9000亿之间，农村人口约9亿，人均负债约700-1000元。更大的问题在于，县乡村的债务还在以每年1000亿的速度增加。
县乡财政负债严重，在不断加大基层财政风险的同时，引发了一系列严重后果。一是加重农民负担。公共选择理论认为，政府也是"经济人"，为了满足各种开支需要，特别是吃饭需要，乡镇政府普遍存在想方设法从农民那里多征税费的现象，农业特产税和屠宰税成为了按地亩或按人头的"人头税"，有的借各种名义向农民乱集资、乱收费、乱摊派、乱罚款，使农民税外负担快速增长，造成"头税轻，二税重，三税是个无底洞"。二是造成债务的恶性循环。债务要支付利息，在没有新增收入的情况下，只有靠借新债还旧债，导致县、乡、村债务日益沉重。三是无法提供基本的公共物品。由于财政入不敷出，许多县乡政府无力向农村提供最基本的公共服务，如农村基本建设、基础教育、医疗卫生等，农民在正常纳税以后，不得不继续承担应该由财政开支的项目。据大量的调查材料表明，2001年以前我国义务教育投入中，78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，2001年开始，中央要求县级政府负责统发教师工资，但县里发工资的钱主要还是来自乡里，乡里的钱又主要来自农民上缴的税费，最终还是主要靠农民在办农村义务教育。财政除保工资外，对学校运转、改造基本没有投入，据2001年教育经费统计公报显示，农村小学生一学期的人均公用经费仅仅14.06元。四是助长弄虚作假。为了维持运转，县乡政府往往弄虚作假，虚增预算收入，隐瞒赤字，骗取资金。2002年，审计署组织对中西部10个省、市的49个县（市）审计调查发现，2001年，49个县（市）中有45个虚增预算收入6.74亿元，占当年预算收入的16%；有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字7.2亿元的147%。五是影响了基层政权的合法性。政权的存在，以其提供公品和公共服务为基础，而县乡政府捉襟见肘的财政状况，几乎无法履行这一基本职能，相反，为了筹集人员工资，难以避免利用公权，非法榨取小农剩余，激发农村的干群矛盾，不仅难以维护乡村社会自然秩序，反而会强化乡村社会的离心力，影响社会稳定。
（四）农村人才缺失，影响村民自治效果发挥。
1982年宪法确认了村民委员会的法律地位，明确规定村民委员会是我国农村基层社会的群众自治组织。1987年11月通过了《村民委员会组织法（试行）》，1998年11月，《村民委员会组织法》正式颁布实施。在村民自治取得很大成效的同时，也暴露出很多的问题。"三农"问题对农村自治最大的负面影响，是自治人才的大量流失。在计划经济时期，由于户籍制度限制了农民的流动，农民被束缚在土地上，除了有限的高考升学（包括推荐工农兵学员）、入伍、招工转移了极少数的农村精英外，农村人才基本留在本地，保住了农村义务教育、合作医疗、维护安定（如民兵组织）和农村管理必需的人才。改革开放以后，高校招生规模逐渐扩大，农村精英高考升学越来越多，这些人基本上不再返回农村。而个体经济发展也使得很多农村精英离开了本地，外出淘金。特别是1995年以后，进城打工农民剧增，对农村自治人才是一个最大考验。据资料分析，我国从农村流出的农民工在12000万左右，流出的农民相对而言是农村文化水平较高，年纪较轻，观念较新的人群。大量的农民外流，使得农村自治人才缺失，农村干部的素质普遍偏低。据新疆自治区农调队调查，村干部中只有3.2%的人具有大专文化程度，
36.3%的人具有高中文化程度，60.5%的人文化程度为初中及初中以下。
农村人才的流失，不仅导致了农村干部的素质普遍偏低，还导致了农民的民主权利无法得到有效实施。村民委员会作为村民直接选举的自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，需要以现代公民意识的村民来选举、监督，对于违背村民利益的村委会成员，村民要充分利用法律赋予的权利，予以罢免。然而，很多农村由于外出青壮年太多，留在当地的主要是老人、妇女、儿童，因而对于村委会成员的监督很难到位，一些地方甚至出现了民选的"村官"反过来为非作歹，欺压百姓的情况，如XX省XX市XX县区萌水镇扈家村"南霸天"韩刚自1988年当上了村委会主任后，滥施淫威，无恶不作，先后殴打、伤害村民30余人，强奸、污辱妇女40人，放火烧毁村民房屋10次。XX省XX县区常乐镇前村的村霸裴安军，在1990年担任村委会主任后，横行乡里，无恶不作。农村"两委"职责不清，也影响了村民自治能力的发挥。"两委"职责在现行法律制度虽然有规定，如《村民委员会组织法》第三条规定："中国党在农村的基层组织，按照中国党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。"《中国党农村基层组织工作条例》第九条第三款也规定，村党支部"领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。"但是，这些原则规定没有可操作性，权限缺乏明确而具体的划分。如对于现实中已经表现出来的比较敏感的印章掌管权、法人代表权、人事提名任免权、财务签字权、文档管理权等，都没有具体的权力归属划分。村级党组织不适当地越权、包办和干涉应该属于村民委员会职权范围内的工作情况普遍，"大事小事，一切都由支部说了算"，有的村支书甚至直接任命村委会成员和其他村干部。《村民委员会组织法》规定的应该由村委会召集村民讨论决定的村提留的收缴和使用、经济项目的承包、村办公益事业需要农民负担的事项等，完全由村党支部拍板定案，村委会不能充分行使自治权。有些地方的村委会主任甚至根本不知道村里的财务支出。村民自治中的上述问题，影响到对村民自治的认同，使得村委会难以发挥村民所期望的发展性和保护性功能，不能增强村级公共权力的合法性，楚成亚利用在XX省进行的调查材料，认为当前村级自治组织陷入了"有民主选举，无公共权力合法性提高"的困境。
二、"三农"问题的主要政治原因
（一）城乡二元结构是"三农"问题的体制障碍。
1、二元体制的产生。中国的城乡二元结构其实只是一个短期的现象。在漫长的历史中，我国一直处于农业社会，从来不存在城市与农村的分割与断裂。历朝统治者多采取"重农抑商"政策，农民的地位甚至高于商人；长期采取的兵役制，使得兵、民互通；科举制在农民与士人之间架设了桥梁，往往"朝为田舍郎，暮登天子堂"。即使在战乱连连的战国时期，人们的自由迁徙也未间断。建国以后，我国也曾经有过短暂的自由流动，在1952-1957年的"一五"计划时期内，就有大约2000多万农民已经自由流入了城市。然而，1954年宪法取消了人口自由迁徙权的规定，1958年1月《户口登记条例》实施后，农村人口流入城市受到了严格限制。该条例第十条第二款规定："公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。"第十五条规定："公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的，由暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申报注销；"这些规定标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。随着1958年人民公社的建立，国家的各项政策，沿着户籍制度为核心的分割体制的惯性，在经济与社会生活等各方面逐步强化这种分割，为两部分居民建立两种不同的经济和社会制度，如农业税制度、农产品统购派购制度、土地制度、教育制度、医疗制度，社会保障制度等，最终形成城乡之间断裂的两个社会。
2、二元体制的加剧。90年代中期以来，随着我国经济生活中从生活必需品阶段向耐用消费品阶段的转型，二元结构出现了新的特点，由"行政主导型二元结构"转为"市场主导型二元结构"和"行政主导型二元结构"交叉并存。在生活必需品时代，一个城市家庭每个月几十元的收入用来购买的生活必需品大多数是农产品或以农产品为原料的工业品，尽管存在"剪刀差"，但城市对农村的依赖很重，城里人的大部分收入通过购买生活必需品又流到了农村。而到了耐用消费品时代，城市家庭收入花费在主副食品上的可能只是很少一部分，甚至，2001年城镇居民在购买农产食品方面，人均比1996年的开支还减少了97.5元。城市大量的花费在于住房、汽车或其他交通的费用、电器、医疗、子女的教育、旅游以及其他的服务等，而这些消费项目，与农村或农民几乎没有什么关系，城里人支出的大部分很难再流到农村去，城市和农村之间出现了一种新的断裂形式--"市场主导型的二元结构"。这样，在原有的人为以户籍制度为基础的"行政主导型二元结构"还没有消除之时，又加上了一种由市场因素造就的"市场主导型二元结构"，使得人为制度因素与经济等"自然"因素叠加，加剧了二元分割体制。
3、二元体制的缺陷分析。第一，农民的政治权利无法得到平等保障。国家政治生活基本上是对城里人开放，对农民基本上不开放，城市居民对社会和政治生活的参与度要比农民广泛得多。我国宪法第二条规定，"中华人民共和国的一切权利属于人民。"应该说，农民有平等参与国家管理和服务的权利与义务，然而，由于国家非农意识和偏向城市的政策导向，在二元结构下，农民不仅基本上没有担任国家公职的权利，甚至在体现人民当家作主最突出的选举权和被选举权上，也没有得到平等保障。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》原来规定，在省级人民代表大会，农村人大代表所代表的选民5倍于城市人大代表所代表的选民，在全国人大代表中，这一差别达到8倍，虽然1995年《选举法》第三次修正后统一为4：1，仍然没有保障农民的平等选举权利。简单地说，当前的选举法律制度下，4个农民才相当于1个市民。农民这样一个社会中最大群体的权力如此地被压缩，在法理上道义上是说不通、成问题的。据统计，2000年我国总人口为12.65亿人，按户籍区分，城镇人口为3.38亿人，占总人口的26.7%；农业人口为9.28亿人，占总人口的73.3%。按居住地区分，城镇人口为4.58亿人，占总人口的36%左右；乡村人口为8.07亿人，占总人口的64%左右。按照现行选举法计算的结果是：如果按照户籍所在地选举，则在省级和全国人大代表中，农村代表占总数的40.7%，城市代表占59.3%，农村代表和城市代表的比值为0.69：1，如果按照居住地选举，则在省级和全国人大代表中，农村代表占总数的30.6%，城市代表占69.4%，农村代表和城市代表的比值为0.44：1。我们假设军队人大代表在农村与城市之间保持中立，无论是当前按照户籍所在地选举，还是将来依照国际惯例按照居住地选举，在全国人大和省级人大会议上，农村代表都处于弱势地位，在国家权力行使过程中，占人口多数的农民，根本无法取得相应的政治话语权。农民的利益将完全取决于城市代表的"觉悟"，在农村与城市的利益发生严重对立时，农村就必然会成为城市发展的牺牲品。第二，违背了基本的"人人平等"原则。人生而平等，不因出生不同而遭受歧视，是人类发展历史总结出来的一条基本原则。正是在这个意义上，印度的种姓制度和前南非的种族隔离制度受到了全球的谴责，新南非之父曼德拉一生致力于谋取黑人的平等地位而享有崇高的国际声誉，并获得了诺贝尔和平奖。我国的二元体制，尽管是为了在经济上进行赶超，有其特殊的历史背景，但是，实行的结果是，农民仅仅因为出生在农村就遭受到不平等对待，而且这种不平等几乎伴随一生。这违背了最基本的公平和正义，也与我国的社会主义性质格格不入。甚至一些进城务工的农民工子女，也认识到这种二元体制的不公平。崔传义在北京进行了调查，来自XX省的初二二班学生张xx在作文中写道："我们同样是中国的少年，我们在自己祖国的学校里上学，还要交赞助费和借读费，这样公平吗"，"人人平等，为什么要分城市人和农村人"。第三，违反了市场经济自由竞争原则。二元分割体制是计划经济时期人为建立起来的城乡分割制度，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，其对自由竞争的影响越来越明显。基于计划的价格制度还没有完全消除，"剪刀差"继续存在。建国以来，农业始终是为工业化提供积累的主源，国家通过对农村的一系列制度，大量转移农村财富，在1949－1978年间从农村向城市转入了6000亿元，1978以来仅仅征地一项，农村就损失2万亿元。市场经济参与的重要主体--劳动力，也处于不能平等竞争的状况。计划经济时期，国家只负责城市非农业人口在城市的就业安置，不允许农村人口进入城市寻找职业。规定城市各单位一律不得私自从农村招工和私自录用流入城市的农民，农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工XX县区找工作，甚至规定招用临时工必须尽量在当地城市中招用，不足的时候，才可以从农村中招用。改革开放以后，农民流动相对容易，但一些大城市却为了保护市民的既得利益，又制定了种种限制性规定，明确许多职业不许农民工从事，农民工只能从事那些城市人不愿做的、以体力劳动为主的工作，特别是劳动强度大、劳动环境差或具有某种危险性的工作，政府实质上还在继续干预企业的用人自主权。同时，歧视性规定还体现在对进城务工农民进行繁杂收费，加大农民的市场参与费用。第四，阻碍了城乡之间的协调发展。90年代以前，由于发展工业主要靠农业提供积累，把农业拿狠了，农业就掉下来，工业就没有了积累来源，就得被迫进行调整，降低工业速度来扶持农业。这种状况，王建称之为"反相位"。90年代以后，工业化的进程基本依靠城市经济或是工业自身的积累进行，不再依靠农业，农业的波动不再像以往那样打断工业化进程，引起对国民经济的全面被迫调整，但农业也因此投入过少，发展迟缓。人口基数庞大的农村，由于可支配收入少，对工业品的需求无法形成有效的市场。中国从1997年开始出现所谓需求紧缩，正是因为农业长期的发展滞后，导致农村潜在的巨大市场和农民现实的缺乏购买力之间存在巨大差距，以致工业生产力无法充分释放，规模无法扩大，经济发展没有活力，经济增长无法加速。
（二）地方政权机关设置不合理加大了农民负担
1、我国的地方政权机关的历史与现状。我国自从秦朝设郡、县、乡三级制以来，两汉和魏晋南北朝基本延续了秦制，隋文帝于开皇十五年（595年）尽罢乡官，只设郡、县两级。唐以后在郡与县之间或郡以上加设或长驻或分巡的一级，而乡里制度却开始由乡官制向职役制转变，宋神宗熙宁三年（1070年）王安石变法，实行保甲制，乡不再作为基层行政区域，县成为了基层行政区域，直到清代灭亡。据孙学玉，从秦至民国末2100余年，我国地方政权有290年为两级制，占13.6%，有610年为虚三级制，占28.7%，有600年为三级制，占28.2%，有276年为三、四级并存制，占13%，有350年为多级制，占16.5%。纵观历史，实行四级制的时间极短，而且多会加剧动乱。在国外，包括一些大国，一般都是三级政府。1982年宪法规定我国的地方政权机关为三级或四级，相应设立人民代表大会和人民政府，县级以上各级人民代表大会设立常务委员会。立法时的实际情况是，在农村地区省级与县级之间一般设置行署（地区），作为省政府的派驻机构，不是一级政权机关，不设人民代表大会，在部分民族自治地区设立自治州，作为一级政权机关，设立人民代表大会。一般设区的市不管辖县、自治县。所以从全国范围来看，是三级制占绝大多数。80年代中期以后，全国范围兴起撤地（行署）建市和地（行署）市合并，由于设区的市越来越多，市辖县越来越普遍，从而形成了事实上四级制占绝大多数的局面。即：省（自治区、直辖市）、自治州（设区的市）、县（自治县、XX县区）、乡（民族乡、镇）四级政权体制，1995年第三次修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对这种四级制进行了确认和强化。按照1998年修正的《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不是一级政权机关，然而，村民委员必须协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，其成员（3至7人）根据情况，可以给予适当补贴，这样，村民委员会事实上处于半级政权状态。
2、当前农村地方政权机关设置的缺陷分析。从历史和世界的角度看，我国当前地方政权机关"四级半"的格局，是非常特殊的。这种"四级半"的地方政权机关设置，在高度集权的计划经济体制下，危害还不明显，在市场经济下，暴露了越来越多的缺陷：一是根本无法达到财权与事权的明晰划分。计划经济体制下利益高度统一的格局，在改革开放以后逐步打破，各级利益冲突由于地方层级过多和分税制实施的双重作用而日益彰显出来。由于层级过多，我国现有的18个税种根本无法在中央、省、市、县、乡之间明确划分，只好大量采用共享税，财税部门征收后再由财政按比例分成。二是导致机构臃肿。科层制和我国长期以来的集权体制，使上级党政部门往往要求下级设立对口机构，不断增设对口机构导致乡镇规模越来越大，一个中等乡镇的机构数往往超过了建国初一个县的机构数。目前，乡镇政权设置的机构大多数在20-30个，如党政办、组织人事办、宣传办、统战办、文明办、农村经济办、工交贸易办、村镇建设办、科教文卫体办、计生办、民政办、综治办、财政办和人大、纪检、武装、工会、共青团、妇联等20多个办公室，还有所谓的"七站八所"等派驻机构和事业单位，如农技站、畜牧站、农机站、公安派出所、国税所、地税所、工商所、粮所、土管所、水利站、文化站、农经站、防保站、邮电所等。三是导致人员膨胀，加重财政负担。层级过多，权利的分配界限就无法清晰，协调的工作量就少不了。层级多，管理的幅度就小，管人的人占的比例就大。我国行政人员过多，层级太多是一个重要原因。改革开放以后，人员膨胀速度反而加快。人民公社时期1个公社还只有1个正乡级，现在至少有3到4个。2001年，我国乡镇数量为39715个乡镇，乡镇一级由财政供养的人员编制共有1280多万人，其中党政干部多达140万人，平均每个乡镇党政干部为35人，但事实上编制是一回事，实际人员是一回事，两者相差巨大，部分发达地区镇级单位达到800-1000人。甚至出现过一个乡有47个副乡长，一个镇有52个副镇（科）级领导干部的情况。
地方政权机关设置的缺陷，客观上为上级争利卸责提供了条件，使得县、乡承担的事权远远大于财权，县、乡政权事实上缺乏承担全部事权的经济基础，在上级考核检查的压力下，为筹集行政管理费用，只得采取过度提取小农经济有限剩余的办法，而有限剩余使得提取效率低下，反过来又导致人员的增加，人员开支加大，造成恶性循环，加重"三农"负担，也导致农村公共物品供应长期严重缺乏。
（三）国家财政体制的缺陷加剧了农村的贫困
1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，财政收入快速增长，地方财政收入增幅更大，年均递增18.5%。但是，由于当时的种种限制和我国的特殊政府构架，目前的财政体制存在明显的缺陷，加剧了农村的贫困。
1、税种分配不合理，县乡没有稳定财源。主体税种如增值税、所得税是中央和地方共享，消费税全部归中央，营业税实行省级和地方共享，真正留给县级及以下的只有房产税、印花税、土地使用税、农业税等等收入少、征收难的税种。这样，正税大税好税一般由中央和省拿去了，县以下基本上靠苛捐杂税和罚款过日子。据国家税务总局资料，2002年全年税收收入17003.58亿元，除去增值税、所得税、消费税、营业税、海关代征进口税收五项，所余为1522.54亿元。再减去主要是城市所得的车辆购置税、证券交易印花税、城市维护建设税，则数额为569.1亿元。据统计，我国县乡两级政府财政收入只占全国财政总收入的21%，但其财政供养人员则占到了全国的71%。不合理还体现在中央和地方、地方各级之间共享税太多，由于政策的制定权在上级，就无法避免为保证上级收入而漠视下级利益的情况。
2、财权与"事权"不对称。在中央政府集中财力，加强宏观调控能力的同时，省、市也盲目仿效中央，不断加大对下级的财政收入集中程度，省级年均提高集中度2%，从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%。另一方面，县、乡两级政府担负的事权则很大，包括义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、经济发展、社会保障等等，这些事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大，无法压缩。财权上收、事权下放的结果是县乡财政困难与日俱增，工资欠发普遍、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀。就普遍而言，省、市级财政状况较好，略有结余，县级以吃饭财政为主，部分负债，乡镇则负债为主。2000年地方财政净结余134亿元，但县、乡财政赤字却增加了。
3、财政支出不规范。突出表现在财政决策权过度集中，中央、省级的自由度太大，缺乏刚性的预算制约，专项转移支付比重太大等等。目前，专项转移支付已占中央补助地方支出的近一半，占地方财政支出的四分之一，这种状况出现了很大的制度漏洞。如财政部及各省财政厅（局）年初安排预算时，常常将部分资金没有批复落实到具体部门和项目，而是在年度执行中通过追加的方式再进行分配，并要求地方安排配套资金；又如财政部门在专项转移支付和年终结算中为本系统安排一些资金，甚至一些司（处）利用职权向下级财政对口处（科）安排资金等等。由于中西部地区