探析当前信访规章制度中存在的问题及对策信访问题情况.docx

探析当前信访制度中存在的问题及对策信访问题情况
探析当前我国信访制度中存在的问题及对策一、信访制度的概念及其性质
（一）、信访制度的概念信访制度，是指公民个人或群体以书信、电子邮件、走访、电话、传真等参与形式与我国的政党、政府、社团、人大、司法、政协、社区、企事业单位负责信访工作的机构或人员接触，以反映情况，表达自身意见，吁请解决问题，有关信访工作机构或人员采用一定的方式进行处理的一种制度。
（二）、信访制度的性质1、相对于人民而言：信访是综合的、建构形态的民主机制。通常意义上，人们只把民主作为政治和法律层面的概念，但实际上民主似乎更应当作为一个国家全体人民的生活方式。在这个问题上，马克思的认识十分精辟，他认为：“民主与全体人民生活的一切现实环节相连，民主制中任何一个环节都不具有本身以外的意义，每一个环节都是全体民众的现实的环节；在民主制中，国家制度本身是人民的自我规定，是人民的国家制度，国家制度是人民存在的环节。”在我国宪法文本当中，规定了多种形式的民主制度。这些民主制度，可以说是不同领域不同形态的民主，而信访中所涉及的民主则是一种综合的、建构主义的民主，因为信访的宪法依据在于，“每一个公民都有对于任何国家机关和国家机关工作人员的批评建议权，对于国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为有申诉、控告和检举权。”民主在这种含义上对民主具有一种改进和修复的意义，成为具有不断建构功能的民主。特别是对于信访来说，它具有立法、执法和司法都不具有的民主优势，因为信访是由人民自己提起的救济程序，这一点是实实在在的人民民主机制。
2、相对于国家权力机关体系：信访是三位一体的“免疫”机制。信访机制在国家与公民之间、在国家内部之间构成了一种解决问题的机制。这一点是从信访制度的目标上来看的，它的终极目标是解决问题，只要出现社会问题，信访就可以出面解决。从社会问题本身来看，任何国家都是不能缺少的。而从立法、执法和司法的功能来看，这三种权力只能在各自权力范围内运行，其有限性非常明显。从信访解决问题的功能来看，信访制度可以兼具救济、监督和修复三种功能：对于信访人来说，信访是一种救济手段，对于被信访机关来说，是一种具有监督功用的制度设计，而对国家而言，信访等于一种问题修复机制。可见，信访是集救济、监督和修复于一身的“国家机体”的“免疫”系统。
3、相对于法治运作过程：信访是“反思－改错”的“再处理”机制。从价值、规范和事实的关系原理出发，法治的过程就是一个不断由价值上升为规范、再用规范去指导事实、通过事实去反思价值的循环往复的过程。从法的三个基本界域来看，法治的过程可以看作是与此相对应的三个重要阶段：第一个阶段是立法阶段，第二个阶段是守法、执法及司法阶段，第三个阶段是法的反思阶段。在这三个阶段中，第一和第二阶段是我们所注重的，而第三个阶段从某种意义上更为重要，因为没有反思，就不能发现法治体系中的漏洞和错误，不能提高法治建设的水平。信访机关分布于国家的立法、执法和司法职能机关，信访的实际作用是察看这三个国家权力机关里是否有不安全、不健康的因素，如有，则“隔离”出来并进行安全处理，然后再将之放回去。所以，从信访的结果来看，信访权力是超越于立法、行政、司法之上的特殊形态的权力，它可以再次启动立法、行政和司法程序，将立法、执法和司法中的错误行为剔除出去。这里值得说明的是信访并不是要取代立法、执法和司法机关，而是在这三个机关不能完全实现其功能、或者丧失其功能时的一种替代机制，信访机制具有事后性、补充性和辅助性的特点。
4、相对于国家整体功能。信访是国家伦理的检验标尺。国家伦理是国家作为一个主体对其全体国民及其他国家及整个国际社会所承担的道德责任和伦理关怀。国家伦理包括两个维度，第一个维度是作为对内享有主权的国家对其所属公民、组织的维度，国家伦理是国家与公民或组织发生相互关系时国家所应当遵循的道德规范。第二个维度是作为对外享有主权的国家对其他国家及其国民的维度，国家伦理是国家与国家及其公民发生相互关系时应当遵循的道德规范。从我国目前信访所反映的问题来看，大部分的信访指向了国家与公民之间的关系，从制度的正义性、公务员行为的合法性，一直到国家的道德性。尤其引人关注的是，在信访案件中，人们往往质疑制度公平性及政府的德性等在法律制度之上的伦理问题。如果将信访与其他类型的国家制度相
比较，可以说，没有哪一个制度与国家的道德属性更加相关，可见，信访制度是政府的良心机制之一。
二、信访制度与行政监督的关系
（一）、信访制度作为一种监督机制，属于行政监督的一种方式。信访制度作为一种监督机制指的是人民群众通过信访渠道向党和政府揭发、检举、控告各级党政机关工作人员违法、失职行为的监督，也称为信访监督。信访监督，在社会的治理、纠正不正之风、处理重大案件等方面发挥了重要作用。概括起来，信访监督具有下列性质：
1、信访监督是一种宏观监督与具体监督相结合的监督。
2、信访监督具有两重性和双向性。两重性就是自下而上和自上而下的监督的结合。
3、双向性就是互相监督，信访人监督行政机关，行政机关也监督信访人。
4、信访监督是具有很高权威的监督。
5、信访监督包含着对监督者的监督。信访工作要点是指纪检监察机关信访部门对一定时期内的全局工作做出简要的安排，也是一定时期内最主要的工作内容。主要用来指导下级机关工作或用于指导本单位本部门的工作，是制定计划的提纲。下级纪检监察机关应根据上级纪检监察机关工作要点来安排和调整本级工作计划，确定年度工作目标。
（二）、信访制度的主体范围小，数量大，较行政监督的其它方式而言，监督过程中存在的问题多。信访只要是人民群众，尤其是基层人民群众通过走访、信件等各种方式对国家行政行为的监督。
三、信访制度的演变与发展我国现代信访制度的建立已有五十多年的历史，并逐渐呈现出法制化的趋势。主要经历三个阶段：
1、第一阶段（新中国成立至20世纪70年代末）新中国成立后，中国共产党作为执政党，注重倾听民声民愿，把信访看成是党和政府加强与人民联系的一种方法，这一时期是信访制度的雏形时期，其主要内容：1951年6月当时的政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，这也是新中国成立后的一份关于信访工作的文件，文件中明确强调，各级政府应为人民群众做主，要密切联系群众，全心全意服务，做好与人民相关的事情，鼓励人民群众积极监督政府的工作和相关工作人员，积极反映情况。1957年11月国务院又颁布的《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》指出各级领导要亲自接待、阅批人民来信来访制度。
2、第二阶段（改革开放至90年代初）《党政机关信访工作暂行条例（草案）》的制定开创了信访制度新时期，随着国家改革开放后，“文革”遗留问题被突击性解决，社会生产和人民生活逐渐恢复正常，针对这一情况，1982年2月国家及时召开了第三次全国信访工作会议，通过了《党政机关信访工作暂行条例（草案）》和《当前信访工作的形势和今后的任务》，这也标志着我国信访制度逐渐走上了正规化道路，进入了一个新的时期。《条例（草案）》共六章二十一条，为信访机构设置、信访工作人员的配置、办理信访事项的原则和方法提供了依据，省市级以下（包括省市级）党委和政府可以联合设立信访工作机构，也可以分别设立信访工作机构，各大部委及县级企事业单位可以设立信访工作机构，或配备专职信访干部”。《条例（草案）》还规定信访工作要遵循“分工负责、归口办理、件件有着落、有结果”的原则，对于涉及到几个部门、情况又比较复杂的信访问题，应由党委或政府负责同志组织有关单位联合办理。处理意见不统一的，原则上由党委和政府出面主持，会商办理，并设立了国务院办公厅信访局。
3、第三阶段（20世纪90年代至今）为了适应新信访形势的需要，更好地保护公民的合法权益，维护信访秩序，1995年10月28日，是信访工作标志性的日子，国家颁布了《信访条例》，这是我国第一部信访行政法规。《信访条例》的出台是对建国以来信访工作中的经验和做法的一次全面总结和肯定，是国家在信访工作规范化、法制化方面做出的重要努力和尝试。从《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》到《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》到《党政机关信访工作暂行条例（草案）》到国务院《信访条例》，信访制度的发展过程是一个边实践探索、边向法治轨道靠近的过程，国家将致力于建立一套系统而权威的规范信访活动的法律制度，将信访逐步推向法治化。
四、信访制度的重要意义。
（一）、信访权的规定信访权是有中国特色的，最传统、最贴近民生的一项公民权利，具有与其它各项宪法权利不同的价值和功能，是其它宪法权利无法涵盖的。信访权和信访制度是关系到民众政治参与、权利救济、权力监督的具有中
国特色和宪法价值的权利和制度，在关注民生、传达民意、保障人权等方面发挥了重要作用。所谓信访权，是指公民、法人或其他组织依法享有的通过法定的形式，按照法定的权限和程序向国家和政府表达意志的自由。信访权在性质上具有双重性，一方面它是宪法赋予公民的一项公权利，另一方面，从信访内容上来说，它同时也是一项私权利。信访权的这一双重性质决定了信访应是实现公民、法人和其他组织合法权益以及社会公益的一项重要民主制度，有其存在的合理性以及完善的必要性，因此，无论从理论上还是实践中，都应该切实保障信访人的信访权利，通过信访权的行使来救济信访人的个体权益和社会公益。在这个方面，理论界已经有相关研究成果昭示出了信访权之不朽生命力。中国目前的信访活动大致可以分为三类：一是参与类信访，指对国家工作人员提出建议、意见及批评的信访事项；二是求决类信访；指因公民切身利益遭受侵损而寻求救济的信访事项，此类信访大到拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区水电煤的维修等，三是诉讼类信访，指应当通过司法渠道予以解决或者已经进入司法程序甚至司法已经作出终审裁判的信访案件，这类信访是信访制度面临的主要困惑之一。
（二）、信访权的重要功能无论是实体权利还是程序性权利，信访权都应该被看作是公民的宪法权利。宪法规定的五种诉愿权利，即批评权、建议权、申诉权、检举权、控告权，从某种意义上均可以看作是信访权的宪法渊源。信访权作为一种通过口头或走访等行为方式向公权部门提出主张和发表意见的自由，是任何公民都享有的基本权利，具有宪法基本人权的属性。
1、信访权诸客体具有基本权利的属性，如言论自由、通信自由、人身自由、批评权、建议权、申诉权、检举权、揭发权、控告权和获得物质帮助权等，无一不是公民的基本权利，其次，信访权是人们的一项自然权利和道德权利，是人人理应享有的、维护自身合法权益和伸张社会正义的必须。
2、作为自然权利和道德权利，信访权是先于宪法并应受宪法保障的正当权利。从宪法基本权利的高度认识信访权，能够最大限度地体现信访权及公共权力的道德正当性，能够最大限度地尊重每个人的人格尊严，有效提升人权水平。因为，每个人在一定条件下都可能成为信访主体，每个信访主体都应该享有起码的人格尊严。只有当每个信访主体都能与其他公民一样，在利益矛盾和冲突中都能享受到平等的人格尊严和人权保障，人权状况才会上升到一个全新的水准，信访的价值和功能也才会得到真正的实现。
（三）、信访制度的价值与意义维护和实现最大多数人最大限度的利益和权利，是宪法价值秩序的根本原则，也是一切正义价值体系的基础。信访权无论作为实体权利还是程序性权利，都具有无可置疑的宪法价值。
1、扩大政治参与，实现人民意志。信访制度的法理基础是人民主权原则和代议制民主。正是由于人民建立起为人民服务的国家及其政权机构并选举产生了国家领导人，所以人民才有充分的权利向他们请愿，表达自己的意志和要求，以维护和实现人民最大限度的利益和权利。这是信访权的合法性基础。现代民主国家的基本精神在于认定国家的一切权力来自人民，所有国家权力的行使均须具备民意支持的正当性，这也就是说，代表国家意愿的法律与政策，必须直接或间接反映人民的意愿。信访权和信访制度恰恰可以收集民意、反映民意，并有助于克服权力异化的趋恶现象。《信访条例》第六条第二款第
（五）项明确规定信访机构的一项重要职责就是。研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议。同时，第三十七条、三十九条也作出了相关规定。所有这些规定都为扩大公民政治参与，收集和转达民意，实现人民意志提供了实定法上的依据。
2、拓宽救济渠道，保障公民权利。“无救济即无权利”。在中国法制还不十分健全、公民各种权利还不能得到充分有效保障的情况下，信访制度的存在，可以弥补行政复议、司法救济等各种渠道之不足，更好地维护公民的合法权益。可见，信访权和信访制度存在的重要价值之一就是拓宽救济渠道，保障公民各项权利的实现。信访制度与行政复议制度、司法救济制度之间并不矛盾，相反，信访制度可以有效地弥补行政复议制度和司法救济之不足，最大限度地维护公民权益。
3、发扬人民民主，预防国家权力专断。信访制度是维护和保障公民、法人和其他组织合法权益以及社会公益的一项重要民主制度。作为一项民主制度，信访在监督权力运行，
预防和减少腐败方面，发挥着巨大作用。实践中，许多领导干部违法违纪案件的查处都是通过信访渠道反映出来的。中国《信访条例》第四十条也规定：因下列情形之一导致信访事项发生，造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照有关法律、行政法规的规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）超越或者滥用职权，侵害信访人合法权益的；
（二）行政机关应当作为而不作为，侵害信访人合法权益的；
（三）适用法律、法规错误或者违反法定程序，侵害信访人合法权益的；
（四）拒不执行有权处理的行政机关作出的支持信访请求意见的。信访在发挥群众监督，促使国家机关及其工作人员依法履行职责，发现和预防腐败方面具有巨大的功效。
4、化解社会矛盾，增进社会和谐。由于社会系统和人类活动的复杂性，任何社会都不可避免地会产生各种矛盾，这些矛盾如得不到及时释放和化解，积累到一定程度就会形成社会问题，影响社会稳定。信访权的存在则充当了国家与公民沟通的桥梁和纽带，有利于舒缓和发泄人们对社会的不满情绪，消除社会不安定因素，维护良好的社会秩序和社会稳定。我国《信访条例》第一条也明确规定，本条例的立法目的是为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。
五、当前我国信访制度中存在的主要问题信访是具有中国特色的政治制度设计，是党和政府联系群众的重要渠道，是人民群众行使民主权利的重要途径。随着改革力度不断加大，诸多的社会矛盾通过信访这个窗口充分地显现出来，信访工作被喻为社会关系的“润滑剂”和社会矛盾的“调节器”，在构建社会主义和谐社会中具有不可替代的独特作用。正确把握当前我国信访的特点及其成因，进一步加强和改进信访工作，是构建社会主义和谐社会的必然要求和关键环节。
（一）、我国现阶段信访制度呈现出的问题及其特点1、信访总量依然在高位运行。自1993年全国群众来信来访总量出现回升以来，整个上涨趋势一直延续到2004年，持续上升11年。虽然从2005年开始，通过各种有效措施的采取，全国的信访紧张局面开始扭转，出现总量、集体上访量、非正常上访量和群体性事件发生量的“四个下降”，但需要警醒的是，当前信访总量依然很大。国家信访局副局长张恩玺在2008年曾指出，全国信访总量依然在高位运行。
2、涉及面广且集中。我国信访问题的焦点主要集中在八个方面：一类是企业改制、劳动及社会保障问题；二类是“三农问题”；三类是涉法涉诉问题。各类纠纷、不服法院判决等。这类问题积案较多，重复来信来访量大，长期滞留上访的人多；四类是城镇拆迁安置问题。主要反映在城镇建设、拆迁等工作中不严格依法办事，补偿和安置不合理，拆迁户不能及时回迁，房地产开发不规范等问题；五类是反映干部作风不正和违法乱纪问题；六类是基层机构改革中的问题；七类是环境污染问题；八类是部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题。这八类问题涉及到的范围非常广，几乎涵盖了社会的所有方面。
3、上访多，越级上访依然存在。上访是出于对基层机关的失望和对高层机关的希望而做出的。信访人认为离开基层越远，所受社会关系网影响越小，信访获得成功的希望越大。所以，现在有越来越多的信访人选择绕过当地政府和部门，直接到市、上省，甚至进京上访，意图通过上级部门施压来解决问题。
4、群访现象不断，激访现象时有发生。群访现象、集体上访现象目前在我国信访中占据一定的份额。其原因在于：一是信访事项本身有许多是涉及群体利益的，二是信访人为了能实现信访目的，在“人多势众”“人多力量大”等观念影响下，选择集体上访。所以群访现象在我国信访中占有一定的比例。激访现象是指在信访过程中，因为信访要求得不到满足、信访权利受到侵犯等情况下，信访人采取自杀、自残等极端行为，藉以表达信访要求的举动。激访现象的发生，对于信访人而言有两个原因：一是走投无路，没有办法了，生不如死，故而寻死；二是受“人死为大”观念影响，希望通过这样的举动给信访部门施压，寻求实现信访利益。
（二）、造成上述现状的原因分析1、根本原因是生产力发展与生产关系变革。信访现象是人们对现实无法满足自身需求的一种反映，是人类社会的一种现象，属于生产关系范畴。生产力的发展会不断突破旧生产关系的限制，并催生新的生产关系。当旧生产关系的利益平衡不断被打破并向新的利益平衡转换的过程中，利益受损者就
会为保护自身利益而提出诉求并期望得以解决和满足。因此，从推动社会发展的矛盾的角度来看，信访现象的存在是生产力与生产关系矛盾的必然表现，而且必然长期始终存在。当然在社会发展的不同阶段，信访现象的表现程度会出现差异化。
2、体现着经济基础和上层建筑之间的关系。生产力和生产关系之间的矛盾是人类社会发展的基本矛盾，也是基本动力。在社会经济领域就表现为经济基础和上层建筑之间的矛盾。生产力的发展水平是社会经济基础的基础，生产力发展水平决定着经济基础的高低。上层建筑是生产关系在政治领域的表现。改革开放30多年来，我国的经济取得了重大成功，但政治体制改革在我国却进展缓慢。在经济上富裕起来的公民开始在政治地位、公民权利、人格尊严等方面提出了越来越多和越来越高的需求。而当这方面的需求无法得到满足时，信访就成为表现欲求的手段之一。尤其是大量的简单矛盾在基层难以被解决并不断被积压时，就很容易发展变化成信访事件，导致信访现象的大量增加。
3、大量社会不公现象确实存在。2003年时任国家信访局局长的周占顺在接受《半月谈》记者采访时表示，在群众信访特别是群众集体访反映的问题中，80％以上反映的是改革和发展过程中的问题；80％以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80％以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80％以上是基层应该解决也可以解决的问题。这四个80％可以看出，群众信访现象的存在很大程度上是因为该予以解决的没有解决，是由于群众感觉不公平而产生的。通过这四个80％也可以看出，只要在信访工作中认真实践科学发展观，切实以群众利益为重，通过换位思考，想群众之所想，急群众之所急，那么通过努力，大多数的信访问题是能够得到及时、妥善处理的。
4、传统文化意识的影响。我国是一个历史悠久的国家，存在“找青天”“告御状”这样的传统民族文化。我国民众比其他国家更喜欢用信访这样的方式向统治者、执政者反映冤情。既是到了现代社会，这种现象依然是存在的。这一方面说明民众对执政党和党中央的信任，另一方面也反映出民众对一些基层的行政管理者的不满。目前，部分基层政府漠视、冷漠，对信访人的合理请求推诿不问，从而使小矛盾不断激化，发展成大矛盾，形成上访、越级上访、集体上访、进京上访或激访等现象。
5、我国救济制度不健全。依照法治原则，应该给予遭受不公的信访人予以救济。既然救济，则必须通过一定的救济渠道。我国的救济渠道很多，有诉讼救济、行政复议救济、民政救济等。但上述救济途径本身存在许多问题，根本不能承担起消除社会矛盾的作用，有些还是社会矛盾的起源。
七、针对以上的问题所给出的对策1、切实提高对信访工作重要性的认识。加强对信访工作重要性的认识包括两方面的涵义：一个是增强对信访两个作用的认识，特别是增强信访工作对于国家长治久安的作用的认识；另一个需要加强的是从构建和谐社会的高度来认识信访工作。民主法治、公平正义问题既是构建和谐社会需要首先解决的最重要问题，也是信访案件最集中的领域。因此，加强信访工作与构建和谐社会有着最直接的关系，所以务必要高度重视。
2、加强党对信访工作的领导。中国共产党是执政党，信访工作关系国家长治久安。我党应该积极主动加强对信访工作的领导，倘若专设部门负责信访，与组织部、宣传部一起成为我党三大主要工作部门，其负责人由党委委员担任，这样的制度可以很好的加强党对信访工作的领导，有利于实现国家长治久安，党的执政地位长期保持。
3、制定《信访法》，把它纳入法制体系。国务院信访条例和地方性法规的制定与实施，对于保障人民群众的信访权利起到积极的作用。但是，从行政法规和地方性法规在法律体系中的地位和效力等级来说，与信访的宪法地位并不相称。信访作为宪法确认的公民基本民主权利和国家的基本民主制度，宜由全国人大制定具体的法律来加以保障。现代法治的真谛就是：一切社会行为必须处在法律的控制之下。法律规则是构建法律秩序的要素。因此，我国必须尽快出台《信访法》，健全信访法律体系，实现信访的程序化、法制化。
4、改革机构设置。我国信访机构虽然多，但职能不清、交叉，严重影响了信访工作的深入开展。笔者认为改革机构设置应着重从以下几方面入手：①、整合各地各部门信访机构，统一名称和工作制度。②、长远考虑可以将信访部门与纪委监察部门合署办公。③、必要时可以考虑信访部门垂直管理。
5、完善
信访运行机制。①、强化信访部门职权。②、完善信访工作流程。③、加大信访案件中对责任人的责任追究力度。
6、完善与信访配套的相关机制。①、妥善处理好信访与诉讼、行政复议之间的关系。②、将法律服务系统和其他中介组织维权系统融入信访机制，信访制度设计需要开拓思路，创新信访问题的解决方式。③、提高信访工作人员法律化、职业化水平。
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