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从集体互助到国家救助：农村五保供养制度
[摘要]农村五保供养制度是依据我国国情而独创的一种保障鳏寡孤独残疾人基本生活权益的带有过渡性色彩的社会救助制度。50多年来，随着社会的变迁，农村五保供养制度经历了从1956-2002年的“集体互助”模式到2002年后“国家救助”模式的转变。这种转变是五保供养制度逐步融入现代社会救助制度的转变。考虑到五保制度自身所带有的过渡性色彩和其与农村最低生活保障制度存在制度相似性的问题，该制度的最终走向应被设定为：一个相对独立的综合性补充保障项目。
[关键词]五保供养制度集体互助国家救助社会救助制度
农村五保供养制度，是符合我国二元社会结构的一种带有过渡性色彩的社会救助制度。该制度设立伊始，国家宏观的政治经济环境是优先发展重工业，政府受国力所限，寄希望于集体经济为农村鳏寡孤独残疾人提供基本生活权益保障，是现代社会救助制度的一种变异。随着宏观政治经济环境的变化，供养制度也实现了从“集体互助”模式到“国家救助”模式的转变。本文在认真回顾五保供养制度的历史沿革和总结其实施过程中出现的波折后，制度走向应被判定为农村最低生活保障制度下的一保障项目。
一、“集体互助”模式向“国家救助”模式转变过程的历史回顾五保制度是针对农村中缺乏或丧失劳动能力、弱、孤、寡、残疾人员，由乡、村两级组织负责向其提供保吃、保穿、保医、保葬和保教等五个方面的援助的一种社会救助制度响的最大的因素是中国农村基本的经济制度、政治与社会管理制度以及国家在农村社会救助、社会福利上的价值取向[2]。随着上述因素的变化，农村五保供养制度也先后经历了1956-2002年的“集体互助”和种不同模式的发展阶段。
（一）1956-2002年的“集体互助”模式阶段农村最低生活保障制度下的中央农村五保认为其最终的-个相对独立的的综合性补充
没有生活来源的老、年以后的“国家救助”两无依无靠、[1]。对该制度的运作和变迁，影2002该阶段包括农业合作社和乡镇统筹两个时期，但理论界有的学者认为前述的两个时期应被判定为不同的模式时期，如“1956—1978年主要依靠集体公益金运行，是由生产队或生产大队组织实施的集体供养模式；1979—2001年是以村提留和乡统筹为其经费和实物来源的集体供养模式；”[3]。但从供养责任主体来看，集体在两个时期的供养责任主体地位并未发生实质性改变，据此认为，“集体互助”模式阶段包括农业合作社和乡镇统筹两个时期。
1、农业合作社时期：1956-1979年
国务院于1956年1月以草案的形式发表了《一九五六年到一九六七年全国发展纲要》，同年6月30日，第一届全国人大第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，以此为据，农村五保供养制度初步形成。该时期生产队作为供养责任主体，主要运用集体公益金对五保供养人群进行保吃、穿、医、教和保葬。由于受到集体经济水平和政治路线的影响，保障效果不容乐观，甚至在文革时期我国部分地区出现过五保工作无人问津的情况。
2、乡镇统筹阶段：1979-2002年
十一届三中全会以后，集体经济对五保制度的保障能力随着家庭联产承包责任制的施行而弱化。为了保证五保制度的连续性，1979年9月，十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展的若干问题的决定》强调：“随着农村集体经济的发展，要逐步办好集体福利事业，使老弱、孤寡、残疾社员、残废军人和烈士军属的生活得到更好的保障。”1980年9月，中共中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》中再次强调“对军烈属、五保户和其他困难户，要有妥善的照顾办法”。1994年1月，国务院颁布了我国第一部关于五保供养工作的专门法规《农村五保供养工作条例》，规定五保供养所需经费和实物，应当从村提留或者乡统筹费中列支，不得重复列支；在有集体经营项目的地方，可以从集体经营的收入、集体企业上交的利润中列支。五保制度从此走上制度化轨道。该时期乡镇通过收取统筹费的形式向五保供养人群提供能够不低于当地村民一般生活水平的保障，总体供养情况不断好转，农村敬老院广泛建立。
（二）自2002年以来的“国家救助”模式阶段
“国家救助”模式是以国家财政供养为主，集体保障，土地保障和社会帮扶为辅的现代社会保障模式。理论界有的学者认为农业税时期的五保制度模式不是完全意义上的“国家救助”模式，如“农业税费改革时期：国家救助作为社区救助的补救（2000年-2006年）”[4]。本文在考虑过农业税及其附加的性质后，认为“国家救助”模式阶段包括2002-2004年农业税时期和2004年以来的后农业税时期。
1、农业税时期：2002-2004年
2000年农村税费改革，安徽试点，2001年扩面，2002年正式实施。税费改革取消了“村提留和乡统筹”农民按一定比例缴纳农业正税和农业税附加。农业附加税用于村干部工资、村办公经费和农村五保供养等支出。从实践来看，此时的农村五保供养面临资金短缺，导致应保未保、敬老院建设滞后和集中供养率低等问题[5]。2005年12月，中共中央、国务院公布了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》强调要“按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。进一步完善农村‘五保户’供养、特困户的生活救助、灾民补助等社会救助体系。”
2、后农业税时期：2004以来
2004年农业税及其附加取消，2006年1月，国务院发布了新修订的《农村五保供养工作条例》，明确规定，今后五保供养资金在地方人民政府预算中安排。从而在完全意义上把五保供养制度融入了现代社会救助制度。
二、“集体互助”模式向“国家救助”模式转变过程中
出现的波折及其原因分析
“集体互助”模式向“国家救助”模式的转变过程是一个曲折前行的过程。期间出现过多次波折，其中比较具有代表性的波折是70年代末农村经济体制改革后和2002年农村税费改革全面推开后出现的波折。
（一）模式转变过程中出现的两次较具代表性的波折
1、70年代末农村经济体制改革后出现的波折
十一届三中全会以后，随着农村承包责任制的推行，农村经济体制发生变化，集体公益金的保障能力弱化。我国部分地区没有及时调整五保政策，五保户权益受到伤害，生活水平下降。面对这种情况，中共中央先后印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》、《全国农村工作会议纪要》、《关于制止向农民乱摊派、乱收费的通知》，明确规定各地必须切实保障农村五保对象的生活。但这些文件的印发对实际问题的解决作用不大。直到1994年国务院颁布《农村五保供养公正条例》，才以法规的形式明确五保户所需的实物和经费从村庄提留和乡镇统筹中列支。
2、2002年农村税费改革全面推开后出现的波折
2000年初，中央政府在XX省进行农村税费改革的全面试点，2002年，农村税费改革试点工作已经在全国20个省份全面展开。五保供养经费和村干部工资、村办公经费等支出由农业税附加负担，解决。表面上看来，供养资金得到了保障，确的界定，财政转移支付制度缺乏规范性，种状况直到2006年，随着新《农村五保供养条例》的正式施行，才得以改变。
（二）两次波折的原因分析
1、国家财力的局限
建国初期，国家优先发展重工业，国家财政对农村社会保障经费投入不足，但农村集体经济却随着人民公社的建立而有所加强，体意外的1成为五保供养制度的供养责任主体。产承包责任制的推行，农村经济体制发生变化，保供养经费投入不足，这种状态一直持续到第一部关于五保供养工作的专门法规《农村五保供养工作条例》所需经费和实物，应当从村提留或者乡统筹费中列支《农村五保供养条例》颁布，国家财政成为五保供养制度的资金来源。
2、制度设计的先天缺陷
农村五保供养制度存在相应法规的缺失和滞后的问题，供养制度实施的依据主要是各省、层次较低，这一局面直到1994后性主要表现在五保制度出现问题后，现，如19世纪70年代，农村经济体制改革直接导致集体公益金的保障能力弱化，1农村五保供养制度的供养责任主体应为国家。2村提留。是承包经营集体土地和其他生产项目的社员和企业向村集体经济组织缴纳的管理费和集体积累。乡统筹费，是指乡（镇）合作经济组织依法向所属单位（包括乡镇、村办企业、联户企业）和农户收取的，用于本乡（镇）范围内的村两级办学（即农村教育事业费附加）路等民办公助事业的款项。通常讲的"五统筹村道路。
不足时，上级政府通过财政转移的方式来但实际情况却是各级政府责任缺乏明各级政府间出现互相推诿的现象。这在这种大的时代背景下，集19世纪70年代，随着农村家庭联集体公益金的保障能力弱化，五1994年。1994年国务院颁布了我国，规定五保供养2。2006年2月1日，新的
1956-1994年，五保自治区制定的一些工作试行办法，制度的法律较长时间内都没有切实可行的政策法规出
计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道"，是指乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡年《农村五保供养制度》的施行才得到改变。滞出现资金缺口，但该问题直到1994年才得到法规层面的解决，该年国务院颁布我国第一部关于五保供养工作的专门法规《农村五保供养工作条例》，明确规定五保供养所需经费和实物，应当从村提留或者乡统筹费中列支。制度属性的判定不明确也是农村五保制度存在的问题，在制度设立初期其属性被判定为集体福利事业，但在具体施行过程中其社会救助属性逐步突显。除此之外，五保供养资金来源几经变化，稳定性差，制度初期保障主体过小也是出现波折的一个重要原因。
三、对农村五保供养制度最终制度走向的思考与讨论
（一）对农村五保供养制度属性的判定分析
农村五保供养制度是带有过渡性色彩的农村社会救助制度。理论界关于五保供养制度属性的争论主要集中在该制度是社会救助还是社会福利，有的学者认为五保供养制度的属性是社会福利，如“即税费改革后，‘村提留、乡统筹’被取消，社会公益事业的资金依赖于上级政府的转移支付。由此，五保供养从集体福利向国家福利转型。”[6]。也有的学者认为其属性为社会救助，如“农村五保制度，是有中国特色的一项社会救助制度”[7]。从五保供养制度的保障水平和层次来看，本文认为该制度应属于社会救助制度。至于其是否带有过渡性色彩，理论界并未出现较深入的研究。但考虑到五保供养制度设立伊始，国家财政缺位、专门法规的滞后3以及供养资金来源多次变化。本文认为农村五保供养制度是带有过渡性色彩的，是在国力有限情况下的对社会救助制度的有益变异。
（二）农村五保供养制度的未来制度发展方向
五保供养制度是我国第一个走上法制化轨道的社会救助项目（1994年《农村五保供养工作条例》施行），并于2006年，随着新的《农村五保供养工作条例》的施行，转变为完全意义上的现代社会救助制度。关于农村五保供养制度的未来走向，理论界主要集中于供养方式的讨论，本文跳出这一讨论范畴，认为由于五保供养制度带有的过渡性色彩，以及其与农村最低生活救助制度具有高度的制度相似性，农村五保供养制度的未来走向应该是逐步融入到农村最低生活保障制度，成为其制度下的一个相对独立的综合性补充保障项目，以农村最低生活保障制度为核心，五保供养项目辅以养老、医保、保教、保吃、保住等救助。
31994年1月，国务院才颁布了我国第一部关于五保供养工作的专门法规《农村五保供养工作条例》
参考文献
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mutualaidfromthecollectivetothestate：ruralfive-guaranteesystemin1956-2009（bengbu，anhuiuniversityoffinanceandeconomicszhangzongrui233041）abstract：five-guaranteesysteminruralareasisbasedonchina'snationalconditions，andtheoriginaloneprotectingthebasiclivingrightsofwidowsandtheneedypeoplewithdisabilitiesisatransitionalsystemofsocialassistancecolors.morethan50years，aschina'smacro-politicalandeconomicenvironmentchanges，theruralfive-guaranteesystemhasexperiencedthe"collectivemutualassistance"modelwhichstartsfrom1956to2002andthe"stateaid"modelbeginningfrom2002untilnow.thischangeisachangethatthefive-guaranteesystemgraduallyintegrateintothemodernsocialreliefsystems.takingthefive-guaranteesystemintoaccount，withitsowncoloranditssimilaritywiththetransitionalruralminimumlivingsecuritysystem，thefive-guaranteesystemshouldbesetintoonepartoftheruralminimumlivingsecuritysystemwhilearelativelyindependentandcomprehensivesupplementalsecuritypart。
keywords：five-guaranteesystem；collectivemutual；nationalrelief；socialreliefsystem
第二篇。农村五保供养制度实施方案为认真贯彻落实国务院《农村五保供养工作条例》（以下简称新《条例》）和省政府民生工程政策，加快农村敬老院建设步伐，全面提高农村五保集中供养和分散供养水平，根据亳政〔〕32号、亳民电〔〕51号及涡办发〔〕1号等文件精神，结合我县实际，特制定本实施方案。
一、指导思想
以十七届三中全会精神为指导，以全面实现五保供养为
目标，坚持公开、公平、公正，做到属地管理，动态管理，应保尽保的原则，确保农村五保供养对象的最基本生活需求，进一步提高五保供养水平，切实保障农村五保对象的基本生活权益，促进农村经济发展和社会稳定。
二、工作目标
（一）农村五保供养对象实行动态管理，村、镇两级要严格按照新《条例》的规定，切实加强对五保供养对象的动态管理，每年年底核查变动一次，核查结果经镇（场）政府审核后报县民政局审批，批复文件同时抄送县财政局作为资金拨付依据。各镇（场）要承担五保供养对象应保尽保和动态管理的责任，确保符合条件的五保供养对象都能得到基本的生活保障。
（二）严格落实五保对象审批制度，对不符合农村五保供养条件及农村五保供养对象死亡的，由村委会或镇（场）敬老院向镇（场）政府报告，经镇（场）政府审核并报县民政部门核准后，核销其《农村五保供养证》，同时停止拨付其供养经费；对新增享受农村五保供养待遇的人员，由其本人向村委会提出申请，经村委会民主评议，在本村范围内公示后报镇（场）政府审核，由镇长签署意见后报县民政局审批（样表附后），发给《农村五保供养证》，并拨付其供养经费。对暂时不符合五保供养条件但生活困难的人员，村、镇要优先纳入农村低保以保障其基本生活。
（三）建立规范完善、资料详实的五保对象基本数据库。县、镇（场）民政部门要认真做好五保供养对象个人档案及数据库的管理，村级要建立五保供养对象花名册，镇（场）建立五保对象档案（申请审批表所附材料：本人申请，户口本、身份证、粮补卡复印件及家庭收入状况证明；是残疾人的须有残疾证复印件，是孤儿的须有父母死亡证明或村委会证明，公示内容复印件，二寸近期照片等），申请审批表不得缺栏少项，做到信息完整、准确、无误，做到一村一档、一镇一柜统一管理；县民政部门要按照上级要求，建立规范完善的纸质档案和信息数据库，做到日常管理有序，上下一致，与实际相符。
（四）进一步提高五保供养标准。依据涡阳县农民人均纯收入及生活水平，，全县五保供养对象供养标准调整为：人年均现金1500元，全县五保供养8330人。
（五）规范五保供养资金发放管理，按照市民政局要求，五保供养资金一年4次按季度发放。镇（场）及时将准确的五保对象资金发放花名册和电子版数据报县民政局审核，县民政局及时将审核后准确的资金发放花名册和电子数据及拨款报告报财政部门，县财政部门按照民政部门提供的信息及时足额打卡发放到户，对集中供养五保户经费由财政部门按照县民政部门提供的信息拨至镇（场）敬老院专户。
（六）规范五保户供养卡的管理和使用。分散居住的五保对象供养卡，必须由本人管理，不经五保户本人同意不得他人代管、代领。对行动不便的五保户，由本人自愿委托其信得过的人到银行领取供养款。
三、序时进度安排
一月，落实动态管理，镇（场）年检核查工作开始，摸清底数，拟定供养标准，测算供养资金。二月，拟定实施方案，上旬前镇（场）上报民政局由镇（场）具办人，分管负责人和镇长签字的五保供养人员花名册，调整供养信息数据库，打卡发放第一季度五保供养款。三月，核销自然减员，新增五保对象按照规定程序办理，送审核批五保供养卷宗，建立健全五保档案。四月，年检批复纳入五保供养档案，完善资料。五月，打卡发放第二季度五保供养款。六月，开展工作调研、抽查及信息反馈。七月，开展工作调研、抽查及信息反馈。八月，打卡发放第三季度五保供养款。九月，开展工作调研、抽查及信息反馈。十月，打卡发放第四季度五保供养款。十一月，开展工作调研、抽查及信息反馈。十二月，开展年终工作检查评比。
四、几点要求
（一）村、镇（场）民政干部要认真做好来信来访工作，熟记五保政策，注重开展五保供养工作的宣传、咨询、答疑，使问题解决在基层，使群众满意；结合平时工作，随时随地调查、了解五保对象的基本生活、病情等情况，及时掌握自然减员或暂时不符合五保条件但生活困难的低保对象基础信息，做到心中有数、信息有记录、资料有记载；认真完成各种信息、报表的上报任务。
（二）县财政、民政部门加强协作，共同维护五保供养对象的合法权益，积极落实五保供养资金，加强资金使用和政策落实情况的监督管理，杜绝各种漏洞的发生。
五、保障措施
1.加强领导。各乡镇成立专门的领导小组，主要负责人为第一责任人，分管领导具体抓，民政办具办，相关部门配合，制定相应的工作方案；村委会也要成立五保供养
工作组织。村级把好初审关，乡镇把好审核关，县民政局把好审批关，财政局负责落实资金，层层负责，做到五保供养对象合格率达100%。
2、加大督查力度。
今年将加大对五保对象合格率和档案卷宗的检查，如发现有不符合条件的，将按比例扣减该镇（场）五保供养名额；对档案卷宗缺少相关资料的，将发督办通知限期补齐，遇期不补，视为不符合五
保条件予以核销、停拨五保供养款；对工作不力，不按程序申报、审批，该核销的不核销，擅自将自然减员的供养款挪用到敬老院，占用名额，套用资金，或不符合条件的继续享受五保供养或贪污、挪用、截留、私分农村五保供养款物的，将按有关规定严格追究责任，情节严重的移交司法机关处理。
第三篇：XX县区农村五保供养制度实施细则XX县区农村五保供养制度实施细则
县民政局
县财政局
第一章
总
则
第一条
为切实保障农村五保供养对象基本生活，促进农村经济社会协调发展，维护社会稳定，根据相关政策，结合我县实际，制定本实施细则。
第二条
本办法所称农村五保供养对象，是指对持有农村户口，且老年、残疾或者未满16岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保待遇。第三条
实施农村五保供养，必须遵循以下原则：
（一）确保农村五保供养对象的最基本生活需求的原则。
（二）省级财政专项补助与地方财政配套结合的原则。
（三）公开、公平、公正的原则。
（四）属地管理、动态管理、做到应保尽保的原则。第二章
保障范围和标准
第四条
农村五保供养标准不低于农村居民平均生活水平，分散供养五保对象年供养标准1600元，集中供养五保对象年供养标准2400元。并根据经济发展水平适时提高五保供养对象的生活补助标准。
临时价格补贴等政策性补贴不计算在上述标准内。
第五条
农村五保供养对象承包的土地收益只能作为政府给予供养标准以外的收入，不能冲抵政府给予的供养费用。第三章
五保供养对象的申请、审核、审批程序
第六条
个人申请。申请农村五保供养待遇，由本人或户主填写《农村五保供养待遇申请审批表》，提供居民户口本、居民身份证以及家庭收入状况证明等材料，通过村民委员会向户口所在地的乡镇政府（街道办事处）提出申请。
第七条
村民委员会（社区、居民委员会）初审。
（一）村民委员会（社区委员会）在5个工作日完成对申请人的家庭收入和实际生活情况的核实，并由调查人填写《农村五保供养待遇申请审核表》。
（二）将申请人家庭情况和评议情况在村务（社区）公开栏公示5天以上。对无异议的，在《农村五保供养待遇申请审核表》上签署意见，连同申请人本人户口本、居民身份证复印件、家庭收入状况证明以及其他相关证明材料报乡镇、政府（街道办事处）审核。对经评议或公示后复审不符合条件的，要书面通知申请人，并告知原因。第八条
乡镇政府（街道办事处）审核。乡镇政府（街道办事处）在收到申报材料后，应对村（居）委会上报的家庭收入调查表进行调查、核实，在22个工作日内完成，并由乡镇政府（街道办事处）民政干部在《农村五保供养待遇申请审核表》签署意见。乡镇政府（街道办事处）审核后，应将有关证件和证明材料一并报县级民政部门审批。对审核不符合条件的，要书面通知申请人，并告知原因。第九条
县级民政部门审批。县级民政部门接到申报材料后，应在22个工作日内完成对申报对象材料的审核、重点调查和审批工作，并委托乡镇、村委会在公开栏公示5天。对无异议的，在《农村五保供养待遇申请审批表》上签署意见，并发给《农村五保供养证》。对不符合条件的，要书面通知申请人，并告知原因。第四章
保障对象管理、资金发放
第十条
农村五保供养对象实行动态管理，确保符合条件的五保对象应保尽保。对各地新增的符合五保供养条件的五保对象，要采取一切措施应保尽保。对现有五保供养对象严格审核，对其中不符合供养条件的及时核销，对其中自然减员的及时增补。对暂时不符合五保供养条件但生活困难的人员，应优先纳入农村低保以保障其基本生活。农村五保供养对象每年都要进行抽样审核、审批，健全档案；按审批程序对五保供养对象实行随机复核、适时调整。
第十一条
农村五保供养对象实行县、乡两级档案管理，做到一乡一柜，一村一档；省、市、县民政部门建立农村五保供养对象基础信息数据库，县级民政部门负责基础信息数据库的日常管理。第十二条
农村五保供养资金由县统一管理。
第十三条
农村五保供养对象生活补助资金实行现金一卡制发放。第五章
附
则
第十四条加强农村五保供养工作的工作力量，落实专职人员，安排必要的工作经费，并列入财政预算。
第十五条
本实施意见由县民政局XX县区财政局负责解释。第十六条
本办法自发布之日起施行。
XX县区农村五保供养服务机构建设实施办法
县民政局县财政局
第一条
为贯彻落实《XX省人民政府关于2011年实施33项民生工程的通知》（皖政"2011"1号）文件精神，努力开创我县农村五保供养工作新局面，力争全县农村五保供养服务机构建设有新发展，全县农村五保供养对象集中供养率有新提高。根据有关政策，结合我县实际，制定本实施细则。
第二条
本实施办法所称农村五保供养服务机构建设，是指农村敬老院等集中供养五保供养对象的机构（以下简称农村敬老院）建设。第三条
推进农村敬老院建设，必须坚持以下指导思想和方针：
（一）以科学发展观为指导，推进积极的民政政策，解放思想，改革创新。
（二）根据新的《农村五保供养条例》，按照构建和谐社会和建设社会主义新农村的要求，以改善农村五保供养条件、完善敬老院养老服务功能，进一步提高五保供养对象服务质量为核心，大力提高全省农村五保供养对象集中供养率为基础，从整体上为提高全县农村五保供养工作达到新水平提供保障条件。
（三）采取政府主导，社会参与，统一规划，分期实施相结合的方针。第四条
建设原则。坚持省级为主，地方配套；整合资源，完善功能，确保需要；统一标准，规范建设。
第五条建设目标。从2009年至2015年，新建、扩建32所标准化乡镇敬老院，新增入院五保对象3300多人，每个乡镇集中供养率每年递增10%以上。到2015年集中供养率达到75%以上。同时，建成内部设施较齐全、服务功能较完善、管理较规范、五保对象较满意的农村五保供养对象服务体系。
第六条
建设形式。一是以新建敬老院院民住房为主；二是整合资源，对撤并乡镇后能置换的办公室、学校等适当进行改扩建；三是经济薄弱的乡镇，对原有的敬老院进行改扩建，尽可能地增加床位数；四是添置设备和附属设施建设。
第七条
乡镇敬老院的住房、菜地、室外活动场所、附属设施和设备添置更新有关规范标准按照《关于做好农村五保供养服务机构建设的指导意见》（省民政厅民福函"2007"84号）实施。
第八条每所乡镇敬老院占地面积应有10亩以上，其中菜地面积不得少于2亩。建设规模按照民政部要求和《关于做好农村五保供养服务机构建设的指导意见》，五保对象人均居住面积不少于10平方米（不含公共设施）。每所敬老院入住院民不得少于100人，有条件的地方可适当扩大规模。
第九条2011年全县计划新建和改扩建乡镇敬老院四所，新增床位270张，按照《XX省农村五保供养服务机构建设经费管理暂行办法》的规定，省级财政及省级福彩公益金安排床均补助4620元，不足资金由县财政配套解决。农村五保供养服务机构的内部设施、设备等基本配置经费，由县级财政另行安排解决，不在上述补助标准之内。第十条农村五保供养服务机构建设资金专项用于农村五保供养服务机构的院民住房建设，不得冲抵各级财政安排的五保供养对象生活补助经费、敬老院工作人员工资和管理经费。
第十一条建设经费筹集：一是省级财政安排；二是省、市、县级福彩公益金安排；三是市、县财政配套安排以及开展向城乡孤老爱心认助活动解决。第十二条项目建设以县级民政部门为主，实行“六统一”，即：统一规划立项，统一计划下达，统一设计，统一招标监理，统一资金管理，统一验收和预决算审计。
第十三条
项目建设实行县级民政部门法人责任制、招投标制、工程监管制和合同管理制。
第十四条
项目建设以县为单位进行集中打捆分包招标，引入合格有资质的施工队伍，确保施工质量。
第十五条
按新的《农村五保供养工作条例》规定，乡镇敬老院的责任主体是乡镇政府。
第十六条
政府投资新建的乡镇敬老院所有权归乡镇政府，并由乡镇政府招聘敬老院院长和其他工作人员。
第十七条
全县农村敬老院管理工作人员生活和补助标准，敬老院院长按照月人均不低于650元，其它服务管理人员按照月人均不低于550元执行；每所敬老院每年的水、电、煤、基础设施维修、办公经费、院民常规病治疗费用等，按照年人均不低于600元列支。以上管理经费，列入县人民政府财政预算，并按时足额拨付到位。并随着当地社会经济的发展适时调整提高敬老院管理经费的补助标准。第十八条
敬老院等五保供养服务机构应按照院民与工作人员10∶1的比例配备工作人员。各地应采取公开招聘的形式，聘用有文化、懂管理、对服务对象有爱心的、年龄在55周岁以下同志到农村敬老院任职，不断提高农村敬老院管理水平和服务质量。
第十九条
乡镇人民政府应加强对农村敬老院的安全和管理，建立健全各项规章制度，确保农村敬老院的院民生活在安乐、舒适、安全的环境中。
第二十条
本办法由县民政局XX县区财政局负责解释。第二十一条
本办法自发布之日起施行。
第四篇：推行新农保有何重要意义怎样理解农村居民社会保障体系从完善到制度一、开展新农保的重要意义
（一）建立新农保制度是深入贯彻落实科学发展观的根本要求。坚持以人为本，统筹城乡发展，是科学发展观的重要内容。我国目前还是一个农民占人口多数的国家，促进农村全面发展，必须在加快农村经济发展的同时，更加注重加快农村社会事业发展，把农民养老问题放在更加突出的位置，加快发展农村社会保障事业。建立新农保制度，可以促进缩小城乡差别、破除城乡二元结构，真正让农民老有所养。改革开放30年来，我国经济持续快速发展，综合国力不断增强，现在我们应当、也完全有条件建立新农保制度，让广大农民解除养老的后顾之忧，让老年农民得到基本生活保障，让广大农民群众更好地分享社会经济发展的成果。
（二）建立新农保制度是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要工程。
（三）建立新农保制度是促进农村改革发展的重大政策。党中央、国务院高度重视解决“三农”问题，改革开放30年来进行了三项重大改革：一是实行以土地家庭承包经营为核心的农村经营体制改革，使农民获得了生产经营自主权；二是实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革，主要是减免并最终取消农业税，使农民负担大为减轻；三是实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革，主要是改革乡镇机构、转变政府职能、加强基层政府对农村的社会管理和公共服务，推进农村义务教育XX县区乡财政管理体制改革。近10年来，在公共财政覆盖农村方面，按照多予、少取、放活的方针，中央出台了一系列重大惠农政策，包括全部免除农业税，实行农业直补，免除义务教育学杂费、包括免费提供教科书、对家庭经济困难的寄宿生提供生活费补助等，基本建立新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度，取得了明显成效。建立新农保制度，逐步使全国农村居民都能有基本的社会养老保障，是又一项涉及数亿农民切身利益、关系亿万农村家庭和谐幸福的重大惠农政策，使农民在“种地不交税、上学不付费、看病不太贵”的基础上，实现“养老不犯愁”，这对于提高农民生活水平、实现农村社会的和谐稳定将发挥巨大作用。
（四）建立新农保制度是应对国际金融危机的重要举措。
建立新农保制度是一项惠及数亿农民、造福亿万农村家庭的德政工程，必将充分调动广大农民的积极性、主动性和创造性，推动农村经济又快又好的发展，促进社会主义新农村建设，形成人民安康、家庭和睦、社会和谐的良好局面。
二。新农保将在一定程度上缓解农民养老的负担，解决农村青壮年劳动力的后顾之忧。同时，为统筹城乡社会保障制度，实现城乡基本公共服务均等化打下了良好基础。农村社会保障体系建立和完善需要一定的条件，而这些条件还是多方面的，主要涉及到经济状况、制度设计和道德水准等，因此，要有效建立和完善农村社会保障制度，必须要跳出社会保障本身，以系统论的视角，从全局着手推进各项改革，主动创造条件并促使所需条件的成熟。改革要坚持多管齐下的方针，以充实国家、集体和农民自身的财力为核心，并还要进行相应的制度建设、法律的制定完善及道德教化等工作
第五篇：推行新农保有何重要意义怎样理解农村居民社会保障体系从完善到制度[精选]一、开展新农保的重要意义
（一）建立新农保制度是深入贯彻落实科学发展观的根本要求。坚持以人为本，统筹城乡发展，是科学发展观的重要内容。我国目前还是一个农民占人口多数的国家，促进农村全面发展，必须在加快农村经济发展的同时，更加注重加快农村社会事业发展，把农民养老问题放在更加突出的位置，加快发展农村社会保障事业。建立新农保制度，可以促进缩小城乡差别、破除城乡二元结构，真正让农民老有所养。改革开放30年来，我国经济持续快速发展，综合国力不断增强，现在我们应当、也完全有条件建立新农保制度，让广大农民解除养老的后顾之忧，让老年农民得到基本生活保障，让广大农民群众更好地分享社会经济发展的成果。
（二）建立新农保制度是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要工程。
（三）建立新农保制度是促进农村改革发展的重大政策。党中央、国务院高度重视解决“三农”问题，改革开放30年来进行了三项重大改革：一是实行以土地家庭承包经营为核心的农村经营体制改革，使农民获得了生产经营自主权；二是实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革，主要是减免并最终取消农业税，使农民负担大为减轻；三是实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革，主要是改革乡镇机构、转变政府职能、加强基层政府对农村的社会管理和公共服务，推进农村义务教育XX县区乡财政管理体制改革。近10年来，在公共财政覆盖农村方面，按照多予、少取、放活的方针，中央出台了一系列重大惠农政策，包括全部免除农业税，实行农业直补，免除义务教育学杂费包括免费提供教科书、对家庭经济困难的寄宿生提供生活费补助等，基本建立新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度，取得了明显成效。建立新农保制度，逐步使全国农村居民都能有基本的社会养老保障，是又一项涉及数亿农民切身利益、关系亿万农村家庭和谐幸福的重大惠农政策，使农民在“种地不交税、上学不付费、看病不太贵”的基础上，实现“养老不犯愁”，这对于提高农民生活水平、实现农村社会的和谐稳定将发挥巨大作用。
（四）建立新农保制度是应对国际金融危机的重要举措。建立新农保制度是一项惠及数亿农民、造福亿万农村家庭的德政工程，必将充分调动广大农民的积极性、主动性和创造性，推动农村经济又快又好的发展，促进社会主义新农村建设，形成人民安康、家庭和睦、社会和谐的良好局面。
二：新农保将在一定程度上