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关于水污染防治工作中职责衔接和效能提升的思考
习近平总书记在党的十九大报告中再次强调“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”，并明确要求“加快水污染防治”。随着社会经济的发展，我国水污染的主要污染源已由单一的工业污染转变为工业、生活、农业、养殖等各方面的综合性污染。因此，实行源头防治和部门共治，构建政府为主导、排污者为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系是目前解决突出水环境问题的最佳策略。目前，我国坚持问题导向、直面矛盾困难的环境治理模式已基本形成，实现从环保部门单打独斗向各级党委政府相关部门齐抓共管转变，从“督企”向“督政”和“督企”相结合转变，从注重污染物总量减排向环境质量改善和总量减排相结合转变，从事前审批为主向事中事后监管转变。随着《水污染防治法》等相关法律法规的修订和河长制的提出和实施，这种治理模式正在由体系构建走向现实操作阶段。但是，在实际工作中，上级与下级之间、部门与部门之间由于理解偏差导致职责衔接不畅，直接影响了水污染防治成效。本文将对水污染防治工作中的职责衔接问题进行分析，为各级尤其是市县两级在捋顺工作关系、提高治污效能和提升水环境质量等方面提供参考。
一、水污染防治中存在的理解和定位问题及分析
（一）部分地区水污染防治部门权责划分不清。主要体现在对“统一监管”的理解和执行有误。有的地区党政领导干部认为只要涉及水污染防治的工作都得环保部门参与、指导和处置，而环保部门往往无条件服从上级安排，以至出现环保部门去建设污水处理厂和污水管网，去河道清淤、捞垃圾、清网箱等现象，这种“看领导不看规定”的情况在基层时有发生。分析其原因，追责压力是不可忽视的一方面。随着国家对环境保护的重视和环保工作问责力度加大，水污染防治出现问题时，环保部门时常被连带追究责任，导致环保部门在其他部门不作为时多有担心，由此便主动承担本应其他部门承担的工作任务。在基层普遍环保工作人员不足的情势下，这样做的结果便是环保部门“种了别人的地，荒了自己的田”，同时也给社会造成“环保的事情就是环保部门的事情”的误解，无形中加大了环保部门的压力，同时也严重影响了环保大格局的形成。
（二）各相关部门尤其是环保部门对水污染防治相关法律法规理解不透彻。涉及水污染防治的法律法规众多，有《水法》、《水污染防治法》、《河道管理条例》等。在地方实际工作中，存在有些环保、水利等部门只关注和认可“自家”法律法规，这种现象造成各相关部门对“其他部门”法律法规中涉及自身的职责理解不到位，继而导致作为不到位，出现工作脱节和监管漏洞。在实际水污染防治工作中，部门之间很容易出现职责交叉和相互配合，作为对水污染防治实施统一监管的环保部门，如果对各法规中有关各部门水污染防治职责理解不透彻，将无法正确履行统一监管职责，并且很容易承担连带责任。
（三）环保部门和水利部门在水质监管上存在模糊认识。在市、县两级，环保部门和水利部门因为水质问题推诿扯皮的现象多有发生，根本原因在于对水质监管理解有误。《水法》上明确提出水利部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，并负责划定水功能区，审批入河排污口，对水功能区水质进行监测，对水资源使用和分配进行管理，而环保部门职责是对水污染防治实施统一监督管理。由此可见，水质监管责任实际是由环保部门和水利部门根据各自部门职责共同承担，水利部门主要监管河道入河排污，环保部门主要监管岸上污染防治，理应两个部门应相互配合，及时互通信息，共同控制入河排污量。大部制改革后，水污染防治和水质监管统一划归环保部门，真正解决了环保部门和水利部门职能衔接问题。
（四）执行标准使用有误。环评审批中发现，XX省使用《污水排入城镇下水道水质标准》作为工业企业间接排放标准的现象普遍存在，甚至使用该标准对企业排水超标进行处罚，出现很明显的执行标准使用错误。错误原因一是环保法律条款涉及环评审批、超标处罚均应使用行业排放标准或综合排放标准中的间接排放标准而非水质标准；二是该标准的执行主体为住建部门而非环保部门。由于该标准一般松于排放标准，采用该标准对企业进行监管可能会导致未对超标行为进行应有处罚，造成工作失职。
二、水污染防治中存在的监管问题及分析
（一）污水处理厂的和入管企业的监管问题。污水处理厂监管方面，《水污染防治法》和《城镇排水与污水处理条例》中明确规定污水处理厂的运行和污泥的处置由住建部门监管，环保部门只负责出水水质水量的监测和对排水超标行为的处罚。但在实际执法中，部分环保部门错误认为污水处理厂属于工业企业或排污单位范畴，环保部门有权对污水处理厂进行监管，甚至开展针对污水处理厂运行情况和污泥处置情况的大检查，造成执法标准不一和企业负担加重。入管企业监管方面，环保部门和住建部门均对入管企业具有监管权。污水处理厂进水水质超标后，环保部门和住建部门应各自开展调查，分别按照间接排放标准和污水排入城镇下水道水质标准对入管企业排水进行监测和对超标行为进行处罚，实现污水处理厂进水达标双保险。但是在实际执法中，有些地区以住建部门监管为主，有的以环保部门监管为主，有的甚至相互推诿，出现两不管情况，给污水处理厂正常运行和出水达标造成较大的影响。
（二）入河排污口的监管问题。近些年来，由于监管不力和配合不到位，导致非法排污口屡禁不绝，是造成河流水质变差的主要原因。一方面，水利部门和流域管理机构长期以来对非法排污口的排查和打击力度明显不够。除主动申请入河排污的单位外，水利部门和流域管理机构对其他排污单位甚至是长期排污的污水处理厂和规模企业情况几乎不掌握。另一方面，环保部门和水利部门对入河排污口审批配合不到位。虽然法律明确规定，在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经水利部门或流域管理机构同意，由环保部门进行环评审批。但实际情况是大部分建设单位未向水利部门或流域管理机构提出排污许可申请，部分环保部门在未取得水利部门或流域管理机构提出的限制排污总量意见和同意设置排污口情况下，便对环评报告进行了审批，导致水利非法环保合法的排污单位大量存在。在河长制实施后水利部门非法排污口排查整治中，一些经环保部门审批的大型污水处理厂和规模工业企业的排污口也被水利部门列入非法排污口名单。
（三）养殖污染的监管问题。随着我国畜牧业的蓬勃发展和化肥的普遍使用，部分地区尤其是养殖量大的区域养殖污染已成为河流水质变差的主要原因。从监管方面来看，畜牧部门、环保部门和当地政府的监管不到位是造成养殖污染的主要原因。一是规模养殖监管不到位。有些畜牧部门对规模养殖废弃物的处置缺乏指导和引导，只管养不管排的情况普遍存在。环保部门缺乏与畜牧部门的对接和沟通，对规模养殖场的监管力度不够，个别甚至认为对规模养殖污染的监管是畜牧部门的职责。水利部门对水环境质量达不到水功能区标准的区域，不按规定向畜牧部门提出划定为禁养区的意见，导致个别区域水环境质量因养殖污染进一步恶化；二是散养户管理不到位。《水污染防治法》明确规定，县、乡级人民政府应当组织对畜禽散养密集区畜禽粪便污水进行分户收集、集中处理利用。但实际情况是，由于法律意识不够、工作积极性不高、怕得罪人等原因，县、乡两级政府尤其是乡级政府对散养户的养殖污染几乎无任何主动管理措施，基本采取放任态度，未形成长效管理机制，甚至对畜牧部门的指导和环保部门的监管有抵触情绪，常采用突击整治、临时转移等方式应付环保督察等阶段性任务。
三、实现水污染防治效能提升的建议
（一）加强队伍建设，提高法律意识。一是要梳理各部门在水污染防治工作中的法定职责，定期组织培训交流会议，邀请环保、水利等各相关方面专家进行授课，强化责任部门和监督部门在水污染防治工作中的法律意识和主动作为意识，让“依法治国”要求在水污染防治工作中逐步实现。二是要大力引进青年骨干和专业人才，破除基层环保队伍老龄化、非专业化弊端。国家和省级环保机构应择优录用有基层环保工作经验的专业人才，提高环保政策的实用性和可操作性。
（二）加强指导引导，转变工作思路。一是要形成解决自身问题和解决外部问题并重、工业污染防治和生态系统恢复并重、监督部门工作和引导部门工作并重的工作新思路，充分发挥环保部门在工业污染防治外的统一监管职能作用。通过现场督导、座谈、函告等方式方法指导、引导各级各部门落实自身水污染防治责任，实现“谁的职谁担、谁的活谁干、谁的责谁负”的工作氛围。二是要加强部门交流，尤其是职能交叉部门之间要完善配合工作机制，形成合力。比如入管企业监管方面，环保部门和住建部门要互通污染信息和监测结果，必要时开展联合执法，共同溯源和严厉打击入管企业偷排、超排行为；入河排污口监管方面，水利部门要及时将非法入河排污信息通报环保部门，进行联合执法或由环保部门进行污染源排查并转交责任部门处置。对超纳污总量或水质不达标区域，水利部门要向环保部门提出排污总量意见或排水水质要求，环保部门应根据水利部门意见进行环评审批，共同把好入河排污口审批关。
（三）加强水质监管，用好河长大计。一是要用好汇报转办。河长制实施后，各级河长制办公室成为水环境问题协调、督促、转办、监督、考核的中枢。环保部门在发现水质超标后，要第一时间对该水域水污染防治中出现的问题进行排查，并将超标情况和排查情况上报同级河长制办公室，由河长制办公室进行转办，部门水污染防治职责未履行到位的，应同时函告该部门落实责任。二是要用好水质考核。环保部门应结合环境监测垂改和水利部门共同加强水质考核，尤其是要利用河长制这一重大决策部署，充分发挥河长的牵头作用和各级各部门的协同作用，促进水环境管理和水质考核责任的进一步明晰，落实地方各级人民政府对本行政区域水环境质量负责的法律要求，使水环境质量改善真正上升到政府层面。参考文献
1、《水污染防治行动计划》（国发﹝2015﹞17号）
2、《中华人民共和国水法》（2016年7月2日修改）
3、《中华人民共和国水污染防治法》（2018年1月1日起施行）
4、《城镇排水与污水处理条例》（2014年1月1日起施行）
5、《畜禽规模养殖污染防治条例》（2014年1月1日起施行）
6、《中华人民共和国河道管理条例》（2017年3月1日修正）
7、《XX省畜禽养殖管理办法》（2011年4月1日起施行）
8、《关于全面推行河长制的意见》（厅字﹝2016﹞42号）
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