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赴浙江富阳柯桥行政审批制度改革考察报告
近期，有关浙江行政审批制度改革的强劲势头和利好消息频频见报，其改革试水深度和发展速度令人惊叹。当前，我市正全力推动新一轮行政审批制度改革，加快提升改革创新能力的愿望比任何时候都要迫切，浙江等地的成功经验十分值得我市学习借鉴。
江苏人有水的灵气，严于律己，严谨、聪慧；浙江人有山的魄力，敢为人先，能干、果敢，山水交融取其精。为从浙江取回“真经”，6月4日至6日，由市行政服务中心牵头市法制办、市编办组成考察组，赴浙江富阳、柯桥等地进行考察调研，学习了两地关于权力清单、负面清单、批文资料共享库、中介超市、高效审批等方面的先进经验和做法。在富阳、柯桥，考察组一行时刻震撼于浙江人在行政审批制度改革中的敢创新、敢担当，大家感慨：要学的不仅是浙江人的做法和经验，更要学浙江人的胆识和魄力。
一、xx市行政服务中心的基本情况和经验特色
（一）基本情况
xx市行政服务中心组建于2005年，内设办公室、业务一科、业务二科三个职能科室；“中心”下设投资项目代办中心（市民之家管理服务中心）、xx市行政服务中心新登分中心和公共资源交易中心三个事业单位。行政服务大楼总建筑面积18100平方米，主体12层，1—3层为行政服务大厅，4—5层为中心管理办公区，6—9层为公共资源交易中心，10—12层为中介发展服务中心。目前，全市具有行政审批服务职能的43个单位（部门）进驻“中心”开展“一站式”服务，设服务窗口90个，部门派驻窗口工作人员200余人，集中开展审批服务事项572项。
（二）经验特色
一是推审批职能集中于“首席代表”，学浙江人敢“削”也真“削”的果敢魄力。长期以来，“职能不到位、人员不到位、授权不到位、并联审批运作程序难落实”是制约行政服务工作的四大难题，也是窗口“收发室”、审批“两头跑”的顽疾所在。xx市行政服务中心依靠纪委为坚实后盾，大胆推出以部门授权到位为基础的“首席代表制”，为行政审批制度改革的破旧立新提供了有力支撑。
2009年，xx市纪委牵头，大力推进“两集中、两到位”，将部门分散在各科室的审批职能向行政许可科集中，行政许可科集中到行政服务中心办公，实现审批职能授权到位、落实到位，科长签发就能直接办理。曾经，富阳政府各部门共有150个审批职能科室，88个分管领导；“两集中、两到位”后，富阳只剩下44个行政许可科，分管领导减少到35个，而这44个行政许可科，都集中在富阳行政服务中心内。结果令人欣喜，但过程异常艰辛，不少部门认为：把审批权分出来，集中到行政服务中心，等于是削了部门的权。随着时间的推移，部门和群众逐渐适应“批管分离”，随之而来的却是行政许可科权力太大产生“权力回潮”。为防止许可科再把审批权推回各部门，中心与纪委商量后出台《行政审批效能指数考核制度》，将部门集中进驻率、一审一核率、网上审批率等指标纳入考核，每月将考核结果在《富阳日报》排名公示，最后考核结果纳入市委市政府对部门的年度考核。
改革后，原来部门诸多科室的工作重心转向公共政策制定和日常监管，而新成立的行政许可科则单独承担审批职责，与此同时xx市配套推出了“首席代表制”，由行政许可科负责人或部门分管审批的领导担任首席代表，当场作出审批决定。通过流程再造，部门集中的行政审批权向首席代表集中，首席代表向行政服务中心集中，93%的审批职能归并到中心，审批科室集中了、审批项目减少了、办事效率提高了。2013年，xx市行政服务中心年办件量49万件，这些事项中需走出中心办理的审批业务不到300件。
二是建“批文资料共享库”，推网上并联审批，学浙江人敢“创”也真“创”的解放思想。什么是“批文资料共享”。许多业主在进行审批时，经常对大量需要重复提交的材料感到头疼不已：一张身份证、一张营业执照，在整个审批流程中，往往要重复提交十几二十次。2013年9月，xx市行政服务中心在听取业主意见后，推出了“批文资料共享”举措：针对重复提交的材料，业主只需一次提交齐全，各部门可从资料库抓取所需资料。具体做法是，xx市行政服务中心在办事大厅设立投资项目综合进件窗口，业主通过综合进件窗口进行初次申报后，相关的申报材料就能通过扫描进入网上批文资料共享信息库，在随后的各个环节上，均不需重复提供之前已经进入共享库的各类资料，从而实现一个项目、一套材料、一次收取的审批新模式。信息库中，同一份资料，不同部门的行政许可科都可使用，业主在审批过程中可以少提交45个项目300项件次的材料，办事效率大大提升。
“批文资料共享”，和富阳政府大力打造的“一网通”信息化网络平台密不可分，除了7个垂直部门如公安部门等根据有关规定无法连入“一网通”，目前，xx市政府的其他所有资料都能在网上行政服务中心共享。同样，“网上图审”也是利用了信息化网络平台。图纸经上传后发至各部门，由住建局通知各个机构进行审核，业主无需拿着图纸各处跑、反复修改。目前，xx市行政服务中心的图审一次性通过率达99%，其中最为复杂的建设类图纸，一次性通过率从过去的仅15%，提高到了现在的70%以上。
在推进网上“批文资料共享”的基础上，xx市又推出了网上并联审批机制，实现“一窗受理、网上并联、一窗发证”的高效便捷审批。以房产建设为例，如今在施工许可阶段，由住建局窗口统一收取5个部门7个审批事项的申报材料，通过网上审批平台分流并联推进，最终由住建局窗口直接核发施工许可证。群众原来需要跑7个窗口、提供52份材料、至少20天才能办好，现在跑1个窗口、提供18份材料、6天内就能办好。
三是晒全国首张县域政府部门“权力清单”，学浙江人敢“放”也真“放”的超前理念。什么是“权力清单”，为什么要列这样一张清单。原因就是，要促进行政权力公开、透明、高效运行，必须深化清权、减权、制权等各项工作，形成权力清单。
早在2009年，xx市就由纪委牵头，全面系统清理权力、大幅核减确认权力和分类再造固化权力，将一些没有法律明确规定、以及早期法律规定，但是多年从未行使过的权力清除出来。“清权”的过程由市纪委（监察局）监督检查，对思想认识不到位、推进态度不积极、措施不得力、进度严重滞后的，对其单位及其主要领导作出通报批评，直至追究相关责任人的责任。经过几年改革实践经验的积累，富阳有了权力清单的改革基础，这是富阳试点县域改革所具备的先天性优势。
每个审批事项背后都有部门的利益存在，要部门放权，从自己身上“割肉”，难度可想而知。被列为全省“权力清单”制度试点地后，富阳抛出了政府自我革命中立场是否公正的考验题。为确保改革试点工作顺利进行，XX省人民政府出台《xx市推行权力清单制度试点方案》，成立xx市推行权力清单制度试点工作领导小组，市政府主要领导担任组长，分管领导担任副组长，政府各部门一把手担任成员。领导小组下设办公室，负责日常工作。办公室下设综合协调组、清理部门职责组、规范权力运行组、审改工作组和权力监督组五个工作小组，抽调专门人员力量具体落实改革试点各项工作任务。xx市政府各部门一把手亲自抓、重点抓，调动本部门本系统各方面人员力量的积极性，确保任务落实、责任到人、保障到位。
2014年3月，富阳晒出了全国首张县域政府部门“权力清单”。这张由6000余项原始权力，1500余项常用权力组成的“权力清单”上除罗列行政单位可以行使的权力外，连每项权力如何行使都可以查到。目前，这份经过再次梳理的“权力清单”已经在“xx市网上政务大厅”上公示，向社会公众征询意见并接受监督。
四是探“负面清单”之外不再审批，学浙江人敢“试”也真“试”的担当精神。与政府“权力清单”相辅相成的是企业“负面清单”，xx市根据国家及地方产业目录，对关系国家安全、生态安全、落后产能、过剩产能、高能耗、高污染行业，结合富阳实际，制定《xx市工业投资项目负面清单》，向社会公布。同时，xx市“负面清单”制度又先行一步，探索实践“负面清单”外企业投资项目不再审批。
早在2013年7月，xx市政府就为探索企业投资项目不再审批改革吹响了号角，在政府投资项目审批领域出台了《xx市简化投资项目审批工作意见》（简称“十五条”）。随着“十五条”的出台，富阳在大计划、大财政体制支撑下，取消项目建议书等9个审批环节和7项中介服务，将15个内容相近的环节减少至5个环节，并简化了一大批前置条件，极大地加快了项目审批节奏。乘着“十五条”的东风，xx市探索企业投资项目不再审批改革水到渠成。
企业投资项目不再审批，是指负面清单以外的工业项目，在企业获得用地指标后，按照相关部门设定的准入条件、建设标准和相关要求，作出具有法律效力的书面承诺，自主依规开展设计评审、选择建设单位，并上报备案，项目竣工后接受政府部门综合验收，并自主承担相应的法律和社会责任。浙江民营经济发达，富阳70%以上项目属于“负面清单”外的五金、家电行业，这些行业的项目投资均可享受“不再审批”。
“负面清单”外企业投资项目不再审批是富阳作为XX省级权力清单试点，在行政审批领域做出的一次深入探索实践，彻底打破常规审批程序，变原来的逐环审批为统一的“事前定标、事中服务、事后监管”，极大地促进政府将项目设计、评估和实施权力交还企业的进程。实施不再审批改革后，各部门将不再开展具体审批过程，仅以是否收到企业备案材料为开工条件，通过变审批为备案、先备案后验收实现“重审批轻监管”到“轻审批重监管”的转变。
两张清单的正负极碰撞，使xx市行政审批制度改革迸发出促进政府职能转变、释放市场活力的巨大能量。
二、柯桥区行政服务中心的基本情况和经验特色
（一）基本情况
柯桥区行政服务中心（原xx县行政服务中心）成立于2000年11月，区公共资源交易管委会（简称“公管办”）成立于2003年7月，均为区政府派出的正科（局）级单位，两个单位合署办公。2013年5月20日，行政服务中心（公管办）迁至新址办公。
“中心”位于柯桥区公共服务大楼1-7层，总办公面积2.2万平方米。其中1-4层为裙楼，是集中对外开展行政服务和公共资源交易的办公场所，一楼主要办理涉民审批事项，二楼主要办理涉企审批事项，三楼为中介机构管理和服务区域，四楼为公共资源交易开、评标等功能区域，共设置245个与办事群众面对面开放式工位。
目前，柯桥区39个审批职能部门、12类涉企中介机构全部进驻新的行政服务中心，部门进驻率达100%，审批事项集中进驻率达93.47%，审批事项在窗口直接办结率（“一审一核”率）达92.45%。“中心”现有工作人员共350人左右。
（二）经验特色
一是开全国首个“中介超市”，学浙江人敢“破”也真“破”的过人胆识。中介服务是以往审批过程中企业意见最多的地方，时间长、收费高、服务差。在整个审批过程中，占用三分之二时间的不是政府的审批，而是中介服务。为破解中介服务乱象，柯桥区以市场为手段，破解垄断顽疾，建立了全国第一个涉企项目“中介超市”。
“中介超市”面向全社会公开，只要符合条件的审批服务中介都可到柯桥区开展业务，有了竞争机制后，中介开始比服务、比价格、比速度，基本每个项目都有2-3家中介机构可供选择。同时，柯桥在区行政服务中心三楼专门开辟中介机构服务区，成立区中介机构管理服务中心，由区纪委牵头领导，区行政服务中心负责日常管理与考核，在管理上实行“三个统一”，即统一服务承诺时间、统一规范收费标准、统一服务标准。在运作上实行备案管理机制、考核评定机制、清退淘汰机制，即所有中介机构在柯桥开展中介业务必须办理入驻手续，领取一式三联、统一编码、中心盖章的“服务承诺单”，否则审批部门对其编制的报告、文件、图纸等不予认可；由纪委牵头，区行政服务中心负责具体的日常管理和考核；中介机构连续两次或两年内累计两次考核不合格的，清退出柯桥中介市场，一年不得进入，承诺时限超期或严重违反相关办法的，实行一票否决，两年内不得在柯桥区市场营业。
当前，柯桥在全国范围内招纳了146家涉企投资项目中介服务机构，其中在柯桥区行政服务中心直接设窗口的为23家，挂牌的有123家。服务项目涉及环评、能评、环境监测、规划方案编制、施工图设计等12大类。据统计，到2013年底，共有34家涉及企业投资项目的中介机构累计承接了516个中介服务项目，时间缩减51%，收费下降了近20%。
二是绘高效审批“100天流程图”，学浙江人敢“试”也真“试”的创新意识。柯桥区企业投资项目高效审批是浙江全省行政审批制度改革确定的一个省级试点项目，主要针对企业在项目审批中存在的一些问题，通过下放审批权限、减少审批环节、优化审批流程、规范中介服务、缩减审批时限等一系列措施，全面提升企业投资项目的审批和中介服务效率。柯桥区绘制了一张企业投资项目高效审批全流程图，从土地征转用开始，到项目开工建设为止，要在100天内完成全部审批流程。其中，行政审批不超过33个工作日，中介服务不超过66个自然日，公告（公示）及其他项目77个自然日（其中共用时间为33个工作日）。
在柯桥区公共服务中心大楼的东南西北面，坐落着39个职能部门的审批服务窗口。柯桥区行政服务中心负责人的介绍很有底气：在我们中心，柯桥全区39个审批职能部门全部入驻，进驻率为100%。这份底气，成就了柯桥高效审批地域便利的天然优势。企业上项目，最怕审批“马拉松”，柯桥区行政服务中心22000平方米的办事大厅，将原本分散在各地的职能部门集中在了一栋楼里，企业办事人员只要带齐材料，就能在这里完成所有的审批事项，提速理所应当。
仔细研究流程图后又可以发现，跟以往“一环扣一环，中间一个审批没过关，后续各种事项没法进行”的审批方式不同，柯桥打破了原来土地招拍挂后才能进行项目备案及相关审批的习惯做法，通过提前介入、流程再造、并联审批、模拟审批等方式实现多个环节交叉进行，成为了提速的最大原因。据测算，按照原来的审批模式，企业投资项目从土地征转用到可开工建设需要344个工作日，而高效审批仅需100个工作日，审批时间缩短70%以上。
100天的承诺，需要的是制度保障、工作创新和锐意改革的勇气。柯桥区成立了开展企业投资项目高效审批试点工作领导小组，由区委主要领导任组长、区政府主要领导任常务副组长、区纪委书记和区政府分管副区长任副组长，下设“高效审批办公室”。在协调机制上，柯桥建立了信息报送制，全面、及时掌握企业投资项目高效审批的动态情况；在审批机制上，柯桥深化完善“联审会议”、“联合踏勘”、“并联审批”、“多证联办”、“联合图审”和“模拟审批”等各部门间“横向联审”新模式；在服务创新上，完善了“一站式”集中审批，全区39个审批职能部门全部进驻“中心”进行集中审批；在考核力度上，中心牢牢把握三大抓手：一是根据区委区政府文件规定的岗位目标责任制考核细则对部门进行考核，采取附加分形式对39个进驻部门进行年度排名，第1至3名加1分（单位获得国家级荣誉仅加0.5分），第4至8名加0.5分，部门领导对此十分重视；二是对进驻窗口月月考核，评定8个服务优胜窗口和20名服务之星（窗口工作人员），窗口排名和分数以《行政服务工作通报》形式发至区委区政府主要领导手中；三是为了吸引优秀人才留在窗口，从2011年开始，窗口负责人任职半年后，80%窗口负责人可以享受高靠一档经济待遇，考核一年两次，由各部门负责兑现。多管齐下，柯桥区项目审批方才驶入了高效快车道。
三、关于加快我市行政审批制度改革的建议和对策
（一）我市行政服务工作现状
我市也高度重视行政审批工作，自2001年12月27日至今，市行政服务中心完成了四轮行政审批制度改革，更简的政府机构，更少的审批项目，更快的办事流程，形成了并联审批、容缺受理、先批后审、联合审图、联合验收等一大批特点特色工作。但在实际运作中，还存在着许多问题，与先进地区还有一定的差距，主要表现在以下几个方面：
一是审批事项入驻不全。个别部门存在“小权进、大权不进”的现象，将重要的审批事项、关键的办事环节，仍放在本单位办理。由于受行政大厅面积较小的制约，人社、国土、房管、供电没有进入办事大厅，办事人员往往要往返于多个地方，没有实现“一门受理，一地办结”。
二是授权不到位。个别部门没有把审批权授予窗口负责人，窗口人员只能办理即办件，承诺件多要回单位审批。部门的审批事项属于不同科室负责，不同的分管领导，分头审批往往延长了办理时限。
三是人员素质参差不齐。一些部门的窗口只有一到两名普通工作人员，150名窗口工作人员中的三分之一为临时聘用人员或借调人员，无权履行审批职责，使中心窗口成为部门的“收发室”。也有个别单位为弱化窗口职能，把业务不精或刚参加工作的人员派至窗口工作，这些人往往认为自己是在原单位不受重用而被派来的，再加上“中心”制度全，管理严，对工作产生抵触情绪，服务意识和服务质量不高。
四是行政服务中心管理职能不强。行政服务中心作为市政府派出机构，与各窗口行政单位只是一种协调服务的关系；窗口单位工作人员的工资福利、工作关系还在原单位；虽然市政府赋予了一定的考核、管理权力，但实际上办法不多，力度不大。
（二）建议和对策
浙江第四轮行政审批制度改革首先从全面加快清理行政审批事项开始，审改重点围绕六项：建立集中审批制度、加快完善联合审批制度、建立审批前置和中介服务规范化管理制度、推行入园项目和大项目审批服务全程代理制度、建立审批事项准入制度以及健全审批责任制，六项制度的建立健全值得我市参考学习。
针对目前我市行政服务中存在的问题和不足，借鉴富阳、柯桥等地先进经验，提出如下建议和对策：
一是高度重视，党政一把手亲自抓行政审批制度改革。借鉴浙江等地的成功经验，切实加大组织领导力度，实行一把手负责制，尽快全面完成行政审批制度改革，在与其他地区和城市的竞争中抢占先机和有利位置。同时建立完善有效的管理机制，以政府文件确定各项运行机制和奖惩、保障措施（后备干部进大厅、80%窗口负责人享受调高一档经济待遇），进一步增加工作的权威性。
二是简政放权，以清理审批事项为突破口推进政府职能转变。借鉴浙江等地“权力清单”、“负面清单”模式，把清理行政审批事项作为审改工作的前提和突破口，大力推进简政放权，加快转变政府职能，建设服务型政府。在操作方式上实行快刀斩乱麻，排定清理事项任务进度表，要求限期完成，力争使我市行政审批事项总数有较大精减，只保留必要的较少的审批事项。
三是搭好载体，建设服务型行政审批服务办事模式。为了将行政审批制度改革的成果落到实处，规范和监督行政审批行为，提高审批效率，以在建的新行政服务中心办事大厅为载体，要求部门应进尽进，所有审批事项在大厅均可办理，企业和市民无需东奔西走，只要来到办事大厅，就可方便快捷地办理审批事项。为保证“中心”办事大厅真正发挥作用，由市政府出台规定，各部门不得在行政审批办事大厅外受理、办理审批事项。
四是创新手段，打造行政审批网络一体化运行平台。建议政府加大电子政务平台建设力度，出台专门文件要求各部门（除垂直部门以外）尽量弱化部门个人网站，通过技术手段将数据导入电子政务网上平台，实现统一管理，节约财力物力。同时购置扫描仪等硬件设备，便于审批材料上传至电子政务网络平台，使各部门与窗口之间实现数据共享，减少流转环节，增加部门之间的联合审批，提高办事效率。
五是规范管理，确保行政审批服务、监督、管理职能充分发挥。借鉴浙江等地运行模式，建议将具有政府采购、建设工程招投标、土地交易的公共资源交易中心与市行政服务中心合署办公，从而完善中心服务功能，体现集中办理行政审批的实效性。同时，市纪委（监察局）会同市行政服务中心定期对进驻中心的窗口事项受理、部门授权、办理项目的效率等进行效能督察，确保中心窗口运行不流于形式，取得实效。
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