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我国户籍制度和城市化关系
中国的户籍制度和城市化关系
摘要
城市化是一个国家或地区现代化的重要途径和标志，也是世界各国经济社会发展的趋势，没有城市化就不可能实现现代化。在我国现代化建设中，城市化同样是绕不开的路，而目前我国推进城市化进程的一个主要障碍就是传统的户籍管理制度。城乡分割的二元户籍制度是在特定历史条件下的制度产物，有其存在的必要性和合理性。户籍制度在特定历史时期对我国经济建设具有不可否定的历史贡献，但是，随着社会主义市场经济的发展，传统户籍制度表现出越来越明显的不适应性。从我国城市化进程的视角看，传统户籍制度已经成为我国经济社会发展的瓶颈，不利于解决“三农”问题，而且严重影响了全面建设和谐社会的推进步伐。因此，推进城市化进程已成为中国社会经济发展的一项重大战略任务。
关键词：城市化二元户籍制度户籍制度改革
引言
在我国经济、社会发展的进程中，城市化是一个重要的发展方向和标志。城市化是指由工业化引起并伴随着工业化发展过程而产生农村人口向城市迁移，使城市人口比重不断提高的过程，是一个乡村社会变为城市社会的历史过程，其实质是人口的城市化。从世界各国经济发展的趋势来看，没有城市化就不可能实现现代化。而在我国城市化的进程中，所遇到的一个重要障碍就是现行的户籍管理制度。户籍制度原本只是政府基于治安管理和人口统计所必须的手段。但在特定历史背景下被附加了许多其它的政治、经济和社会功能。随着社会主义市场经济的发展，以计划经济为背景建立起来的中国户籍制度构筑了城市中国与乡土中国的分立壁垒。衍生在制度上的各种特权与利益分配的户籍改革错综复杂，给城市化进程设置了重重障碍，造成了越来越大的城乡差距，延缓了城市化进程。户籍制度是一项涉及全体人民切身利益和中国社会之基本面貌的制度安排，它是我国城市化发展的一个“瓶颈”，必须根据社会转型的要求，改革现行户籍制度以统筹城乡发展，推进城市化进程。
一、现行户籍制度存在的问题
中国现行的户籍制度，狭义是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定及其具体措施。广义是指包括商品粮油的定量供给、劳动就业、医疗保健、接受教育、转业安置、通婚子女落户等在内的制度。中国现行户籍制度是在建国初期工业化启动的背景下建立的，户籍制度奠定基础的同时，也确定了其基本价值取向。1949年，中华人民共和国成立，当时国家的主要任务是恢复社会秩序，重塑社会结构。1950年8月，公安部出台《关于特种人口管理的暂行办法（草案）》。1951年7月，公安部颁布了意味着新中国的第一部户籍法便成为一部治安户籍法，新生的户籍制度便成为治安户籍制度的《城市户口管理暂行条例》。中国现行的户籍制度，是在中国现实生产力条件下所选择的高度中央集权的计划经济等一系列相关要素制约下所形成的。
（一）现行户籍制度的基本特征
我们现行的户籍制度是50年代在国家工业化进程曲折发展的情况下逐步建立和形成的。户籍制度理论上的基本职能只有两项，一是证明公民身份，以便利于公民参与各类社会活动；二是为政府制定国民经济和社会发展规划，配置劳动力资源等行政管理提供人口数据及相关的基础性资料。这一制度的功能特点主要表现为：
1.它是根据中国工业化赶超战略的需要而建立起来的行政体制，是计划经济体制在社会生活领域的一个核心制度，起着让农村支撑城市、农业为工业化提供积累的功能；
2.它的建立深刻地反映了工业化进程受制于城乡二元结构的深层次矛盾，是在短缺经济情况下的制度安排。它在户籍人口管理职能上附加了许多利益分配的功能，其结果是又固化和加重了城乡二元社会结构；
3.它用行政手段把全体公民划分为城市人和农村人两个不平等的，城镇居民享有福利待遇和劳动就业机会，而农民则被束缚在土地上，形成了两种不同的身份等级制度。中国城市化与工业化过程被人为割离，城市功能萎缩，不断向农村、向土地转移人口压力。
（二）现行户籍制度存在的问题
我国现行户籍制度是我国计划经济的产物，曾经在维护社会稳定、促进经济发展方面发挥过积极的作用。但是随着改革开放的进一步深入，滥觞于农业社会和计划经济的传统户籍管理制度明显适应不了时代的需要，它与快速发展的市场经济体制格格不入。在中国现行的户籍制度下，农民无法离开家乡到城市工作，除了在家务农，没有别的选择。户籍制度严格限制了农村居民迁往城市以及农转
非，阻碍了农村剩余劳动力的空间转移，延缓了城市化进程，从而致使我国的城市化水平一直偏低，客观上伤害了大批民众尤其是广大农民的感情。
1.现行户籍制度制约了大城市扩张和小城镇发展
城乡分割的户籍管理制度是实现农民身份转换的核心问题，它人为地把城乡人口划分为彼此分割、极不平等，且很难逾越的两大社会阶层，把农民禁锢于乡村土地之上，拒之于城市大门之外。这就严重阻碍了城乡一体化市场经济体制的形成和发展，使人这种最活跃的生产要素难以实现最佳配置，不利于我国农业人口城市化的顺利进行。
在我国城市化道路上，基本的改革方向是推进小城镇建设。小城镇是指发展规模较小、社会要素集中程度较低、以从事非农性经济活动为主、社会综合功能较弱的社区，是农村地域性经济、政治、文化中心。小城镇在区域城镇体系中的基础性地位和在区域经济发展中的特殊区位，决定了小城镇非农性的社会经济活动往往与周围农村、农业和农民存在着密切的联系。2001年10月1日国务院批转公安部的《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》正式实施。这一重大举措意味着在中国两万多个小城镇有固定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口，横亘在中国城乡之间40多年的户籍“藩篱”即将被逐步拆除，农民成为城镇居民已不再是梦想了。但是，随着一系列改革政策的实施，其实际结果却没有取得人们所期盼的成效。一些地方一方面制定优惠政策，以户口“农转非”吸引农民进城。另一方面，对第二、三产业收费项目越来越多，导致进城从事个体经营的农民难以承受各种费用而放弃在城镇的机会。地方政府一般只允许“农转非”，不可以“非转农”。随着城市规模的不断扩大，用地需求也相应增加，农村的大量土地被征用，而农民土地及房屋补偿是以户口为标准的，原来征地范围内在户口迁到城市里的人员就得不到相应的补偿。农村户口被重新附加了一部分城市户口所不具有的特殊利益，导致潜入城镇的农民无法安心从事生产，出于利益的考虑，有些人要求将户口迁回；还有一些人想将户口迁往农村以便享受农民建房的政策。另一个原因是小城镇服务功能弱，滞后的农业和农村工业使农民的收入增长空间极为有限，很难产生对第三产业产品和服务的需求，因此，数千万农民仍然涌向大城市打工。
2.现行户籍制度导致农村人口无法享受平等的待遇
由于户籍制度的影响，农村人口进入城市，却享受不了城市的待遇。城市政府出台了各种规定限制农民的就业领域，附加在城市户口上的社会保障功能农村人口也无法享受。在各项公民权利当中，就业权无疑是一项最根本、最重要的权利。由于歧视性的就业政策及主观条件的限制，农村流动人口在就业机会的竞争中处于劣势。为了保障城市常住人口就业，许多城市政府都出台了地方性法规，
规定外地人就业的行业和种类，限制用人单位使用外地工，并且时不时采取清退外地工的办法。从而排斥外地人的就业和谋生，实现对外来人口控制。在北京和上海这样的大城市，都由政府制定了种种规定，明确规定许多工种是不许他们从事的。因此，他们事实上是被排斥在城市的主流劳动力市场之外的。其次，现行的社会保障都是以户口为前提的。各个地区由地方财政支持的社会福利保障体系，包括医疗、养老、失业保险、最低生活保障等都是与户口向挂钩的。现行户籍制度把我国公民划分为农业人口与非农业人口，使我国城乡统一劳动力市场始终没法形成，一些流动人口进城后因无法获得合法身份，被排斥在城市保障体系之外。
二、城市化进程缘何缓慢
国际经验证明，一国的城市化和现代化走什么道路，往往决定于农业、农村、农民问题在该国经济社会发展进程中的地位与作用。中国是一个发展中的农业大国和农民大国，城市化和现代化的首要目标就是要解决“三农”问题，而“三农”问题的核心是农民问题，使绝大多数农民身份自我消亡，使农民非农民化。然而，我国的二元户籍制度像一道不可逾越的鸿沟，将中国分为泾渭分明的两大块，即城市社会和农村社会，把占人口大多数的农民堵在农村里，使城市化进程远远滞后于工业化进程。从国际通行的人口管理制度来看，“户籍”管理是一个国家的基本社会管理制度，是其他社会制度的基础和依据，关系重大，因此各国政府都十分重视“户籍”登记。国外“户籍”登记一般叫“民事登记”、“生命登记”或“人事登记”。从个人角度看，它仅仅只是证明人的出生、居住、职业、教育、婚姻等基本情况，并不表示身份的高低贵贱，如美国的“户籍制度”实行的是出生、死亡登记制度，因为实行“户口登记”美国法律通不过，认为这样侵犯人权，所以只进行公民出生、死亡登记，平时公民可以自由迁徙。世界上大多数国家不仅在户口管理中不存在身份的不平等，而且在相关的社会经济领域里，也极力避免因身份不同而遭受不平等待遇。但是我国现行的户籍制度却很特别，它是在计划经济体制下建立和完善起来的一种制度安排，与世界上绝大多数国家相比，我国的户籍管理除了执行人口家庭的登记职能以外，还与就业、医疗、住房、教育等多项社会福利待遇紧密相关。以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。该法规确立了以常住人口为主，严格控制人口流动的基本原则，明确地将城乡居民分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，从此，世界上罕见的城乡分离的二元户籍管理体制以立法形式在我国开始形成，户籍变成了身份、地位的象征。“农民”这一个在世界上都是作为职业的词汇，在中国就演变为具有等级身份含义的特殊名词。如果对现行户籍制度进行历史的客观分析，应该看到，现行户籍制度的产生有其当时特殊的政
治和经济原因。
建国初期，我国经济处于十分落后的状况，为使我国迅速由农业社会向工业社会转变，务必要集中力量发展大工业，而发展工业则需要维持工人基本生活资料的低价格，以降低工业成本。因而，在粮食产量有限的情况下，减少城市居住人口，禁止农民盲目进城是必须的。同时，为迅速恢复农业生产，保证农村有足够的劳动力向城市提供低价的粮食，也需要大量农民留守在自己的家园和土地上。因此，户籍制度在它形成的最初一段时期，对于减轻城市工业化进程中的就业压力、保障城市工业化的优先发展，维护农村社会稳定等，确实发挥了积极作用，二元户籍制度为我国顺利地完成工业化过程中的资本原始积累提供了制度保障和资金供给，这已是无可争辩的历史事实。随着时间推移，户籍制度所起的积极作用不能与它形成的最初那段时期相提并论，其自身不可克服的弊端开始全面显示出来，有悖于现代化发展的一般规律和社会主义制度的公平原则，已成为严重制约中国城市化发展的最大制度障碍。长期以来，城乡分割对立的二元户籍制度制造了“一个国家两种公民”（即农民和市民）的格局，在国民中造成了人格、身份和待遇不平等的等级社会，使二元经济结构中的农民问题变得相当严峻。我国二元户籍制度安排的结果，既阻碍了农业、农村发展，也阻碍了城市发展，延缓了整个中国城市化进程，严重束缚了城乡经济社会的协调发展，使城乡差距日益扩大，进一步强化了我国城乡二元经济结构。
三、改革二元户籍制度是加快城市化进程的必然选择
现代化是一个人类物质和精神文明不断进步，社会关系不断和谐的过程，其最终目标是实现人全面而自由的发展。人口自由流动是现代化发展的重要标志，也是市场经济发展的必然结果。世界上人口流动量大，人员迁徙最频繁的国家，同时也是经济高速发展和城市化、现代化程度较高的国家。其原因就在于迁徙自由有利于人力资源的有序流动和优化配置，实现人尽其才、才尽其力，进而有利于提高一个民族的整体素质和建构人格平等的现代公民社会。美利坚民族筚路蓝缕式的西部拓荒史就揭示了这一真谛。众所周知，美国是个典型的“移民社会”，自由的迁徙生活在潜移默化之中培养了移民强烈的个人意识及进取精神，为美国社会的发展注入了生生不息的活力，可以说，美国人标榜的所谓“美国精神”在相当程度上是由一代代西部移民熔铸而成的。在我国，城乡分割的二元户籍制度使生产力发展中人这一最积极最活跃的生产要素的自由流动都被阻止了，岂能去奢谈实现现代化。企图不触动城乡分离的二元户籍制度，而去积极谋求中国现代化发展所做出的努力在实践中收效甚微。城市化既是中国实现现代化的必然过程，也是解决“三农”问题的根本途径。现代化的中心议题之一，就是使数量众多的农民转变为非农民，以不断提高城市化水平。农民数量的多少，是衡量中国城市化和现代
化水平高低的一个重要标志，因此，农民向非农民转化的规模和速度，在相当程度上决定着中国城市化进程的快慢和成功与否。世界发达国家城市化实践予以我们这样的警示：如果不能实现绝大多数农民身份的非农民化，中国就无法达到现代化的辉煌彼岸。建国以来经济发展的实践证明，阻碍中国农民身份向非农民化转化的最大障碍是城乡分割的户籍制度，只要这个制度存在一天，中国农民的非农民化及城市化就只能停留在蓝图上。因此，在我国要减少农民的数量，消除身份化“农民”，形成职业化“农民”，进而加快城市化发展进程，统筹城乡协调发展，建设和谐社会，就必须彻底改革城乡分割的二元户籍制度安排，舍此，别无他途。
更值得庆幸的是，在新世纪伊始，举国上下出于对加快实现城市化和现代化进程的强烈使命感和危机意识，不约而同地瞄准了已经阻碍生产力发展和城市化发展进程的二元户籍制度，纷纷出台户籍制度改革的各种政策措施，在中国大地上涌动起一股户籍制度改革的大潮，尤其是自2001年7月份以来，户籍制度改革的步伐在东南沿海等发达地区呈现出“大提速”之势。历史上曾对户籍管理制度一向最为严格的XX省，也在积极而又十分谨慎地放开户口限制，频频出台了改革措施，横亘在北京人和外地人之间的户口这块“坚冰”开始解冻。1999年曾就有学者对XX省的户籍管制提出了富有哲理性的见解：“是户籍制度才造成北京这么拥挤，而不是因为北京拥挤才需要户口制。决心推进改革开放的中央政府积极顺应时代潮流，审时度势，从2001年10月1日起，经国务院批准的公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》开始实施，它标志着我国小城镇户籍管理制度改革从试点走向全面推进。党中央国务院的这一重大举措宣告了城乡分割的二元户口制度藩篱将被逐步拆除，户籍制度这块坚冰可望开始融化，户籍制度改革的航路也可望正式开通，加快城市化进程更可望变成现实。
但是，目前户籍制度改革的步伐依然相对迟缓，所有出台的这些改革举措，都只是在原有二元户籍制度上的修修补补，改革具有很大局限性。从实质上说，户籍制度迄今依然还是一项以限制人口迁徙自由为目的的人口管理制度，与市场经济与现代文明社会发展的内在要求还相距甚远。改革我国现行户籍管理制度，并不是说就此取消户口管理了，相反要加强对户籍的科学依法管理，完善户籍信息登记制度，保障公民迁徙和居住的自由，形成人力资源能公平、有序、自由的流动和城乡人口良性互动的机制，真正要消除的是附着在户籍制度上那种特定的城乡之间巨大利益差别;真正要彻底废除的是对农民身份的制度歧视，还农民的公民权利。
综上所述，中国的城市化发展进程，必须建立在市场机制的基础上，我们只有彻底改革城乡分离的二元户籍制度，把迁徙自由的权利归还给人民，才能真正加快中国城市化进程和现代化发展的步伐;惟有这样，我们的民族将更有生机活力，才能真正完成在21世纪实现中华民族复兴的伟大事业。
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4.5.1建立健全合同管理办法并逐步完善规范；
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