清洁生产法律规章制度研究.docx

清洁生产法律制度研究
摘要
清洁生产已经逐步成为全球环境保护的新潮流，一些西方发达国家纷纷对清洁生产进行立法研究，将其作为环保工作防治污染的主要内容。目前我国针对污染的防治还是较多侧重于末端处理思想和达标排放政策，并没有真正地把清洁生产技术应用到企业生产中，污染预防思想在我国环境保护法律法规和政策中尚不明显。目前我国关于清洁生产的专门性规定仅有一部鼓励性的法律——《清洁生产促进法》，它的颁布与实施，标志着中国清洁生产法律制度的初步形成。这部法律在2012年进行了第一次修正，在一定程度上有所完善，但是仍然存在一些不足之处，并且我国尚未建立起系统的清洁生产法律体系。随着经济的发展，企业污染物的排放对环境造成了极大的危害，对人体健康也构成了严重威胁。要想从根本上遏制日益严重的排放物污染，并对其进行合理利用，必须要转变环保思想，将末端治理思想逐步转变为重视污染预防，全面完善清洁生产法律制度，从源头上减少污染物的产生。
本文共七章节，以环境资源法学基础理论为指导，阐述了清洁生产的概念和背景，对其予以界定，在借鉴一些国外推行清洁生产经验的基础上，结合我国关于清洁生产实施工作的具体现状，介绍了我国现有的主要清洁生产法律制度概况，进而对现行清洁生产立法现状与存在的问题进行了评析，提出相关完善建议，希望能够对我国将来发展和推行清洁生产有所帮助。
关键词：清洁生产；污染预防；法律制度
abstractinthelastfewyears，cleanerproductionhasgraduallybecomeanewtrendintheglobalenvironmentalprotection.moreandmorewesterndevelopedcountrieshaveresearchedonthelegislationofcleanerproductionsandputittothemostimportantplaceofpollutionprevention.atthesametimeinchina，thepollutionpreventionisnotreallyappliedtotheenterpriseproduction，butmorefocusedontheterminal-treatmentandstandarddrainagepolicy.theideologyofpollutionpreventionisnotclarifyinchina’senvironmentalprotectionlaws，regulationandpolicies.presently，thereisonlyoneencouraginglawaboutcleanerproductioninchina，thepromotionlawoncleanerproduction，whichmarktheinitialformationofchina’scleanerproductionlegalsystem.in2012thepromotionlawoncleanerproductionhasbeenfirstamendedthatmakesacertainimprovement，butstillhassomeseriouslyinadequacies.withthedevelopmentoftheeconomy，theindustrypollutantemissionnotonlycauseagreatharmtotheenvironment，busalsobecomeaseriouslythreattohumanhealth.inordertofundamentallytosolveenvironmentproblemsandturnfromtheharmintoabenefit，wemustchangeourmind，paymoreattentiontopollutionpreventionthanterminal-treatment，improvecleanerproductionlawandregulations，preventpollutionfromtheverybeginning.inthispapertherearesevenchapters.undertheguideofbasictheoryofenvironmentalandresourceslaw，thispaperdescribetheconceptandbackgroundofcleanerproduction，anddefineit.usingtheexperienceofforeigncountriesoncleanerproduction，combiningourcurrentsituationandlawandregulation，thispapertryingtoanalysisourexistedproblemsandlegaldefectoncleanerproductionandtoofferrationalsuggestions.itrulyhopethispapercanbehelpfulondevelopingchina’scleanerproduction.keywords：cleanerproduction;pollutionprevention;legalsystems
绪论
1.1研究背景与研究目的
环境生态学研究表明，在人类生态系统中，人类有计划地改造自然活动，各物质和能量相互作用、相互联系，力求使得自然环境更加适于人们的生存和发展。但是，随着工业化的发展和科学技术的进步，导致了一系列环境问题的出现，环境破坏和环境污染日益严重，生态系统逐渐失衡，工业生产的污染物和废物已远远超过了自然界自身的净化能力。现今社会，许多国家已经认识到，仅仅用治理污染物这种“末端处理”方式，经济成本过高且并不能从根本上解决生态危机和环境破坏对人类生存的威胁这一艰巨问题。我们可以设想一下，“到21世纪中叶，地球人口将达到一百亿；到2025年，地球上百分之二十五的土地将会退化，荒漠化面积越来越大，人类面临的两大难题依然是粮食短缺和水资源短缺；到2100年，大气中的二氧化碳浓度上升，热浪席卷地球。”①如果仅仅采用污染物“末端处理”技术，虽然对解决部分环境问题产生影响和作用，但是这些影响和作用是微弱的，不能从根本上解决全球环境问题。污染物“末端处理”不仅经济代价昂贵，而且环境收效甚微。这就要求我们采取一种经济和环境效益最大化的生产模式，要从源头上削减污染物和废物的产生，避免污染排放，实行工业生产的全过程控制。由“事后控制”转变为“污染预防”势在必行，因此，清洁生产应运而生。
“清洁生产”已成为当今世界环境保护的新潮流。托尔巴在巴黎清洁生产部长级会议上的讲话中提到，“清洁生产已成为《21世纪议程》——联合国环境与发展大会通过的全球可持续发展战略所确认的实现可持续发展的关键性因素。”②联合国环境规划署已对这一观点予以肯定，并于1989年制定了清洁生产计划。党的十六届五中全会也明确提出了建设资源节约型和环境友好型社会并将其作为社会主义建设和发展的战略性任务。温家宝指出，大力发展清洁生产是建设环境友好型社会的重要内容。本选题的研究目的就是在可持续发展理念下，对我国基于建设资源节约型社会和环境友好型社会而进行的有关清洁生产法律制的思考，力求建立一套比较完备切实可行的清洁生产法律法规体系。
1.2研究意义
十八世纪工业革命，除了满足经济发展的需要和人们物质生活之外，还带来了全球性的环境污染和生态危机。一些环境负面事件层出不穷。例如1930年到1974年震惊全球的“八大公害事件”，由于环境的严重污染，在短时间内造成了大量人群和生物群的发病及死亡。从1984年发现南极臭氧空洞到2011年的日本核泄漏事件，大气污染、海域污染、森林破坏、土地荒漠化等现象日益严重。重大环境危机发生的概率明显增大，人们意识到，保护环境资源维护生态平衡，抓紧改变经济发展模式已经刻不容缓。因此，“清洁生产”的思想开始被许多国家所采纳。西方国家最先认识到清洁生产的重要性，在立法中开始涉及。20世纪90年代初，我国也开始接纳了这种思想，一些立法中也开始涉及。2002年《清洁生产促进法》正式颁布，2012年对其进行了第一次修正。《清洁生产促进法》标志着我国环境污染治理模式和生产模式的重大变革。修正后的《清洁生产促进法》相比之前，虽然对权限管理配置等方面进行了进一步完善，但在实施方面仍然存在一些不足之处。
因此，研究并完善清洁生产法律制度很有必要。
清洁生产概述
2.1清洁生产的涵义
“清洁生产”一词在当今世界环境保护浪潮中是一个炙热的名词，它被广泛地使用和强调。从1976年产生实际意义开始到1997年经联合国环境规划署的重新定义，这个较为年轻的概念“已经从学者的概念开发、企业的个别行为逐步演变为许多国家的战略方针、法律制度，并经由联合国环境规划署的大力倡导而成为一种世界性的潮流”。至今，“清洁生产”的概念被众多学者和国家提起，但仍然没有形成一个明确的完整统一的被学界和世界所共同认可的概念。因此，对“清洁生产”的涵义的研究尤为重要。
“清洁生产”是与“末端处理”相对应的概念。两者都是一种环境保护方式，都是实现既定的环境保护目标的可能途径。污染物的“末端处理”是一种传统的环境保护方式，是一种事后处理方式，通常是“先污染，再治理”。通过这种途径保护环境，虽然起到了一定的作用，但效果甚微，且经济成本过高。而“清洁生产”是一种工业生产的新模式，是环境保护的新生途径和企业污染控制的最佳模式。它强调得是预防性，是一种事前控制方式。它的存在并不排斥必要的“末端处理”，但相对于“末端处理”而言，它是企业污染控制和环境保护的首选途径。
从“清洁生产”思想产生以来，“清洁生产”的概念的有着不同的表述和定义。最早的“清洁生产”概念和思想是在1976年巴黎举行的欧盟共同体“无废工艺和无废生产国际研讨会”上产生的。这次研讨会提出，环境保护不仅仅要注重对已产生的污染的治理，更应该重视从根源上避免污染的产生。1979年4月，欧洲共同体理事会提出推行清洁生产政策。同年11月在日内瓦通过的《关于少废无废工艺和废料利用的宣言》中首次提出了“无废工艺”这一概念，指出在工业生产中，运用各种技术和知识，使资源和能源能够充分地循环利用，并且避免污染的产生。美国环保局提出了“废物最小量化”（后期多被“污染预防”所替代）这一概念，并在1984年将其作为一项基本国策。废物最小量化，指的是在可行范围内最大限度地减少或消除废物的产生，以使有害物质对环境和人体健康的威胁达到最小化。另外，日本提出的“无公害技术”，以及一些学者提出的“再循环技术”、“环境无害技术”、“环境友好技术”等，这些实际上指的就是一种清洁技术。
关于“清洁生产”这一术语，是联合国环境规划署工业与环境规划中心在1989年首次提出和明确的，指出清洁生产“是一种新的创造性的思想，该思想将整体预防的环境战略持续应用于生产过程、产品和服务中，以增加生态效率和减少人类及环境的风险”。（联合国环境规划署工业与环境规划中心《清洁生产计划》1989.5）《中国21世纪议程》也对“清洁生产”下了定义——“清洁生产”是指既可满足人们的需要又可合理使用自然资源和能源并保护环境的实用生产方法和措施，其实质是一种物料和能耗最少的人类生产活动的规划和管理，将废物减量化、资源化和无害化，或消灭于生产过程之中。同时对人体和环境无害的绿色食品的生产亦将随着可持续发展进程的深入而日益成为今后产品生产的主导方向，另外，我国《清洁生产促进法》（2002）第二条也对“清洁生产”的概念进行了界定“本法所称清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人体健康和环境的危害”。综上所述，“清洁生产”的涵义包括以下几方面内容：（1）在本质上，清洁生产是一种对工业生产过程以及产品施行综合预防的环境战略。（2）清洁生产要求在原料的选择上，要尽量使用无害原料，开发利用可再生能源。（3）在工业生产过程中，要提高资源和能源的利用率，选择高效清洁的生产设备，避免或减少污染物或废物的产生。（4）生产的产品不对人体健康和环境产生威胁，并且便于回收和再利用。（5）与末端处理相比，清洁生产更加注重于经济效益和环境效益的统一以及全球环境保护的彻底性。
2.2清洁生产的特征
清洁生产是环境保护和传统发展模式的根本性变革。相对于末端处理，清洁生产体现了环境保护的预防性、经济与环境效益的双赢性、发展的可持续性以及实施的综合性。
2.2.1清洁生产的预防性
相对于末端处理，清洁生产最大的特点在于它的预防性。末端处理是一种传统的环境保护方式，与整个生产过程脱节，先污染后治理。而清洁生产是一种污染预防的环境保护方式，在工业生产中，要求通过源头削减，改变产品和工艺，提高资源和能源的可利用率，从而最大限度地减少有毒有害物质的产生，实现废物的最小量化。从产品的设计和原料的选择，到设备、工艺技术、管理，以及防止和减少污染废物的产生，整个生产过程都体现了清洁生产的预防性，这也是清洁生产的实质所在。
2.2.2清洁生产的双赢性
传统的末端处理重在“治”，忽略了“防”，并且治理难度大，成本高，效率低。由于污染治理的高难度性和不彻底性，会给环境造成不利的影响，在失去了经济效益的情况下，往往环境效益也甚微。而清洁生产实行的是全过程控制，从产品的设计到产品的无害性和服务的清洁性，清洁生产追求的是一种经济效益和环境效益的双赢性。其一，清洁生产从源头上削减污染，生产过程中避免有毒有害物质产生，强调污染的预防性和环境保护的彻底性，环境效益远远大于传统的末端处理。其二，贯穿于整个生产过程，清洁生产要求选择高效无害的原料，减少资源和能源的消耗，提高资源能源的利用率，降低了生产成本。其三，工业生产的末端，清洁生产要求消除污染废物的产生，要求产品无毒无害，不对环境和人体健康产生威胁，并且生产和使用后易于分解、回收和再利用，降低了废物处理的成本。经济效益和环境效益的双赢性，是清洁生产的目的所在。
2.2.3清洁生产的可持续性
传统的末端处理体现的是一种大量消耗资源和能源、以牺牲环境发展经济的粗放型生产模式，不利于发展的可持续性。可持续发展要求资源和能源的利用同时满足于当代人和后代人的需要，即对资源和能源的合理可循环利用。而清洁生产要求在生产过程中要对资源和能源进行循环利用，并对产生的废物和产品进行回收再利用。清洁生产是实现可持续发展的最佳生产模式，是实现节能减排的最佳途径。清洁生产体现了可持续发展的内在要求，这是清洁生产的关键所在。
2.2.4清洁生产的综合性
清洁生产是一项综合性技术，是一种综合性预防的环境战略。清洁生产的确认和规范需要法律法规和政策的多样性来调控，包括引导、促进和强制等手段。政府引导企业进行清洁生产的方向，通过经济激励等手段促进企业清洁生产并进行相关信息披露，适当地运用强制手段对企业某种清洁生产行为进行必要的强制，并对违背清洁生产的行为进行限制。另外，实施清洁生产还需要综合的战略技术措施，包括科技的综合性、管理的综合性以及资源的综合利用。这种调控手段和技术的多样性，决定了清洁生产的综合性，这是清洁生产的价值所在
2.3实行清洁生产的重要性
近年来，国内外许多防治污染的经验证明，清洁生产是一种最佳的防治污染生产模式，它是可持续发展的必然选择，是发展循环经济的前提，是建设资源节约型社会和环境友好型社会的重要力量，是突破贸易绿色壁垒的保障。
我国现行清洁生产立法现状及主要制度概述
清洁生产思想在我国的初步体现，是在1983年颁布的《关于结合技术改造防治工业污染的几项规定》中出现的。《规定》指出，要在生产过程中削减污染物，合理的利用资源和能源，提高资源和能源的利用率，并对产品的设计、工艺的采用和废物的综合利用做了相关规定。1979年的《环境保护法》（试行）和1989年的《环境保护法》也对清洁生产的相关事项进行了一些新的规定。但这些规定只是一些原则性的规定，实施强度欠缺。目前来说，我国关于清洁生产的较为系统的法律主要是《循环经济促进法》和《清洁生产促进法》。
3.1《清洁生产促进法》概述
2002年6月29日第九届全国人大常委会第二十八次会议通过了《清洁生产促进法》，并于2012年2月29日十一届全国人大常委会第二十五次会议进行了修正。这是我国第一部专门性的关于清洁生产的法律，也是世界上第一部真正以推行清洁生产为目的而制定的法律，是为了促进政府和企业积极开展清洁生产而制定的法律。它总结了国外的关于实施清洁生产以及污染预防的相关经验，针对我国的清洁生产现状，作出了一系列的规定和措施，适用于生产和服务领域。
新修正的《清洁生产促进法》共分为六章，四十条。
第一章是总则。介绍了本法的立法目的、清洁生产的定义、适用范围、清洁生产的管理部门以及我国开展清洁生产的基本方针。本法的立法目的主要为了提高资源和能源的利用率，预防污染，促进清洁生产，从而保护环境和人体健康，最终实现可持续发展。修正后的《清洁生产促进法》规定协调全国性的清洁生产管理部门由原先的国务院经济贸易行政主管部门改为清洁生产综合协调部门。县级以上的地方清洁生产促进工作由地方人民政府管理负责。
第二章是关于清洁生产的推行。这一章主要介绍了政府及其主管部门关于清洁生产的推行所制定的相关政策及规划，包括税收政策、产业政策及推广政策。国务院相关部门对重点行业重点领域的清洁生产实施推行规划，县级以上人民政府对本行政区域的重点项目进的清洁生产实施推行规划，力求低消耗、低污染。相关部门应当对开展清洁生产项目进行必要的资金投入，并提供有关清洁生产的信息和服务，包括清洁生产的方法和清洁生产的技术等，制定并发布清洁生产的指南和目录，以及产品标识、国家标准和行业标准。其中规定了国务院有关部门应当对不适宜清洁生产的工艺技术以及设备进行限期淘汰，例如高消耗重污染的落后工艺技术和设备。此外，应当将清洁生产的相关信息和技术进行大力宣传，包括技术培训、职业教育、媒体宣传等。本章中还规定了在清洁生产的推行中节能减排的重要性，要求各级政府领导群众注意节能减排，购买有利于环境和资源保护的产品。
第三章是关于清洁生产的实施。本章中主要是针对生产领域、农业和服务业领域具体实施清洁生产的要求作出了相关的规定。其中指导性的规定有：（1）工业生产领域的指导性规定。对建设项目进行环境影响评价，选择有利于污染预防提高资源利用率的清洁生产工艺；在技术改造中，企业要选择清洁生产工艺和设备来替代高污染高消耗的落后的工艺和设备，原料的采用要做到无毒无害或少毒少害，减少有害废物的产生，制定相关节能减排的措施；生产的产品要健康安全，包装易于分解和回收，避免过度包装；对生产过程中产生的废物废水应当循环利用；固体废物要分类存放，合理放置；对于生产过程中产生的废物和资源的消耗实施清洁生产审核；用能单位的相关负责人对本单位的用能情况及时报告。（2）农业和服务业领域的指导性规定。农业生产者应当改进种植技术，合理使用无毒无害的化肥，减少农业生产废物的产生，提高农产品的质量，使用可降解的农用薄膜，防止土壤及农作物的污染；矿产的开采要统一规划，防止污染和浪费，合理开采，综合利用；交通运输方面，生产使用节能环保的机动车，对于高燃料高污染的不符合标准的机动车船要及时报废；国家鼓励安装太阳能系统。另外，除了上述的指导性规定，本章中还包括相关的自愿性和强制性规定。自愿性规定包括企业申请环境管理体系认证、签订相关污染排放协议等。强制性规定是强制生产者履行的义务和承担的法律责任，主要规范污染物排放严重超标、使用有毒有害物质超标、生产销售的产品有毒有害物质超标等行为。
第四章是鼓励措施。本法总则的第四条和第六条已经指出，国家鼓励并促进清洁生产。本章中主要介绍了国家对开展清洁生产的具体鼓励措施。包括表彰奖励、资金支持、税收优惠等，主要是对积极开展清洁生产的单位和个人进行奖励和优惠政策，并对节能减排的单位财政补贴和价格优惠等措施。
第五章是法律责任。主要规定了对于违反本法相关强制性规范的行为，追究相关的行政、民事和刑事法律责任。第六章是附则。共一条，本法的施行日期。《清洁生产促进法》是“我国推行清洁生产十余年取得的成绩的集中体现，是我国全面推行清洁生产的新的里程碑，是我国走新型工业化道路，实施可持续发展战略的必然选择”。
3.2《循环经济促进法》3.2.1概述
《循环经济促进法》是《清洁生产促进法》的立法基础。循环经济立法主要调整六个方面的社会关系：第一，资源综合利用；第二，清洁生产；第三，废料回收与再生利用；第四，绿色消费；第五，循环经济产业园区；第六，循环农业。①有的学者认为，循环经济调整的是一种经济活动以及经济行为，它的立法归属应该归入经济法部门。但蔡少秋教授认为，循环经济是与环境资源的开发、利用、保护、治理及其管理有关的经济，即循环经济是生态经济、绿色经济或环保经济，循环经济法虽然包含经济法的某些内容、具有经济法的某些特点，但其立法的目的、内容大都与环境资源的开发、利用、治理、保护及其管理有关，其遵循的生态规律和3r原则主要是环境资源法所坚持的规律和原则，基本上或本质上应该属于环境资源法的范畴。②在本文中，我们赞同蔡少秋教授的观点。清洁生产是循环经济立法的重要内容。2008年8月29日十一届人大常委会第四次会议正式通过了《循环经济促进法》，为清洁生产的专门立法奠定了基础。
《循环经济促进法》共分为七章，五十八条。第一章是总则。规定了立法目的、发展循环经济的方针和政策，并对重点名词作了解释。循环经济强调在经济发展中要注意减量化、再利用、资源化的原则，健全相关制度，节能减排。第二章是基本管理制度。主要包括循环经济发展规划的编制、产业结构的规划和调整、相关评价指标的考核、强制回收名录的管理、重点用能用水单位的监督，以及统计制度的健全等。第三章和第四章主要是对如何实现循环经济的减量化、再利用、资源化进行了具体的规定。在实现减量化方面，要防止过度包装，工业企业应当注意节水节油，矿山企业要合理开矿，服务性企业应当节能节水并避免资源的浪费和易污染产品的使用，国家鼓励使用无毒无害的建筑材料和再生水。在实现再利用和资源化方面，鼓励企业之间互相合作，实现废物的交换和循环利用，企业对工业废物应当按照国家规定进行综合利用，采用先进工艺设备发展循环用水系统，实现废水的再利用，提高水的利用率。建筑单位对建筑废物应当综合利用或进行无害化处置，农林业生产者对农用废物和木材应当综合利用。城乡生活垃圾应当分类处置，以提高垃圾资源化率。第五章是激励措施。主要包括资金支持、税收优惠、价格优惠等，并对发展循环经济做出贡献的企业和个人进行表彰奖励。第六章是法律责任。主要是承担行政责任。第七章是附则。
①王素玲.循环经济理念下的清洁生产立法问题研究.2008.5.31②蔡少秋.论循环经济立法.新华文摘.2005.113.2.2清洁生产与循环经济的关系
清洁生产是循环经济的一部分，是循环经济的重要内容。循环经济主要强调资源能源的循环利用率，强调如何实现“减量化”。清洁生产的内涵即是废物的最小量化。清洁生产可以解决循环经济发展过程中出现的一些技术问题，为循环经济提供技术基础。清洁生产是实现循环经济“减量化”的最佳途径和方法。有学者认为，“清洁生产是循环经济的微观基础，循环经济是清洁生产的最终发展目标。各种产业的、区域的生态链和生态经济系统则构成清洁生产到循环系统的中间环节。衡量清洁生产是否达到目的，仅仅衡量某个企业或某个行业是不够的，应当看其是否在区域、国家层次形成生态经济系统，形成循环经济形态。”①可以说，推行清洁生产是发展循环经济的第一步，清洁生产是实现循环经济的基本途径。另外，清洁生产和循环经济的共同目标都是实现可持续发展，都是在可持续发展的理念下，实现环境效益和经济效益的双赢。
3.3我国清洁生产主要制度概述3.3.1清洁生产经济激励制度
清洁生产经济激励制度，指的是国家和政府采取一系列的经济手段刺激企业进行污染预防和清洁生产活动的法律法规和相关政策的总称。
在我国清洁生产领域，主要采用的经济刺激手段包括税收制度、抵押金制度、补贴制度、基金会制度以及排污权交易制度。我国的税收制度结合了奖罚相统一的措施，既包括减税免税措施，又包括增税加税措施。对于积极开展清洁生产活动，开发使用清洁技术，减少污染产生和排放以及废物回收利用的企业和建筑项目，我国制定了相关的税收减免优惠措施。其中，对于森林水土保护工程、污水和垃圾处理厂等实施零税率政策。另外，对于一些严重污染环境的企业和建筑项目，规定了实行增税加税政策，规定了较高的征收税率。我国的排污权交易制度起源于排污许可证制度。排污许可证制度于1988年北京上海的等十八个城市试点，并于1994年在全国推行。随后，排污权交易制度也在我国开始试点和推广。另外，我国的法律法规中还规定了补贴、基金会等有助于刺激清洁生产推行的经济调节手段。
3.3.2清洁生产行政法律制度
我国清洁生产的行政法律制度包括行政强制、行政指导和行政合同，主要是指国家和政府行政管理机关通过制定清洁生产法律法规、政策标准以及相关措施，来规范和引导清洁生产的实行。行政指导是一种引导行为，要求国家和政府采用一些非强制性手段调动企业和有关组织实施清洁生产的积极性，例如行政合同和行政协议。《清洁生产促进法》中指出，国务院及其有关部门以及地方政府及其有关部门，应当分别对全国重点行业和地区以及地方本辖区内的清洁技术开发研究及推广进行指导。行政强制是国家和政府通过一些法律法规的强制性规定来规范清洁生产行为和活动，例如命令和控制、污染物排放标准以及法律责任等。
3.3.3清洁生产信息公开制度
清洁生产信息制度虽然不能直接或根本性地对政府及企业的行为进行规范，但是，对于引导公众的广泛参与和提高企业清洁技术开发应用的积极性有着积极的推动作用。我国法律法规中规定的主要措施包括，政府有关部门向公众提供有关清洁生产的环境信息，保证公众的环境知情权；政府为企业提供清洁技术信息，并开辟技术信息交流渠道，鼓励企业进行技术创新；政府要求企业将清洁生产的实施情况和污染物排放情况向公众公开，接受公众的监督。清洁生产信息制度在《清洁生产促进法中》有所体现。
国外清洁生产法律制度考察
清洁生产思想最早是在欧美等发达国家发展起来的，许多国家采取了一系列措施，例如鼓励支持清洁生产技术开发、与生产者签订自愿协议、利用经济手段刺激污染削减等，以促进清洁生产发展。因此，欧美等发达国家在清洁生产研究上要领先于正处于经济转型的发展中国家，清洁生产法律制度的整体水平高于发展中国家。前一章介绍了我国的清洁生产的立法现状，这一章将以美国、英国、德国、日本、泰国为例，介绍清洁生产在国际上的法律制度的研究。通过国内外清洁生产法律制度的对比研究，借鉴国外的成功经验，为我国的清洁生产法律制度的完善总结经验。
4.1美国清洁生产法律制度
美国是国际上较早对清洁生产进行立法研究的国家，也是最为典型的国家。在美国，最早将“清洁生产”称为“污染预防”或“废物最小量化”。1984美国国会通过了《资源保护与回收法——固体及有害废物修正案》，提出了“废物最小化”的概念，指出实现“废物最小化”的两个途径即源头削减和再循环，要求尽可能地将有毒有害废物削减和消除。1990年3月，美国国家环保局发布污染预防指令，并将“污染预防”进行定义。为了减少防止污染源的排放，1990年10月在国会上通过了一部对美国发展清洁生产、实施污染预防技术具有重大意义的法规——《污染预防法》。该法对“源头削减”进行了具体解释，明确指出“污染预防”是美国的国策，并强调“污染预防”是“源头削减”的首要措施。该法出台后，美国的环境政策由以往的“末端处理”政策转变为“污染预防”政策。
4.1.1清洁生产经济激励制度
美国在实行“污染预防”政策之前，虽然也有些经济调节的手段，但是，美国的环境政策主要是以“命令-控制”为主。经济调节在实行“污染预防”政策后得到了进一步的重视。
美国在环境立法中广泛采用如下经济刺激形式。第一，实行严格的政府管制，制定各种排放标准，提高末端治理成本；第二，保障污染受害者有获得赔偿的权利；第三，实行污染者付费原则，包括排污收费和各种征税；第四，政府为鼓励治理污染和采用先进工艺而实行各种形式的财政补贴和低息贷款。1986年修定的《超级基金法》（也称作《综合环境反应、补偿和责任法》）建立了环境收费政策和赔偿责任体制，规定对垃圾的倾倒和污水的排放收取费用，并为污染的受害者设立专项基金，使污染受害者享有获得赔偿的权利。1992年的《能源政策法》以税收优惠方式，对采取节能减排的企业和使用可再生能源和无污染能源的企业以及利用可再生能源设备的企业和用户减免税收，并对可再生能源项目进行资金拨款。另外，在征税方面，该法还规定，对于排污高低和耗油量不同的汽车有差别地征收税款。在补贴制度方面，该法规定联邦政府对煤炭清洁技术的研发和可再生能源的生产商及相关企业进行补贴，并支持清洁产品的发展和使用。1977年修订的《清洁水法》和1990年通过的《清洁空气法》中，也规定了一些有关清洁生产的经济调节制度。例如《清洁水法》规定，凡修建经国家环保局局长批准的污水处理工程，可自联邦政府得到相当于总投资额的75%的联邦补助金等。《清洁空气法》规定了排污许可证制度，规定企业要取得排污许可证必须先缴纳一定的费用，并用于维护空气的质量。
4.1.2清洁生产信息公开制度
美国立法自20世纪60年代以来开始确立信息公开制度，许多环境立法也开始维护公众的环境参与权以及环境知情权，对清洁生产相关信息的公开也作出了一些规定。例如1969年制定的《国家环境政策法》第4332条第二款规定，相关国家机构经国会授权和命令，应当对有关环境重要事项作出详细的说明，包括对人类环境质量具有重大影响的提议和报告以及可能对人类生活环境造成不良影响的提案行为，并作出环境影响评价和意见书，按照相关规定向公众公开。《有毒物质控制法》规定企业应当呈报有关化学物质流转的相关信息和资料，产生的有毒有害化学物质的扩散和处置情况向公众公开。《清洁水法》和《清洁空气法》中规定主管部门应当定期对企业的排污情况进行检查和统计，并将结果向公众公开，企业应当及时制作排污清单，并将排污清单呈报主管部门。《紧急计划于社区知情权法》对环境信息的公开作出了明确的规定。该法规定任何人都有权向紧急计划委员会申请提供有关有毒有害化学物质的所有信息，包括有毒化学物质的处置方式说明、化学品的名称以及化学品的安全资料表。另外，美国环境立法中关于许可证的审批程序，也都规定了信息公开制度。
清洁生产信息公开制度的确立，完善了环境保护法律法规的实施，促进了企业污染预防活动的积极性。
4.1.3清洁生产行政管理制度
清洁生产的行政管理制度既包括行政指导也包括行政强制。对于一些有关政府和企业之间的合作关系以及政府对企业的指导多采用自愿性的措施。
《污染防治法》、《资源保护与回收法修正案》以及美国国家环保局和能源部有关清洁生产的环境保护战略中都包含了污染预防的行政指导和志愿协议。根据上述法律法规以及环境战略的规定，国家环保局应当制定相关计划使内部法规计划和非法规计划实现统一，对企业发起实施相关计划，实现污染预防的目标。能源部应当给工业企业提供技术评估，对工业企业降低能源消耗的活动进行指导。环保局、能源部、国防部以及其他联邦政府部门应当相互配合，制定评估计划，实现废物削减的目标。另外，相关部门可以与企业签订削减有毒物质的协议，实现污染预防和废物削减的目标。除此之外，美国的一些州政府和地方政府也可以制定本地区的污染预防计划，例如对企业提供技术指导和财政支持，尤其是清洁生产技术的研发和支持。
在美国的污染预防的管理制度中，除了上述指导性和自愿性制度，还包括一些行政强制制度。例如环境污染的强制法律责任保险以及对产生化学污染物的企业规定强制性的削减目标和期限。对于可能产生不利影响的有毒有害废物的处理，应当实行强制保险，对化学污染物应当采用法规控制和非法规控制相合的管理方式。
4.2英国清洁生产法律制度
在英国，“清洁生产”一般表述为“废物最小量化”或“综合污染控制”。从20世纪70年代开始，英国的环境立法思想由“末端处理”逐渐转向“污染预防”。目前英国的环境政策和环境立法的重要目标就是从源头上削减废物，对废物再循环再利用，实现废物最小量化。
英国的环境立法主要有《河流污染防治法》（1876）、《环境保护法》（1990）、《公共健康法》（1975）、《污染控制法》（1974）、《有毒废物处置法》（1972）、《废物管理许可法》（1994）、《污染预防法》（2001）等等。其中，《环境保护法》、《废物管理许可法》、《污染控制法》、《污染预防法》等法律法规中，涉及了许多有关清洁生产实施的相关规定。“综合污染控制”的指导思想，首先是在《环境保护法》中提出和确立的。在此之前，《污染控制法》中叶体现了环境污染预防的思想，规定要采用清洁生产方式利用能源，减少污染物的产生和排放。另外，《污染预防法》和《废物管理许可法》中也体现了污染预防和污染控制的原则。
4.2.1清洁生产经济激励制度
在英国，清洁生产经济调节主要包括两种。一是增加环境税。环境税最早是由英国的经济学家庇古在《福利经济学》中提出的。20世纪初，庇古通过对工厂的经济活动产生的外部成本进行分析，提出了“庇古税”，即以征税、货币分配等方式调节企业的外部经济环境，引导企业和消费者的行为，使企业内部化。英国的环境税主要包括碳税、燃料税和填满税等，目标是减少废弃物的排放，改善大气质量，促进清洁生产。
二是明确生产者初始责任，即要求生产者在产品流转的全过程承担一定的责任。例如，英国《环境保护法》和《经济手段和从废物中回收利用资源》中都规定了废物生产者应当对产生的废物承担全部的废物处理费用。
除了向企业征收税费，英国的经济调控制度还包括排污权交易制度。排污权交易制度最早是在美国确立的，英国在一定程度上借鉴了美国的经验。除此之外，英国清洁生产的经济调节手段还包括贷款优惠和补贴等。
4.2.2清洁生产信息公开制度
英国的信息公开制度与其他的欧美国家还存在着一些差异。尽管英国是较早实施清洁生产的国家之一，但是由于传统保密文化的影响，英国在立法上长期奉行保密原则，相较于美国等发达国家，信息公开立法起步较晚。一直到20世纪末，因国内公众和国际社会的强烈要求和压力，英国政府才开始尝试信息公开立法。1984年《数据保护法》和《利用地方政府信息法》的出台，标志着英国信息公开制度的开始，2005年《信息公开法》的生效，标志着英国信息制度的成型。
1992年英国政府出台了《环境信息法规》，规定任何人都享有环境知情权，当申请人申请有关部门提供环境信息时，该部门应当及时地给予回复。关于清洁生产信息公开制度的建设，英国环境部目前在拟定一份易造成环境污染的工业化学物质的排放