试从生态角度对集体林权规章制度改革进行.docx

试从生态角度对集体林权制度改革进行
试从三大效益角度分析XX省集体林权制度改革
李海栗
（东北林业大学经济管理学院
黑龙江哈尔滨
150040）
摘要：任何改革都和效益分不开，改革就是为了追求最大效益的结果，因此可以说集体林权制度改革本质上是一场效益改革。林业是一个特殊的行业，集三大效益即经济效益、生态效益和社会效益于一体，从而林权改革更能体现改革和效益的关系。本文通过对XX省林业概况及集体林权改革进展情况的简单介绍，然后从以上三大效益角度来分析和思考其改革，找出其存在的问题，最后针对这些问题提出几点建议。关键字：XX省；林权改革；经济效益；生态效益；社会效益
analysisonjingxiprovincecollectiveforestownershipreformbasingonthreebenefits
lihaili（collegeofeconomicsandmanagement，northeastforestryuniversity，harbin150040）abstract：innovationcannotdetachfrombenefits.innovationistheresultofpursuingthemostbenefit.sowecansaytheessenceofforestownershipreformofcollectiveforestryareaisaneffectrevolution.forestisaspecialindustry，whichgatheringthreebenefits，namelyeconomicbenefit，ecologicalbenefitandsocialbenefit.therefore，theforestownershipreformofcollectiveforestryareacanexplaintherelationshipbetweeninnovationandbenefitswell.thisstudyintroducestheforestsituationandtheinstanceofforestownershipreformofjiangxiprovince，thentheauthoranalyzeandconsiderthisrevolutionbasingontheformerthreebenefits，findtheproblemsandfinallyproposesomesuggestionsondealingwiththoseproblemskeyword：jiangxiprovince;forestownershipreform;economicbenefit;ecologicalbenefit;socialbenefit
XX省是我国南方重点集体林区之一。全省土地总面积1669.5万公顷，林业用地面积1062.9万公顷，占土地总面积的63.7%；活立木总蓄积35357.2万立方米，森林覆盖率60.05%；全省2/3的国土面积是山区，2/3的人口在山区农村，2/3的县是重点林区县，林业在全省经济社会发展中具有十分重要的地位和作用。但是长期以来林业发展缓慢，集体林权经营管理体制存在着不少问题，林地和林木产权不清、税费过高、经营机制不活、产权流转不规范等，严重制约了林业经济的发展。为此2004年9月以来，XX省委、省政府以科学发展观为统领，认真贯彻落实《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》，通过认真学习，积极探索，勇于创新，实事求是，在全省范围内展开了集体林权制度改革，取得了显著成效，使农民收入增加，经济获得增长，生态得到保护，为全国树立了典范。但是集体林权制度改革毕竟是一项复杂的系统工程，政策性强、涉及面广、工作难度大，不是一蹴而就的，改革过程中必然会出现可以预见以及不可预见的这样那样的问题。本文从经济，社会，效益的角度出发，通过分析本次改革所取得的成效以及尚存在的问题，最后针对这些问题提出几点建议，以便进一步改革的顺利开展。
1XX省森林资源状况
根据2004年全省“十五”期间县级森林资源二类调查显示，全省土地总面积为1669.5万公顷。其中林业用地面积1062.9万公顷，占63.7%；非林业用地面积606.6万公顷，占36.3%。森林覆盖率为60.05%，其中有林地覆盖率52.21%，灌木林地覆盖率7.10%，四旁树覆盖率0.74%（四旁树按1500株折算1公顷面积）。活立木总蓄积35357.2万立方米。其中乔木林蓄积33231.0万立方米，占94.0%；疏林蓄积89.9万立方米，占0.3%；散生木蓄积1505.4万立方米，占4.3%；四旁树蓄积530.9万立方米，占1.5%。竹林面积82.4万公顷，活立竹总株数150148万株。
2XX省集体林权改革进展情况
1981到1983年期间，根据全国统一部署，XX省进行了一次山林权属落实，即简称为林业“三定”。其主要内容是：稳定山权、林权；划定自留山；确定林业生产责任制。但是随着社会的不断进步，市场经济的不断发展，越来越多的问题暴露了出来，严重制约了林业经济的发展，阻碍了和谐社会的构建。为此2004年9月以来，XX省委、省政府以科学发展观为统领，认真贯彻落实《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》，在林业“三定”落实的山林权的基础上，在全省又组织开展了以“明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转、综合配套”为主要内容的集体林权制度改革。
改革分为四阶段进行，即。第一阶段，宣传发动，开展培训。通过各种形式广泛宣传林权制度改革的意义、内容和具体的政策措施，；力求每一个群众都成为林改政策的明白人。同时，逐级组织林改骨干进行培训，使参与改革的各级工作人员和基层干部也成为林改政策的明白人；第二阶段，调查摸底，制定方案。由县（市、区）组织农村工作经验丰富、政治责任感强、熟悉林改政策的人员组成调研组进村入户开展广泛深入的调查，全面了解林业“三定”以来农村山林权属变更情况及存在的问题，了解广大林农的改革要求，进而制定各地的具体改革方案。第三阶段，组织实施，确权发证。以各行政村组为单元，组织县（市、区）、乡（镇）、村、组、户主五级人员到山头地块逐一核实山林权属、面积和四至界线，并将结果张榜公布。山林权属实行二榜定案制。第一榜，以“三定”为基础公布山林权属现状。如有异议或者权属纠纷，则按照公平、公正、合理的原则进行协商、调解，直至没有异议和纠纷为止，最后经双方签字确认后进行二榜公布定案。然后由集体经济组织与林农补签林地承包合同书，并将权属落实情况勾图造册，连同与林农签订的合同书一并报乡（镇）政府审核，乡（镇）政府汇总后报县政府登记，核发林权证书，同时将有关的资料建立档案永久保存。第四阶段，检查验收，总结完善。改革工作基本结束后，由各级林业改革领导小组组织对改革工作进行逐级检查验收。
到目前为止，XX省集体林权制度改革工作已进入扫尾阶段，成效显著。共落实自留山2358.1万亩，家庭承包山（责任山）8135.7万亩，分山到户率达82.7%。发放林地使用权证312.2万本，宗地756.7万宗，面积13525.5万亩，宗地发证率为89.7%。配套改革全面启动。全省共组建县市林业产权交易中心36个，交易山林1169宗，金额7.37亿元；开展林权抵押贷款1857宗，贷款金额2.13亿元；组建民间森林防火、防盗伐、防病虫害的“三防”协会等林业合作组织4061个，参加农户94.02万户；落实生态公益林补偿面积5100万亩，其中省级财政每年安排补偿资金1.78亿元。
3林权改革的三大效益分析
3.1林权改革的经济效益分析
从经济效益角度来说，一是促进了林业生产力的发展，二是显著地增加了农民收入。
3.1.1林权改革促进了林业生产力的发展
林权制度改革后，经营山林的利润空间明显加大，农民造林育林的积极性和社会投资林业的热情空前高涨，各种生产要素迅速向林业聚集，全省荒山流转价格由改革前的年均每亩17元提高到50多元。改革后的3年，XX省每年完成造林都在320万亩以上，其中2006年达到352.4万亩，创近10年来的新高，且社会造林比重达83.3%。XX县区造林大户谢忠仁2005年造林4400亩、抚育5000亩，2006年又购买山林1800亩，并全部完成了造林和抚育。XX县区2004年以来累计造林18.1万亩，相当于改革前１０年造林面积的总和，其中造林50亩以上的农户有近千户。许多农民对林中空地也进行了补植，极大地提高了林地利用率。总而言之，本次改革激活了林业，促进了林业生产力的发展。2006年全省实现林业产值483亿元，比上年增长25.9%。
3.1.2林权改革显著地增加了农民收入
林权制度改革实现了“山定权、树定根、人定心”，为广大山区农民增收致富开辟了有效途径。通过减免木竹税费、政策性让利和发展林业产业，加上改革拉动木竹价格上涨和林地林木升值，使得农民来自林业的收入大幅度增加。据XX省统计局调查，2006年全省林改政策直接让利14.61亿元，全省农民人均林业纯收入达490.7元，比上年增长32.5%，其中来自林业的现金收入增长36.6%。36个山林资源丰富的重点林业县，农民人均来自林业的收入普遍增长了500元以上。
3.2林权改革的生态效益分析
从生态角度来讲，一是使森林资源保护取得了新突破，二是增强了林农的森林保护意识。
3.2.1林权改革使森林资源保护取得新突破
实施林权改革后，当地的森林资源由以前的集体所有变成了现在的个人所有，使用权转移到了当地农户手中。在得到森林资源的使用权后，农民对森林保护的积极性提高了。同时，也加强了对自己所用森林的管护。这样，一方面降低了森林资源的病虫害和火灾的风险，另一方面提高了森林的经营水平。因此，在林权改革后森林资源的保护由以前的集体保护转变为现在的个人保护。
3.2.2林权改革增强了林农的保护意识分山到户后，林农做了林地的主人，他们对山林资源十分珍惜，保护的意识普遍增强，“看好自家山、管好自家林”、“把山当田耕、把树当菜种”成为林农的自觉行动，据统计，2006年全省完成造林总面积333.5万亩。林农们对于自己的山林看管很严，经营很精心，砍伐也很谨慎，有时连挖一棵竹笋都得思来想去。为了达到保护资源，很多农民不再把眼光仅仅盯在砍伐木竹上，而是千方百计发展林下产业。
3.3林权改革的社会效益分析
从社会效益角度来说，本次改革一方面维护了林区稳定，另一方面加快了政府职能转变。
3.3.1林权改革极大地维护了林区稳定
山林权属纠纷是影响农村社会稳定的重要因素。在这次改革中，江西各地充分发挥民间调解机制的作用，对历史遗留的6.66万起山林权属纠纷进行了全面调处，目前已完成6.28万起，涉及纠纷面积507.9万亩，纠纷调处率达94.3%。XX县区山林纠纷调处率达到99.7%过去纠纷不断、争斗不止的村组之间、邻里之间，现在都互谅互让、和睦相处。更为重要的是，林权制度改革始终坚持把学法用法和政策宣传放在首位，充分尊重群众，保障农民的知情权、参与权、决策权和监督权，整个改革过程体现了民意，体现了民主。有的村组织开会多达二三十次，这实际上是一次以与老百姓切身利益关系最密切的事情为载体，对他们进行的一场全面、深入、生动的民主、法制教育，有力地推动了农村的民主法制建设，促进了村民自治水平的提高，促进了社会主义新农村和和谐社会建设，其效果比任何一次简单的说教活动都来得更好。同时，广大基层干部在改革中倾心为老百姓服务，历尽千辛万苦、走遍千山万水、深入千家万户、费尽千言万语，感动了群众，锻炼了干部，密切了党群干群关系，农村社会发生了深刻变化。
3.3.2林权改革加快了政府职能转变
在改革的过程中，XX省委、省政府要求各级党委政府和广大干部都必须真心实意为农民群众着想，始终把维护好、发展好农民群众的利益放在第一位，作为处理改革中各种矛盾和问题的出发点和落脚点，各级组织都不得与民争利，从而使各级干部的宗旨意识和服务意识得到增强。改革期间，各级干部深入乡村农户，宣传改革政策，开展帮扶活动，扎实的工作作风受到群众的普遍赞誉。通过改革，各级政府及其相关部门的执政理念和服务方式发生了深刻变化，职责进一步廓清，履行职责的方法进一步优化，执法、管理、服务三大职能进一步加强。林业管理体制得到理顺，全省林业行政事业经费全部纳入了财政预算，彻底结束了林业部门长期靠规费供养的历史，各级林业部门开始把工作重点和履职方式转到加强管理和提供服务上来。
3.4林权改革的问题分析
林权改革在取得巨大成效的同时，同样还面临许多问题。林权改革毕竟不仅仅是一场改革，它涉及到方方面面，经济发展、生态建设以及社会稳定，可谓林业史上的一大革命，不是一蹴而就的，本次改革只是一个开始，还有许多问题有待解决。
3.4.1经济效益问题
一方面目前林农增收，获得了利益，从中得到了好处，但从长远看，如何帮助林农利用好山林，经营好山林，最大限度地挖掘林地潜力，发展林业生产已成为当务之急。二是分山到户后，林业建设呈现出林权结构分散化、经营主体多元化、经营形式多样化的特征，林业生产建设的组织管理难度明显加大，任务明显加重。如何根据形势变化，大力加强各级林业主管部门及其工作体系建设，也成为一个必须高度重视的紧迫问题。三是怎样依照林业的特点和规律，创新林业经营方式，引导群众开展适度规模经营和生产合作，也必须提上日程。
3.4.2生态效益问题
林权制度改革后商品林经营效益大幅度提高，相比之下公益林则由于补偿标准太低，群众意见较大，纷纷要求退出公益林范围，给生态公益林的保护管理和长远发展带来了巨大压力；同时生态公益林管得太死，完全不准采伐，在发挥生态效益的同时损失了经济效益；再就是对灌木的采伐，完全不管，容易导致林农皆伐，造成水土流失，破坏生态环境。
3.4.3社会效益问题
为了真正做到利民惠民，把利益最大限度地让给了老百姓，本次改革取消了县乡村所有收费项目，一方面使得各级地方财政收支矛盾加大，特别是重点林区的乡、村、组，改革后的财政正常运转受到很大影响，另一方面基层的收入来源减少，严重打击了基层干部投入改革的积极性，改革只是服从上级命令，不利于改革的有效开展；同时，林权制度改革使集体林的发展机制大大激活，而国有林场的改革严重滞后，反差较大，长期下去容易产生新的矛盾和问题。
此外，由于分山到户后，各户自主经营管护，力量分散，防火力量薄弱，因此森林防火是一个值得强调的问题。
4.完善江西集体林权改革的对策建议
4.1基于经济效益的对策建议
4.1.1加强对林农的指导
通过设立免费培训小组或者培训机构，专门负责传授给林农科学技术知识，让他们能因地制宜，适地适树，种植林木，经营林地。同时鼓励他们多种经营，用科学的手段经营和管理山林，发挥林地最大的潜力，走可持续发展和现代化林业建设道路。
4.1.2加强对林农资金的扶持
金融机构要积极稳妥地开展林权抵押贷款等金融服务，抓紧建立和完善林权抵押贷款办法，简化贷款手续，降低融资成本，加大农户联保和小额贷款力度，积极支持林业产业龙头企业和商品林基地建设，同时国家金融机构应尽快针对森林资源资产和林业产业发展的特点，开发必要的金融产品，积极推进村“镇银行”和“小额信贷组织”的设立，从而进一步解决农民发展林业生产资金难的问题。总之，要广开资金渠道，想尽一切办法解决农民发展林业生产资金难的问题。
4.1.3建立健全林业社会化服务体系
林权改革只是解决了林业发展的动力机制问题，要真正实现兴林富农的目标，就必须同时加强管护保障，科技保障，流通保障等工作，建立也林业发展要求相适应结构合理功能齐全的林业中介服务组织，咨询部门，提供市场信息，同时，健全交易中心，设立适合林业发展的交易体系，一方面加大林木培育的服务，另一方面，为其林木提供一个公平公正的平台；
4.1.4加强林业科研队伍的建设
加强林业科研队伍的建设，依照林业的特点和规律，不断探索和创新林业经营方式，引导群众开展适度规模经营和生产合作，尽可能地发挥林地的潜力，实现经济效益最大化。
4.2基于生态效益的对策建议4.2.1加强对国家重点公益林补偿力度
一是提高补偿标准。目前中央财政对国家重点公益林的补偿标准为每亩每年5元，与经营商品林的效益相比，显然不合理，建议国家根据财力状况，逐年提高补偿标准。二是地方不要完全依赖于中央，自己应适当增加公益林财政支出，同时积极探索和建立多渠道筹集公益林补偿资金的机制，但不要寄希望于企业，加重企业负担。
4.2.2加强对公益林的采伐管理
林木像人一样，有其寿命周期，有其价值实现的最佳期限，所以各级政府应积极探索和研究出台相关政策，允许对公益林在不影响生态功能发挥的前提下，进行经营性采伐和科学利用，发挥森林的综合效益。
4.2.3完善对灌木林的管理
灌木林在保持水土，防止水土流失和生态建设中发挥着不可忽视的作用，因此必须加强灌木林的管理，加快制定灌木林采伐管理办法，在放宽采伐的同时不能放任林农不管，让他们胡作非为，要做到放而有序、活而不乱、管而不死。
4.3基于于社会效益的对策建议
4.3.1加大对地方财政的支持
国家一方面应尽快研究出台中央财政林权制度改革专项转移支付政策，特别是对财政困难的县、乡、村，给予大力支持，财政补贴，工作经费补助；另一方面，应加强对资金使用的监督，切实做到专款专用。
4.3.2加快制定基层干部绩效考核制度
国家应尽快制定林业干部绩效考核制度，根据其所管辖的范围，通过科学的指标，衡量该区域内林业所产生的经济、生态和社会效益，评估其工作绩效，然后按绩效等级给予奖励，激励林业干部（特别是基层林业干部）全心全意搞林业，为林业经济的发展做出贡献。
4.3.3加快国有林场改革步伐
长期以来，国有林场为国家经济社会发展和生态建设作出了巨大贡献，但目前陷入贫困边缘，人员包袱沉，债务负担重，基础设施建设欠账多，林场职工的收入水平普遍低于当地农民。建议国家统筹考虑，尽快出台具体改革政策，重点解决国有林场职工社会保障问题和历史债务问题，加大对国有林场基础设施建设的扶持力度，保证集体林场和国有林场的协调发展。
4.4切实做好森林防火工作
此外，在做好以上工作的同时，还需要搞好森林防火工作。森林火灾一直是林业经营的大敌，为防止森林火灾，国家每年都要投入大量的资金。分山到户后，林农自主经营管护，由于他们防火意识不强，防火设备不齐全和落后，不懂专业防火知识，这样就容易造成生命危险以及森林资源损失。因此，森林防火仍然应作为林业部门的重点工作，不得因为属于林农自己的管护范围而不管不顾，或者说讨价还价，收小费等等，必须一如既往地做好监测和预警工作，使部队布防、物资储备、应急保障等防护措施及时到位，实现火患早排除、火险早预警、火情早发现、火灾早处置，努力保障人民财产安全和国家森林资源安全。
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