关于市财政国库管理规章制度改革情况的调研报告.docx

关于市财政国库管理制度改革情况的调研报告 国库集中收付制度，是指以国库单一帐户体系为基础，所有财政性资金全部纳入单一帐户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一帐户体系支付到商品、劳务供应者或用款单位的一种财政资金收支管理制度。国库集中收付制度是适应市场经济发展的现实需要和公共财政改革要求而提出的，是对传统国库资金管理制度的变革和创新。20*年，财政部、中国人民银行制定并下发了财政国库管理制度改革试点方案，拉开了此项改革的序幕。按照改革方案的要求，我市主要从支出方面入手积极开展试点工作，从20*年开始进行此项改革工作，经过六年多的努力，市本级改革基本完成，取得了显著成效，各旗县区改革工作也在稳步推进。 一、国库管理制度改革的由来及目的过去的国库管理制度是计划经济时期的产物，是适应旧的财政管理体制而建立的。在计划经济时期，不同级次的财政资金先缴入本级国库，然后逐级上解，财政资金在地方国库沉淀较多，地方国库资金较为充足，资金调度和周转的压力不大。1994年财税体制改革后，按照新的分税制要求，不同税种分别缴入中央和地方国库，共享税种先按比例交中央国库，然后结算返还（省与地市共享税先入省级国库再结算返还）。新的财政管理体制使很大一部分财政资金直接进入中央国库，造成很多地方财政国库资金周转出现一定困难。同时，各地多数也未按预算法规定比例提取预算周转金，有的地方甚至不同程度地存在“寅吃卯粮”的挂帐情况，使金库资金更为紧张。另一方面，在财政资金下拨过程中，预算单位多头开户，财政资金层层下拨，由于流转环节较多，资金使用过程中出现了大量的沉淀、闲置甚至产生了许多截留、挪用财政资金的不规范行为，而财政部门又无法调控沉淀、闲置资金和有效监督资金的使用。这样在客观上就出现了预算资金难以按时拨付和资金使用不规范、使用效益和透明度不高的现象。为了增强财政金库资金调度能力，缓解金库资金周转不足的压力，进一步提高财政资金使用的效益和透明度，规范资金使用行为，对传统的国库管理制度进行改革就显得势在必行。国库集中支付制度就是在这种背景下应运而生的。 二、改革的基本情况我市国库管理制度改革开始于20*年，主要从集中支出方面作了改革，集中收入方面由于条件不具备，暂未进行。在改革试点及规范完善的过程中，基本形成了三种模式。 1、市本级的改革情况。市本级在改革的初期，采用了会计集中核算的一些做法，后来逐步过渡到了规范的国库集中支付模式。总的来看，改革大致经历了三个阶段。一是起步阶段（2001-20*年）。成立了财政集中支付机构，从计算机网络配置、人员配备和岗位设置等多个方面进行了筹备，为改革工作的下一步实施搭建了平台；清理了单位银行帐户，通过手工操作将供热补贴、科技三项费、部分政府采购资金进行直接支付；对全市行政和市直全额事业单位实施工资统发；从源头治腐的角度出发，有选择地采纳了会计集中核算的部分做法实行过渡模式运作。二是转轨阶段（2004-20*年）。推行规范的国库集中支付制度改革试点工作；制定、完善了相关的改革配套措施；逐步扩大了直接支付的资金范围和纳入集中支付的预算单位的范围；由原来实行的过渡模式向规范的国库集中支付模式转轨。三是规范运作阶段（20*年）。在不断完善的基础上，对国库集中支付制度的实施进行了进一步规范，结合政府收支分类改革，对直接支付的资金范围和限额标准目录进行了修订，进一步扩大了实行财政直接支付的资金范围；对财政授权支付的清算程序进行了修改；将收付中心对单位授权支付资金审核的关口前移到支付流程。经过六年多的努力，撤消了350多户预算单位的1000多个帐户，财政每年集中调控的资金比改革前平均增加了2亿多元，建立起了完善的单一帐户体系、配套改革措施和规范的审批、拨付和清算流程。到20*年上半年，纳入国库集中支付系统的预算单位达352户，占全部应纳入单位的99%，整个改革按照规范的国库集中支付模式的要求实现了网络化、规范化操作，本级国库集中支付改革基本完成。从本级改革的做法来看，主要是按照规范的国库集中支付的模式来进行。这一模式是在不改变预算单位预算主体、资金使用权限以及会计主体、财务责任的前提下，以部门预算实施和计算机网络为基础和平台，撤消预算单位在商业银行的帐户，通过国库单一帐户体系实现资金收付。预算单位按照批准的部门预算按月按进度提出资金使用计划，经财政相关科室和支付中心审核后，按照规定的流程以直接支付和授权支付的形式使用资金，通过计算机网络实现信息共享、资金划拨和清算。其主要特点是未改变预算单位的会计主体、会计责任和会计核算，实施的基础和条件是实行细化的部门预算和具备计算机网络平台。从运行结果来看，改革成效显著，减少了资金拨付环节，增强了财政金库资金调度能力，提高了预算资金拨付使用的透明度和资金使用效益，节约了财政资金，规范了资金拨付、清算程序和预算单位财务行为，强化了财政监督职能，切实体现了国库管理制度改革的方向和精神。 2、旗县区改革情况。从20*年开始，我市一些旗县区按照国库管理制度改革的精神，结合源头治腐，也进行了改革试点，总的来看，形成了两种改革形式，比较典型的是昆区和达茂旗的做法。一是昆区的做法。昆区是我市改革国库管理制度较早的旗县区之一，主要采取的是会计集中核算的模式。该模式是在不改变预算单位预算主体和资金使用权限的前提下，按照“集中管理、统一开户、分户核算”的原则，撤消预算单位在商业银行的帐户，通过会计集中核算中心在代理银行开设的收支帐户实现财政资金缴拨。具体运作程序是：预算单位按照批复的预算申请使用财政资金，财政部门审核后将资金由国库帐户划拨到核算中心在代理银行开设的帐户，核算中心在统一的帐户下分户进行会计记录、核算和填制报表；预算单位日常用款从核拨的备用金中支付，备用金不足支付的向核算中心提出借款或先代垫然后报销；预算单位的原始凭证由单位负责人签字并经核算中心审核后留存中心作为帐务处理依据；预算单位只设报帐员处理日常报帐、借款等事宜。该模式的特点是取消了预算单位的会计、出纳，会计核算由核算中心统一进行；没有明确支付的形式和范围，国库和代理银行不进行清算，代理银行以国库下拨的资金进行支付结算。从运行效果看，该模式虽然达到了统一调控财政资金的目的，一定程度规范了预算单位的财务行为，节约了行政成本，但预算单位的会计主体、会计责任界限不明确，支出拨付和使用流程不够规范透明。二是达茂旗的做法。达茂旗主要采取的是不完全的国库集中支付制度。这种做法的主要特点是按照规范的国库集中支付的要求制定了配套措施，但没有设置财政零余额帐户和预算单位零余额帐户，直接支付资金通过国库帐户直接结算，授权支付资金通过代理银行直接支付。直接支付和授权支付的资金范围也较小。从运行效果来看，这一模式也达到了国库管理制度改革的目的，但更适合于资金流量较小、项目资金较少的财政支出。按照自治区财政厅的统一要求和市财政局的工作安排，我市各旗县区国库管理制度改革工作在20*年全部启动。目前，一些旗县区结合各自实际情况依照改革的精神和方向选择可行的方式从过去的模式向规范的国库集中支付模式过渡，如达茂旗、XX县区已基本完成了过渡工作，正逐步完善规范。其他旗县区也都不同程度地开始了改革或过渡工作。 三、改革中存在的问题1、一些主管部门和预算单位对改革的积极性不高在改革过程中，一些主管部门和预算单位对国库管理制度改革缺乏全面的了解和认识，担心触及自身既得利益，不愿意部门的财务管理受到过多的监督，对改革的积极性不高，个别单位甚至存在不理解和抵触情绪。 2、一些预算单位的财务管理水平有待提高一些预算单位财务人员数量不足，素质不高，缺乏财政、财务管理和计算机网络的基础知识，不能完全理解国库集中支付流程和熟练操作计算机软件，影响了国库集中支付的工作效率。 3、部分预算单位缺乏实现网上操作的硬件条件目前，市本级财政部门已构建了国库集中支付系统的网络化运行平台，财政、银行及预算单位的国库集中支付子系统都能够通过财政数据交换中心实现网络操作。但部分预算单位由于不能满足支付系统对有关计算机终端设备和相应网络运行环境的要求，不能在本单位实现网络操作，增加了单位的工作量，影响了国库集中支付工作效率。 4、部门预算编制还不够具体，授权支付比例较大部门预算是实施国库集中支付制度的基础，部门预算编制越细，越有利于国库集中支付的审核和提高工作效率，也有利于扩大直接支付的范围，减小授权支付的比例。但目前，市本级一些部门的预算编制特别是项目支出还不够具体，一些旗县区还未进行部门预算编制改革，一些旗县区虽进行了改革，但改革还不够到位，编制不够细化，影响了国库集中收付改革的规范实施。 5、一些旗县区向国库集中支付模式过渡存在一定困难在下一步的改革中，一些旗县区由会计集中核算模式向规范的国库集中支付模式过渡涉及到人员分流和安置、预算单位会计和出纳的配备以及计算机网络运行的配置等问题，有一定的困难。 四、几点建议1、进一步加大国库管理制度改革的宣传力度要认真总结市本级改革取得的成效，采取有效方式加大对改革的宣传力度，让更多的预算单位充分了解财政国库管理制度改革的目的、意义和作用，消除他们的顾虑和不正确认识，使他们对国库管理制度改革由被动接受转变为主动参与和积极配合支持。 2、进一步加大指导和培训力度市财政部门要进一步做好对各旗县区和本级各预算单位国库管理制度改革的指导工作，有计划地分批进行培训学习，使各旗县区财政部门和本级各预算单位会计人员尽快全面熟练地掌握国库集中支付制度的理论知识及实务操作，推进国库集中支付改革深入进行。 3、加强对预算单位计算机软硬件的配置市本级及各旗县区财政部门要进一步摸清各预算单位的计算机配置及网络运行情况，根据财力状况，通过列入预算或其他渠道为一些预算单位解决由于缺乏计算机配置而不能进行网络操作的问题，实现财政、银行、集中支付中心和预算单位的网络连接和网上操作，进一步提高集中支付的工作效率。 4、进一步细化部门预算各旗县区在推进国库集中支付改革的同时，要切实做好部门预算编制等配套改革工作，要综合预算内外财力，合理筹划和安排本部门工作，实现部门预算早编细编。市本级财政部门要加强督促指导，在部门预算上报审核时，严格把关，对于无具体内容的项目支出，不予安排支持。通过细化部门预算进一步促进国库集中支付改革工作，为改革奠定良好基础。 5、进一步完善备用金制度要本着方便预算单位用款和提高其工作效率的原则，完善现行备用金制度，建立符合实际运行的备用金申请、拨付和审核制度，简化备用金申请、核拨和使用程序。要根据预算单位日常业务量大小，合理确定各预算单位的备用金数额。 6、选取适合于本地区的可行做法，实现向国库集中支付模式的稳步过渡我市各旗县区过去大部分进行了会计集中核算改革，目前，有的旗县区已基本实现了向规范的国库集中支付的过渡，如达茂旗、XX县区，有的仍采用原来的模式如昆区、XX县区，有的正在不同程度地向国库集中支付模式过渡，如XX县区、九原区等。虽然会计集中核算模式与规范的国库集中支付模式比较起来，在人员设置、会计核算、审核支付流程、计算机软件和网络运作等方面有所不同，但会计集中核算仍有其合理和可取之处。各旗县区在下一步改革过程中，要根据各自实际情况，本着有利于资金统一调度使用，有利于提高支付效率和资金使用效益，有利于提高资金拨付使用透明度和源头防腐的原则，充分吸取会计集中核算模式的可取之处，找准两者之间的切合点，合理设置岗位、妥善安置人员、科学确定流程，实现由会计集中核算模式向国库集中支付模式的稳步过渡。第9页 共9页