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政府系统法律顾问制度落实情况调研报告
中央办公厅、国务院办公厅《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》下发后，省委省政府高度重视，xx年4月，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》，对我省推进法律顾问制度和公职律师公司律师制度进行全面部署。为全面掌握我省政府系统法律顾问工作现状，深入推进政府系统法律顾问工作，省政府法制办组织开展政府系统法律顾问制度落实情况专题调研，对各市县政府和省政府部门落实法律顾问制度情况进行了全面调查摸底。
一、政府法律顾问基本情况
十八届四中全会决定和中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要》（2015—2020）要求，积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍。据此，政府法律顾问由两部分构成，一是以政府法制机构人员为主体的内设法律顾问，二是以专家和律师为主体的外聘法律顾问。
（一）内设法律顾问情况。
1.政府内设法律顾问。省政府和16个设区的市政府，全部设立政府法制办公室，除淮北、安庆、马鞍山、池州4市与政府办公室合署或在政府办公室挂牌外，其余均为单设的直属机构或工作部门。县（市、区）政府法制机构设立有3种模式。一是作为政府工作部门。XX市XX县区、XX市瑶海区等2个区政府法制办。二是与司法局合署。XX市XX县区、XX县区等2个区政府法制办。三是与政府办公室合署或在政府办公室挂牌，其余101个县（市、区）政府法制办均为此模式。部分乡镇政府、街道办事处在党政办或司法所确定相关人员专职或兼职从事法制工作。
2.部门内设法律顾问。省政府部门中，除省林业厅、文化厅、外办、信访局、机关事务局、国防工办等少数部门未设法制机构，仅确定某一内设机构相关人员兼理法制事务外，其余均设置法制机构。设区的市政府部门，60%单设法制机构，或确定相关内设机构负责法制工作。县（市、区）政府部门，40%左右单设法制机构，或确定相关内设机构负责法制工作。
总体来说，不同层级政府、不同政府部门、不同地区之间，内设法律顾问的职能大同小异，机构设立模式不同、编制数量多少不一、人员素质参差不齐。
（二）外聘法律顾问情况。
1.外聘法律顾问聘用模式。各地各部门外聘法律顾问有4种模式。一是政府、政府所属部门各自与律师、专家、律所签订合同，聘请其担任法律顾问。省政府、省政府部门和绝多数市、县（市、区）政府及所属部门采用此模式。二是政府统一聘请法律顾问，政府以及法律事务较少的部门共用，公安、城管、人社等法律事务较多的部门单独聘请法律顾问。XX市采用此种模式。三是政府建立法律顾问专家库，政府及所属部门在专家库专家成员中各自聘请法律顾问。XX市、XX县区采用此模式。四是政府聘请法律顾问，政府及所属部门、乡镇政府、街道办事处统筹使用。XX县区等采用此模式。
2.外聘法律顾问人员数量。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》印发后，各级政府及所属部门陆续开始聘用法律顾问。2004年，省政府成立法律顾问组，每届省政府法律顾问聘期与省政府任期相同。本届省政府法律顾问共10名，由省内具有较大影响、较深造诣的律师和有较高学术成就的法学专家组成。16个设区的市政府，全部聘请法律顾问，共聘法律顾问191名。109个县（市、区）政府，全部聘请法律顾问，共聘法律顾问534名。975个乡镇政府、街道办事处聘请法律顾问，占乡镇政府、街道办事处总数74.3%，共聘请法律顾问1186名。45个省政府部门聘请法律顾问，占省政府部门总数86.5%，共聘请法律顾问104名。480个设区的市政府部门聘请法律顾问，占设区的市政府部门总数72.3%，共聘请法律顾问549名。1705个县（市、区）政府部门聘请法律顾问，占县（市、区）政府部门总数56.5%，共聘请法律顾问1871名。
省工商局、地税局专门印发推进法律顾问制度的实施意见，要求县以上工商局、税务局全面实施法律顾问制度，做到了系统内外聘法律顾问全覆盖。
3.外聘法律顾问管理机构。为做好外聘法律顾问聘用、组织、协调、考核、监督工作，更好发挥外聘法律顾问作用，合肥、安庆、淮北3市设立专门法律顾问机构。XX市政府法制办设涉法事务处，编制2名；XX市政府法制办设法律顾问室，编制3名；XX市政府法制办设法律顾问室，编制4名。其他各设区的市政府、各县（市、区）政府法律顾问日常管理，均由政府法制办负责行政复议应诉或执法监督工作的内设机构负责。各政府部门的法律顾问日常管理，由部门法制机构或办公室负责。
4.法律顾问制度建设。大多数外聘政府法律顾问的单位，以《法律顾问制度实施意见》《法律顾问工作规则》等形式，对法律顾问的条件、聘用解聘程序、服务范围、服务方式、工作报酬、考核奖惩、日常管理等作出规定。这些制度的实施，对政府外聘法律顾问工作起到了很好的规范作用。
综合内设法律顾问、外聘法律顾问两方面情况，目前，我省县级以上行政机关已普遍设立法律顾问，符合中央和省委提出的目标要求；绝大多数乡镇政府、街道办事处设立法律顾问。
二、政府法律顾问工作成效
我省各级政府法制机构组织政府法律顾问，围绕中心、服务大局，在推进政府依法全面履行职能、政府立法和规范性文件制定、行政决策法治化规范化、严格规范公正文明执法、依法化解矛盾纠纷、政府法治宣传等方面发挥着日益重要的作用。内设政府法律顾问全面履行政府法制工作职责，为深入推进依法行政、加快建设法治政府，为政府及所属部门全方位承担参谋、助手和顾问作用。外聘政府法律顾问各展所长，应所聘单位要求多方面、多形式提供法律顾问服务，主要体现在以下方面：
一是全方位参与推进依法行政工作。通过为具体行政行为提供法律意见，参与起草、论证法规、规章及规范性文件，参与法治宣传教育，代理诉讼、仲裁、行政复议，办理政府委托的其他法律事务等形式，政府法律顾问在全面推进依法行政、加快建设法治政府中，很好地发挥了参谋助手作用。据统计，仅2016年全省法律顾问为各级政府及相关部门提供法律意见4989件，参与重大项目谈判978件，参与应对突发事件960起，参与起草、论证法规、规章、规范性文件1895件，代理诉讼、仲裁、行政复议、调解3859件。
二是服务重大决策和招商引资。参与政府及其所属部门重大行政决策、重大工程、重大项目、重大投资的合法性审查和法律风险评估，参与招商引资项目谈判和合同审查，提出合法性、可行性论证意见，有效防止、减少了政府及其所属部门在履行经济社会管理职能中的法律风险。XX市政府法律顾问，参与市政府与国际手球联合会签订的战略合作框架协议。XX市政府法律顾问，提前介入、全程参与城市轨道交通ppp项目、城南过江隧道等重大项目谈判、论证。XX市政府法律顾问，对新能源汽车充电基础设施和XX县区大环卫一体化ppp项目协议草案，出具法律意见，并对草案提出修改、完善意见和建议等等。
三是参与涉法事务和案件处理。全省县级以上政府机关法律顾问，通过代理各类诉讼案件、陪同领导接访，以及在政府信访部门值班等方式，参与处理各类复杂矛盾和纠纷，引导行政相对人依法合理表达诉求，充分发挥了“减压阀”、“稳定器”和“润滑剂”作用。2016年，全省政府法律顾问参与代理诉讼、仲裁、行政复议案件1531件，参与涉法信访值班16170人次，化解各类矛盾纠纷2215起。
三、政府法律顾问工作存在的问题
（一）法律顾问制度不健全。多数单位的法律顾问制度，仅限于法律顾问聘请的条件、程序、人数和法律顾问的权利、义务，对法律顾问工作范围、方式、报酬、考核等，未作规定或者规定的不具体。制度落实机制不畅，造成法律顾问的使用随机、随意性强，对推脱责任的法律顾问缺乏制约措施。机关内设法律顾问地位不明、待遇不清，与公职律师制度未能有效衔接。机关工作人员被确定为法律顾问的条件、形式不明。一旦被确定为法律顾问，如何履职，享受什么待遇，也没有明确、统一的要求。
（二）法律顾问履职积极性不强。从调研的情况看，内设法律顾问与其他工作人员相比，本职工作之外履行法律顾问职责，多了一份工作，多了劳动付出，多了一份责任，但待遇没有增加，工作主动性、创新性不够。外聘法律顾问，大多采用固定费用和案件代理费结合方式支付报酬，每年2-10万元不等，少数单位不支付法律顾问报酬，与市场法律服务相比，报酬落差较大，导致他们不愿意将精力过多投入政府法律事务，以各种理由推脱履行政府法律顾问职责。
（三）法律顾问服务质量不高。政府法律顾问事项涉及面广、类型繁杂、新事物多，担任政府法律顾问不仅要有扎实的法律专业功底，还要有丰富的行政管理经验；既要懂法律，还要懂政策。外聘的法律顾问，尤其是相对落后地区政府及其所属部门聘请的社会律师，不熟悉行政管理情况，行政法知识欠缺，对政府运作程序了解不深，对政府与市场、与社会的关系研究不透，他们提供的法律服务难以满足政府对法律顾问服务的需求。
（四）法律顾问管理机构缺失。法律顾问管理机构是法律顾问工作开展的组织保障。从全国情况看，北京、广东、湖南、海南、重庆、贵州、陕西、XX省、山东、山西、云南、宁夏等12个省（市、区）在政府法制办单独设立法律顾问管理机构。XX省实现省、市、县政府法制办设立法律顾问管理机构全覆盖。我省法律顾问管理机构建设严重滞后，除合肥、安庆、淮北3市政府法制办设立法律顾问管理机构外，包括省政府法制办在内其他所有政府法制办均未设立专门的法律顾问管理机构。在政府法制机构人手少、任务多矛盾本身就非常突出的情况下，法律顾问工作组织协调、服务联络、监督考评不到位，这也是法律顾问制度不能有效发挥作用的重要因素。
（五）法律顾问能力总体不足。与深入推进依法行政、加快建设法治政府的需求相比，政府法律顾问力量配备严重不匹配。与其他省市区相比，我省的省、市、县三级政府和部门内设法律顾问人数编少，且呈从上至下、从政府至部门人数逐级减少态势。部分设区的市政府法制办不足10人。XX市2县5区中，除XX县区外，其余县区政府法制办仅有1人。政府法制办人员外流速度加快。市、县政府部门法制机构多数为1至2人。十八届四中全会决定要求的政府法制机构工作人员作为政府法律顾问主体的力量单薄。外聘法律顾问力量不足，绝大多数单位仅有1人。
四、做好政府法律顾问工作的建议
（一）建章立制，规范管理。健全选任机制，严格考察选任对象的业务素质、专业水平、执业年限和工作经验等，提高政府法律顾问入选门槛。完善工作机制，为法律顾问参加政府会议、开展立法调研、调阅相关资料提供便利，确保政府法律顾问由“事后”介入向“全程”介入转变。强化考核机制，综合考核法律顾问的工作实绩、职业操守和社会评价，并作为续聘、解聘的依据，形成能进能出、合理更新的制度机制。完善法律顾问报酬制度，按照劳酬相当的原则，明确内设法律顾问提供法律服务的待遇，外聘法律顾问提供法律服务的报酬标准、支付条件和支付方式，调动法律顾问的工作积极性和主动性。
（二）整合资源，形成合力。全面落实十八届四中全会提出的“加强基层法治机构建设”，以及《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》提出的“加强各级政府及其部门法制力量建设，不断提高工作人员的思想政治素质和业务工作能力”要求，加强各级政府法制工作机构建设，使政府法制工作机构人员数量和素质与作为政府法律顾问主体的地位相匹配。适应法治政府建设对外聘法律顾问法律专业水平、综合素质能力要求更高的新形势，着力解决地区间法律人才资源不均衡矛盾，有必要打破地域限制，由省政府法制办建立全省政府法律顾问专家库，整合全省法律资源，实现法律人才区域共享，切实解决供需矛盾。市、县政府要结合本地实际，综合考虑各部门内设法律顾问的能力和外聘法律顾问的需求，采取政府统一聘请法律顾问、相关部门统筹使用的法律顾问聘请管理模式，提高政府法律顾问的综合效能。
（三）强化培训，提升素质。法律顾问大部分是本专业领域的行家里手，但对政府工作的其他方面了解不多。有必要根据法律顾问工作需要，由政府法制工作机构与党校、行政学院、律协等协同配合，建立和完善政府法律顾问培训教育机制，有针对性地对法律顾问进行本专业领域以外的行政管理知识和能力培训，将政府法律顾问培养成既懂法律又懂管理的复合型人才，从提升法律顾问素质入手，促进法律顾问服务质量的整体提高。
（四）健全机构，注重指导。切实加快政府法律顾问管理机构建设步伐，在全省范围内形成机构健全、人员落实、职责明确、上下通畅、左右协调的政府法律顾问组织网络。建议省编委会研究在省政府法制办设立省政府法律顾问工作机构，具体负责省政府法律顾问的组织协调、服务联络、监督考核等具体事务，并对全省政府法律顾问工作进行监督、检查、指导。
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