第9讲公共预算.doc

第9讲 公共预算

【本讲重点】

什么是公共预算
公共预算的类型与功能
公共预算政策
公共预算体制
公共预算的监督
引 言

下面我们讲第九个公共预算。同样也是要回答这么几个问题，一个什么是公共预算。第二个讲一下公共预算的类型与功能，然后讲一下公共预算的政策，然后再讲一下公共预算的体制，公共预算的监督，大概捡几个要点，大概说一说这方面的内容。
一、什么是公共预算
什么是公共预算？简单用一句话来说，公共预算就是政府在每一个财政年度的公共收支安排计划，前面讲了公共支出，公共收入，事实上这个预算是包括公共支出，也包括公共收入的一个安排计划。我们的预算报告实际上就是这么一个安排，预算收多少，支多少，怎么个支法，怎么个收法，它是反映我们政府全部公共收支结构的一览表。我们具体没有做过公共预算，财政部同志很熟悉，这里都有一个具体的预算表格，这是给它的一个定义，简单来说就是政府在每一个财政年度的公共收支的计划安排，反映在一张表当中。
二、公共预算的类型与功能
1. 公共预算的类型
下面说一下公共预算的类型和功能。简单说一下，先说种类，公共预算大概有这么几种形式：
一个是单式预算。我们计划经济是这样的。单式预算的特点，它是不按公共收支的性质，不分它的性质如何，也不管它是怎么来的，怎么支出的，就将我们全部公共收支编制在一个平衡表内，这是单式的。
所谓复式预算，就是按照收支的性质，将全部公共收支分别编制两个，至少是两个或者两个以上的预算。刚才提到我们要进行国有资本的预算，单独要列，这就是建立复式预算。比如说，我还可以把某一项性质的收支把它单列，编两个或两个以上的预算。
业绩预算一般都是适用于部门的预算，它就根据你这个施政计划的成本和收益做一个比较，选择其中择优方案来将项目列入预算管理。
还有一种叫计划预算，这种预算的特点是以整个计划为中心，把每一个项目效益作为衡量我们编制预算的一个依据。我这里就有很多选择，效益好与不好，作为一个衡量标准来编制的预算。大致上我们现在从财政角度来讲，主要是讲两个，是编制一个复式预算，还是国家的角度来讲是一个单式的预算。这是关于公共预算类型和功能。
2.公共预算的功能
刚才讲的是公共预算的种类，这里简单讲一下公共预算的功能。这个功能通过这个预算，我们一看，一目了然，就可以看清我们的政府是怎么活动的，通过这个公共收支，它活动的范围到底多大，在哪些领域里头它干预了，以及它活动的一个程度，还可以看出我们公共收支的状况，是盈是余，还是赤字的预算，还是盈余的预算，一看就知道了，这是一个安排表。
另外通过这种预算，我们可以控制公共支出。有了预算就要严格执行，我留多大的赤字，或者我是平衡的，我就必须按照预算来控制我的支出，同时，要保证我的收入，该收的要收上来，该支就严格按照预算去支出。这里头我一再强调要实行硬化的预算约束，如果你太软太松，这种预算没有意义，谁都可以改变，所以我们有时候看到国外的那个预算，一大本，很厚，很详细规定，就是很严格。通过这个预算控制公共支出的开支，是一个很重要的功能。
再一个通过预算，因为它是个预先的分配，可以把集中性的公共收入进行统筹分配，也就是统筹分配起来的集中性公共收入。
还有一个通过这个预算，我们增加收入还是增加支出，采取什么样的财政政策来调节社会的总供给和总需求，从而达到我们的经济平稳发展的目标。
刚才也一再强调了，扩大支出就增加了需求，减少支出节缩小了社会的需求，这个对经济起一个调节作用。
三、公共预算政策
公共预算政策。实行什么样的公共预算政策？刚才讲到我们的收入政策，支出政策，那么这里作为一个整个的公共预算，它的政策大概也是有这么三种，一个赤字性的预算政策。就是说我编制预算时候就留一定的赤字，这个根据我的收支状况，一般来说这就是在我们的财政收入达不到支出的要求的时候，它会通常在实行扩张的时候，留有比较大的赤字，它可以促进经济的快速发展。还有一种就是盈余性的预算政策。就是我在编制预算的时候，我就决定要有盈余，留多少盈余，这样一般是在进行紧缩政策的时候，消除经济过热的时候，这样往往会出现这样的预算。还有平衡性的预算，这跟前面的政策是相呼应的，中性的、扩张的，那是从另外一个角度，中性的这里强调我们的公共预算政策有赤字性的、盈余性的、平衡性的预算政策，与三种财政政策是相对应的。
四、公共预算体制
那么下面一个问题是我们要讲的一个重点，公共预算体制。实行什么样的公共预算体制，这个是由你的经济制度或者经济体制决定的，从现在世界各国来看，各个市场经济国家实行的都是一种，或者基本上是分配式的预算体制。我们国家现在也是这样，我们国家的分税制的体制是从1994年1月份开始施行的，这是我们建立和完善社会主义市场经济体制的客观要求，必须这样搞。
下面我简单的讲一下，公共预算有那些功能和作用。首先，实行分税制的预算体制有这么几个方面，刚才说它适应社会主义市场经济的发展，有这么几个功能：
第一个它有利于增强中央政府的宏观调控能力。因为实行分税制的预算体制以后，首先一个结果，就是中央政府的收入范围扩大了，收入的数量增加了，从而它就会增加了中央政府的宏观调控能力。我们曾经一度认为，比如说刚才我们讲比重，说整个财政收入占国民收入的比重正在下降，有一度，然后从整个财政收入上，是中央财政在整个财政当中的比例在下降，这有一度，特别是在分税制之前，这样就不利于中央用财政的手段来进行宏观经济调控。
第二个实行分税制的好处，就是它通过分税制，把我们关系国民经济全局的，与经济发展直接相关的一些税种，它作为公共收入主要方面，把这些税种列入中央收入，给它划岛中央国税里头，或者以中央占多数的共享收入，这样由中央的，由国家的税务机关，就是国税局来收，增收管理，这样中央政府就可以运用中央税和共享税，这两种税进行税收政策的调整，有效的，因为你掌握的范围大了，能力大了，它就可以有效的调整宏观经济，促进各地区经济的协调发展。
第三个实行分税制它的好处是有利于建立规范的财政转移支付制度，前面我们已经讲了财政转移支付。在确定财政转移支付的方向和规范时，能够通过这对方向和它的规范，达到一定的目标，来实现我们宏观调控的目的。
这是第一个大的方面，有这么几点，实行分税制有利于增强中央政府的宏观调控能力，第二个方面它有利于发挥地方政府在经济管理中的积极作用，为什么呢？它有共享税，中央和地方共享的一种税种，你收的多，我也收得多，还通过地方税，我原来不是都拿到国库手里，还给你地方有很多税种，这样就可以调动地方政府发展经济的积极性，从而促进地方经济的发展，有利于解决条块分割和地区分割的一个局面。这里面要讲几句，我们计划经济体制下，条块分割非常严重，有很多专业经济部门，这个部那个部，再加上我们各级政府，就是有条条有块块，那么我们的企业在当时没实行分税制的时候，刚才我讲利税都交国家，所以这个企业同样是国有企业，都是国家投资企业，就划分为中央管理的企业，地方管理的企业，不是现在这种是中央投资、地方投资的，按投资人划分的，而是按照管理的要求划分的。那么地方政府就有时候有意见，行了，一会儿企业上升，一会儿下放。我过去在企业呆过，大企业，说好的时候中央拿走了，属于中央企业，一旦出现了什么，就下放给地方，地方又很难管，有些大企业，过去按级别，这种级别有的比地方政府的级别还高，你说怎么对它进行管理，不利于建立完善的社会主义市场经济体制。
另外，不管是中央企业和地方，终究不在一定空间内，所以如果中央企业在地方，它就不大关心你，在提供公共服务各方面，它可能就不大愿意给你提供，因为我得不到受益，它就偏向于它所管理的企业，这样实行分税制以后，各种企业既向中央交税，又向地方交税，大家共同来关心这些企业的发展，有利于解决条块分割和地区封锁。
第三个分税制规范了中央和地方的分配关系。很清楚了，哪些税是你收，哪些税是我收，可以消除中央和地方政府之间财力分配的随意性，按照规定来，至于不平衡，刚才我们已经再三强调，我通过公开的财政转移支付的办法来解决，而不是在收入的时候就稀里糊涂的，有很大的争议性。这是关于我们1994年1月份以后，实行分税制，之所以实行这种预算制度，预算体制，就是因为一方面它适应我们建立和完善社会主义市场经济体制需要，另一方面刚才讲了有很多好处，就是关于分税制，预算体制的必要性，或者它的好处吧。
那么既然实行分税制，把收入和支出就必须有一个明确的分配范围，或者说就事权要对称，哪些事要中央干，哪些事儿让地方干，哪些收入要归中央，哪些收入归地方，所以中央和地方的开支，就刚才讲的那些公共支出的开支，在分税制体制下，就要有一个大致的划分。我们实行分税制以后，基本上是这么一个划分。中央负担哪些费用，刚才我们讲的公共支出的类型有那么七八大类，大概中央政府要承担的，一个是国防费，我们前面讲到的纯公共产品，要由中央政府来提供，武警经费，我们的部队，武装部队，武装警察，外交和援外的支出费用。另外中央政府它的各个机构的行政管理税，中央各部门、各机关工资，公务员工资等等，这是中央政府管理，中央统一管理的基本建设投资，现在我们也生产性的、非生产性的投资，只要是中央管的，由中央拿钱。中央过去叫直属企业，现在我要强调是中央出资的企业，它的技术改造和新产品赤字等等，现在基本上也都是企业自己了，过去我们因为在实行统收统支的时候，企业提出改造，和新产品赤字要由国家拨款。现在有些重大的项目，属于中央出资的企业，可以给予一定的补助，当然也有一些特殊的项目，可以由中央政府去完成。
还有地质勘探费，对我们的地矿资源的勘探，这个由中央政府来负责，中央安排的支农支出，前面我们讲了家宝总理讲的，这个支出的份额很大，几千亿，这些中央安排，地方也安排，中央安排的这块由中央根据自己的财力来决定，每年支出多少。还有一个中央负担的国内外债务的还本付息，中央政府借的钱你要还，你要付息。还有中央这一级政府它要承担的公检法机构这些费用支出和科研、文教、卫生这些中央管理各项事业费的支出，这都是由中央来支出的。地方政府大致它的支出范围是这么划分的，一个是地方政府的管理费，它要进行运行工作，它有一系列的经费。另外，地方也有公检法，它的机构，各级政府的公检法机构的支出。刚才讲到是武警总部，中央管的，部分的、地方的管理的武警经费要由他们来出，还有一个民兵的事业费，地方统筹，还要搞一些基本建设，地方统筹的基本建设费。地方企业，就是地方出资的企业，我们现在实行三级出资人制度，讲国有资产管理的时候我们要讲这个事，中央一级，省市、自治区一级，地市州一级，县以下是不设的，地方两级政府出资企业的一些特殊的技术改造和新产品赤字费。还有地方政府举办的那些科教文卫事业的一些经费，大概做了这么一个划分。
支出范围划分以后，收入范围也要做相应的划分，收入按照我们1994年分税制大概有一个划分的范围，中央的固定收入，因为刚才说了有中央税、地方税和共享税，中央税当然就属于中央的固定收入，地方税就是地方固定的收入，还有共享税，是中央和地方分的。这里比较详细的介绍一下，一个是中央固定的收入跟它的支出相对称，大概有这些内容，一个是关税，海关的税务，还有海关代理的，海关包括比如说进口税，海关代理的消费税，好多人从国外带东西回来，有的超过了标准，要纳税，消费税、增值税，这是关税。
另外就是整个消费税，全国的消费税，中央企业的所得税，就是中央出资企业的所得税，这个要交给中央政府。还有一个，我看规定，就是铁道部，现在我们还有铁道部，有些专业经济部门没了，铁道部、各个银行的总部、各个保险公司的总公司，要向国家集中缴纳一些营业税、所得税，还有的甚至要交利润，这个要交给中央政府。为什么要强调总部呢？因为下属机构有的在各级的地方，是交给地方的，和城市建设维护费，就是这些各个总部缴纳的城市建设维护费。中央出资的企业的利润，刚才已经讲到这个利润几乎都没交，但是按规定这应该交给中央政府的。地方银行、外资银行以及非银行金融机构的所得税，这里面强调一下，前面讲的是总部的，要缴纳的营业税，所得税和利润，这个地方政府和金融机构的所得税这一块，有的要交给中央，虽然是在地方银行，外资银行以及非银行的金融机构，这些交给中央政府。这是中央的政府的固定收入。
地方政府的固定收入，就是刚才说到除了交给中央政府的铁道、各个银行总部、各个地方保险公司，缴纳的由中央集中的营业税和城市建设税以外的这些所得税，非经营机构的地方企业的所得税，非银行的，或者统称非金融的地方企业，这些所得税。为什么叫非金融的地方企业呢？就是不包括地方的银行、外资银行、非银行机构的所得税，这些所得税是交给中央政府的。还有地方各级政府出资的企业利润，个人所得税，所有的个人所得税都是交给所在地区的政府的，城镇的土地使用税，这个费是交给地方政府，固定资产投资方向的调节税，房地产税，车船牌照使用税，印花税，过去还有土改税。农牧业税这里我说一下当时分税制的时候还没有取消农业税，牧业税现在还没有完全取消。这个农业税从今年开始全部取消了，这里头取消以后，事实上减少了地方政府的收入来源，那么靠什么呢？靠中央拿钱，因为这个决策是中央作出的，要中央来资助，就是说要给予补偿。关于这个问题，有时候这涉及到中央政府和地方政府的事权和财权之间的矛盾，有时候地方政府的同志老说，好多政策中央政府出的，花钱让我拿，这很不合理。我特别问过地方政府的投资，我说这次中央分批减少或者减免农业所得税，有没有给你们相应的财政转移制度？说给了，就是说这个钱是中央政府拿的。这是强调一下农牧业税，其中农业税已经取消了。
农民特产税，耕地占用税，契税，遗产和物品的赠与费，还有土地的增值税，国有土地有偿使用收入等等。这个国有土地的使用权，也是一个很复杂的问题，比如说原来我们都是带有租用性的，说使用期70年，城市建设，好多人买房子，私人房子就问了，我70年以后怎么办，有一些顾虑，这一次好像人大会跟两会对这个问题明确了，到时候你别操这个心，继续往后延续，但是所有权是属于国家的。这是大致做了一个划分，中央和地方的固定收入，对称于中央和地方的公共支出，这么一个相应的划分。
在1994年时候对于共享税有两种税种，有那么三种，一个是增值税。增值税是中央政府和地方政府分的，共享税，当时确定的是中央政府拿75%，地方政府拿25%。还有一个证券交易税，就是我们的证券市场证券交易，这种税，1994年规定是各拿50%，1997年以后，做了一个调整，这个证券税，中央拿80%，地方拿20%。还有一个资源税，有些资源性的企业要向政府缴纳资源税，资源税的划分，除了海洋石油这个资源，这种税交给中央政府，归中央政府，其余的资源税都归地方政府。大家可以看，地方政府收入的税种比中央政府要多得多，共享税当然中央拿大块，但是它的税的总额没有中央多，就是小税种多一些。刚才我为什么强调呢？把关系国民经济全局的，能够发挥重要调节作用的，有利于中央制定宏观经济政策这种税拿到中央来，这都是大税种。
这里头涉及到一个改革当中出现的矛盾，因为你从1994年实行分税制，这么一划分，就必然影响到中央政府和一些地方政府的即得利益，通过新的制度以后，有些地方可能它的收入减少很多，这有一个过渡，所以就采取对当时的改革就实行了一个中央财政和地方政府的一个税收返还的制度。为什么要返还呢？就是通过1994年这么一改，跟1993年来比，总体上中央的收入扩大了一块，也就是地方政府向中央是净划拨的，换句话来说，就是这种改革在当时是影响了地方一些利，所以中央要给予补偿，怎么来补呢？因为是1994年改的，我们就按1993年为基数，1994年如果按照新税制以后，分税制以后，你这个地方影响到了你的收入，要保你1993年的基数，不够的要给你返还。但是我不能一直这样给你返还，到1994年以后，我们就从1995年，比如说要按照你这两个税种，消费税和增值税，按照这两个税种，因为这两个税是大税种，要按照这个税种的增长比例，对增长部分，刚才保的是即得利益部分，增长部分，随着我们的经济发展，中央和地方要有一个分。怎么个分法？就是对增长的部分，按照两税的全国增长率，增值税和消费税平均都在增长，每年如果全国增长1%的话，按0.3%，除了刚才那个基数以外，再给你返还，也相应的增长，返还的数额也在增加，这是特别强调按全国两税的增长率，这样是不合理的。有的地方收入少，它可能返还的多，那么为了刺激地方，增加收入，1：0.3，刚才说就是这两税全国增长1%，给你返还增长0.3。
那么后来为了刺激地方经济的发展，就按各地的两税税率，就是增值税和消费税的1：0.3返还，如果这种返还以后，在1994年以后，中央的增加的收入达不到1993年的基数，这个额外的增长数给你，我保证你的利益，结果由于你的税源比较少，我拿到还没有1993年多，这个时候我就要相应的扣减，我不能给你返还那么多了。大概如果用一个公式计算的话，就是向中央的返还数等于上年你向中央的返还数是多少（以保证上一年+当地两税税率的责任率）×0.3，这个就是在改革当中，使我们的改革能够平稳的进行，有这么一个过渡。
下面我在讲预算的时候，我再讲一下刚才说到了，税收制度的演变。我一起来讲，前面讲到我们的税收收入，税收是主要的形式，讲到预算，也涉及到收入问题，讲到分税制。我们的这个税收制度的变革是这样的，在计划经济，刚才我讲了利和税是不分的，都是统一交给国家的，显然它不适应我们改革的要求，那么在改革过程当中，我们为了处理中央和地方的分配关系，处理政府和企业的这么一个关系，我们就实行了利税分开。利税分开我们走了这么一个过程，当时经历了一个利改税，很多同志都知道，因为在这之前，我们规范政府和企业的分配关系，是采取的什么办法呢？承包，经过了一个很长的过程，我记得原来是改革从统收统支的体制下，要给企业一定的利益，我们最早中央在市场搞个试点，叫做利润留成，当时全国推行的，慢慢的逐步推行。就是说从统收统支，从利税统一都上缴国家，然后为了调动企业的积极性，搞了一个利润留成。利润留成，当时由于我们指令性计划还没有取消，企业的生产经营活动完全由政府来决定，甚至价格也是政府决定的，换句话来说，在当时的情况下，企业的盈利多少不取决于企业的主观努力。在这种情况下，我们为了刺激企业的积极性，就首先要保证你一点：利益，怎么办呢？就是你产生的利润要交给国家一部分，那么就是利润留成，就要有一个比例。交一个比例，交多少，各个企业的利润水平很不一样，而且这种利润水平不主要取决于你的主观努力，这就很不合理了，那只好考虑即得利益。所以当时我简单说改变一户一率，利润高的，按照你的即得，我显然留给你的比例就要少一点，利润低的，就要给你利润低一点，其实还没有完全消除这个大锅饭，原因就是环境不具备，因为这个企业之间没有形成平等的竞争，那么后来发现这种利润留成对企业刺激性还不大，为什么呢？有些企业说我大不了不分，甚至亏了怎么办？所以我们在改革当中就来探索。
那么，到了1981年，我们的山东省，首先提出来要跟企业搞包干，先保证国家收入，我不管你赚钱多少，盈利多少，你得先交给我国家，交的基数，这就发生了国家政府和企业的分配关系，由原来按比例分成，改成一个切块，基础分配，我保证你的即得利益，按基数保证你上年的，然后增收的部分要交给国家，或者说你必须交给我国家多少，剩下才是你企业的。这时候就比较明了，也比较简单，也还得一步一个基数去算，因为它各个企业的利润水平不一样，只不过把留成比例变成留成基数，包干。那么还是很复杂，这就出现了一个最大问题，就是企业和政府讨价还价，我讲这个背景就是讲咱们这个体制演变发展，是有它的客观性。那么谁向政府去讨价，你不要给我定比例的时候都想定高一点，定基数的时候也都想定高一点，缴国家少一点，那么国家要保证这个收入又不能这样搞，所以讨价还价，一户一率，一户一个基础，最后的结果是鞭打快牛，谁上一年利润水平高，谁下一年就交得多，显然是不合理的，不能形成公平竞争，这就讲到我们的税制改革的起点，我们就开始从1983年6月1日中央还是利改税，利改税分了两步走，第一步走是先把原来的利润先提出一个55%的所得税，55%的所得税交给国家，剩下的45%怎么分呢？还在政府和企业之间进行分配，还是采取包干的、留成的。那么这里中央和政府和企业之间的分配比例，如果从利润上来看，发生了一个非常大的变化，这一段历史我非常熟悉。
原来我们在利润留成的时候，大致全国平均来看，企业拿到的利润份额大概是10%左右，11%的样子，剩下都交给政府了，到了55%的所得税，先拿到政府，在小的这一块里再分支出来，大概这个利润部分企业拿了30%左右，这里一看由10%点多，一下提高到30%多，就认为企业拿的比较多了，所以当时争论的非常激烈，企业是拿大头还是拿小头的问题。后来我记得有一次还让我们做了一个调研，当时中央领导同志说，怎么一下从百分之十几到了百分之三十几，你们调查一下到底是拿多了拿少了，而且把首钢还作为一个调查的对象。那么后来发现，从两种情况都做了一个比例，就是说如果按全部利润来看，在总税率的时候还是10%左右，而是把55%先交给政府以后的45%，在这个时候企业拿了35%，就总体上企业收入并没有太多的增长。那么紧接着，我是充分肯定这两步利改税的这种改革，给后来我们建立这种分税制的预算体制奠定了基础。
到了1984年的10月1日，我们就进行了第二步利改税，第二步利改税就把剩下的45%的利润也变成税收，所以当时确定了11种税，税后利润全部归企业，我不跟你在那儿分了，也不包干了，也不分成了，这就慢慢的规范。但是由于当时的改革，刚才我讲还没到这种程度，企业之间的公平竞争，由计划体制改革、财政体制改革还没有相应的达到这个水平，所以仍然出现一个矛盾，当时想的一个基本的思路，就是要实现各种同类企业，同税种、同税率，这样才好公平竞争，原来是鞭打快牛，现在只要你经营一样的产品，一样的企业，同类企业同税种、同税率，让市场说话，那你盈亏是你自己的事情，是这样设想的，当时我参加了有关部门调研。
但是一测算，由于当时企业，特别是销售收入利润水平差距很大，按照这种新的11种税种税率来决定，比如营业税、增值税这些大税，所得税，等等这些税，资源税、车船牌照税等等，那么有的企业就交不起这些税，亏的一塌糊涂，只有少数企业能交，这个税率定起来就很麻烦，定高了，好多企业交不起，你就不行，定得太低了，不能保证国家的财政收入。所以怎么办呢？就加了一个不得以而为之的一个税种，就在11种税种当中，加了一个叫收入调节税。收入调节税是个什么概念呢？就是你这个企业的盈利水平达到了一定的水平以上的时候，你还要交一定的税，低于这个水平的就不交这个收入调节税。当时对这个收入调节税显然争议非常大，特别是盈利比较高的，那些经济效益比较好的企业，它就特别反对这个收入调节税。当然，我认为当时作为一个过渡，也不得已而为之，就是为了解决刚才说的那个矛盾。
那么什么意思呢？好多企业经营好的领导同志就说，什么收入调节税，开会的时候就吵，税收本来就是调节的，现在你又加了一个莫名其妙的收入调节税，说到底你们这个收入调节税就是不讲理的一个税种，换句话来说，你的是你的，我的还是你的，你想调节多少就调节多少。后来当时在国家经贸委，我记得是吕东鹏当主任的时候，就呼吁要取消这个收入调节税，慢慢就取消这个收入调节税。取消了以后，后来减少，后来再取消。当然由于种种这种矛盾，一是很难以解决，好多人就说了，你这两步利改税不行，你看看国家财政收入并没有增长很快，企业说它又少得了，大家争议很大，这涉及到我们整个改革，做一个简单的回忆，它就又回到一个什么状态，就是又要承包。税种、税率都又划分了，又承包，承包其中当然跟原来那个承包不一样，那么承包的范围更广泛，说不仅保收入，保利润分配，还要保产品质量等等保一大片，保的越多，大家想，有的人说这是体制回归，计划经济不是才八大经济指标吗，后来改成四项，你现在承包了一大块，比原来还多，这到底是进步了还是退步了，就反对的呼声非常大。但是，有很多同志，包括理论界的就认为承包是当时唯一能够解决当时的分配关系的一个最好的办法，有的人甚至喊承包万岁，就是对两步利改税有抵触情绪。
后来，我们就回到承包上，有了税种、税率怎么承包，就在利改税的基础上承包，也就是说这个税种、税率，两步利改税确定的税种、税率还有效，但是在这个基础上承包，据我了解，按照这个税种、税率，企业纳了税以后，如果达不到你的承包，还给你个承包数，你还给我补交，包税了等于，如果超过了，我再返给你，退给你，这事实上还是一个很不规范，很不合理的。那么又承包了两轮，1986年到1989年，一轮是三年，1986年开始的，因为1984年进行第二步利改税，又进行了一年多，到1986年就开始第一轮承包，到1989年由于种种原因，有的企业就不承包了，当时出现了这样那样的情况，这就是整个在我们中央，1992年在中央十四大以前提出建立社会主义市场经济体制，为我们的最终的体制改革的目标以前，我们国家和企业的分配，以及我们的财政收入制度就是这么过来的，到后来提出建立社会主义市场经济体制，建立现代企业制度，再加上我们改革的这种进程的推进，企业之间平等竞争的这种格局正在形成，现在就很规范了，1994年有条件，实行了分税制的预算体制。
简单回顾一下这么一个情况，可以看出我们预算体制的建立和完善，它有一个过程，这个过程是跟我们由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡这个大背景相联系在一起的。
我们讲了公共预算的有关问题，特别是讲了公共预算政策，公共预算体制，介绍了一下我们的分税制公共预算体制。那么要保证公共预算能够很好的贯彻执行，还也一个问题需要简单说一下，就是公共预算的监督。在讲这个问题之前，我再补充一点，前面讲到我们建立和完善社会主义市场经济体制，建立分税制的公共预算体制，需要实行三个分开，上午讲了两个，事实上这三个分开都非常重要，一个就是政企分开，另外利税分开，还有一个就是政资分开。这个政资分开就是投资，因为我们过去计划经济体制，这个政企不分，根源在于政资不分，它是由政资不分决定的，所以要真正实行政企分开，和利税分开，就必须实行政资分开，就是这个投资体制要做相应的改革。
再一个讲到我们的公共预算政策的时候，讲了三种政策，赤字性的公共预算政策，盈余性的公共预算政策和平衡性的公共预算政策。那么结合当前我们国家的实际，最近一些年，我们编制预算的时候，基本上都是有一些赤字，但是这个赤字正在逐步缩小，事实上实行的是赤字性的公共预算政策。那么我了解了一下，我们这个赤字逐年在缩小。比如说我们2004年的时候，当时我们的赤字是3198亿，到了2005年预算的时候，就把这个赤字控制在3000亿，减少198亿。到2006年的时候，就是去年，我们的预算赤字是2950亿，又减少50个亿，那么今年，刚才说到，我们财政收入比较好，我们今年预算赤字进一步缩小，又减少500个亿，就是并为2450亿的赤字。财政收入比较好，去年超收了比较大的一部分，中央决定用这个超收收入部分，安排了500个亿，作为我们的中央预算稳定调节资金，这个也是非常重要的，等于拿出来一部分集中的财力，来对一些特殊情况进行调节，稳定。这是简单补充一下前面的情况。
五、公共预算的监督
那么关于公共预算监督问题是一个非常重要的问题。要保证我们的预算计划，预算能够贯彻执行进行监督，一般来说从这个过程上来分有这么三种监督，一种就是公共预算的事前监督，这个事前监督事实上在做预算的时候，要经过充分的讨论，征求各个方面的意见，特别是我们的人代会，要对下一年度的预算，分配情况，要进行事前的讨论和监督，甚至提出一些修改意见。
监督不管是事前的，这叫事前的监督，还有日常监督，就是过程当中的监督，还有事后的监督。过程监督我想主要是怎么来严格执行我们的预算。前面也多次提到预算的执行必须要实行硬的预算约束，就是定了的预算规划一定要严格执行，这个是很重要的一个方面，它决定了我们的预算执行的好坏。还有一个就是事后监督，我们的人代会，在讨论下一年度的预算的时候，通常对上一年的预算执行情况，有关方面要做一个汇报，报告，人大代表进行讨论审查，根据执行情况，有些取得了哪些比较好的经验，还有哪些不足的地方，在下一年度执行预算当中来汲取这些经验。
不管是事前、事中还是事后的监督，一般来说这些监督来自于几个方面，我们通常说各方面监督都是一样，比如说党的监督，人民代表大会的监督，这是一个重要的监督，还有政府的监督，行政监督。因为这个预算本身就是各级政府的预算，这个监督我想当然本级有一个监督问题，本级有人大，那么政府我想可能在监督方面，上级对下级进行监督。还有一个重要的方面，就是群众监督，让广大群众，人民代表大会本身就是来自于各方面的代表，平时在执行当中也可以听取方方面面的意见，还有一个很重要的监督就是舆论监督，执行的好坏，如果有一些问题，我们的媒体，我们的各方面的舆论就可以提出建议和意见。那么关于监督问题，我们就简单的说这么多。

【本讲小结】

本讲主要讲了：第一个什么是公共预算，第二个公共预算的类型与功能，然后讲了公共预算的政策，然后再讲了公共预算的体制、公共预算的监督。