赴省集体林权规章制度改革学习考察报告.docx

赴XX省集体林权制度改革学习考察报告 为学习借鉴XX省集体林权制度改革的经验，进一步完善我省集体林权制度改革，根据厅领导指示，20*年元月4日至8日，厅政法处、林权办、林政处、办公室一行5人组成考察组，赴XX省xx市的xx市、xx县，xx市的xx县学习、考察林改工作情况。期间，我们听取了xx市等3个县（市）的林改情况介绍、实地考察了泗洲镇潭埠村等2个乡（镇）村，与随同的XX省林业厅同志进行了深入座谈，时间虽短，但感受颇深、启发很大。总的感觉是：江西林改起点高、力度大、工作实、措施硬，改革气氛十分浓厚。 一、XX省开展林改的主要背景 江西是一个典型的山区省份，三分之二的国土面积和人口在山区；江西也是南方重点集体林区，85%的山林属集体所有。与我省相似，解决“三农”问题、增加农民收入，山区是重点，潜力在林业。为此，XX省委、省政府提出了“山上办绿色银行、山下建优质粮仓”的口号。但是长期存在的林业产权不落实，木竹税费过重，林农耕山无利等问题，严重影响了广大农民和社会各种经济主体参与林业建设的积极性，制约了林业的发展，影响了山区的发展。随着社会主义市场经济体制的不断完善，林业越来越缺乏投资吸引力和民众向心力，林区经济日益萎缩，逐步陷入了资源危机、资金危困的境地，到了非改革不可的地步。具体说，XX省开展改革主要有四大背景： 1.林权不落实，山林权属混乱。19811984年林业“三定”时，XX省主要采取“山上划四至、目测算面积、室内填表格、抓阄分到户、县里发证件”的做法，将绝大部分的集体山林（75%属村民小组所有），以自留山和责任山的形式分山到户，在名义上落实了经营责任主体。就林权落实而言，在划分山林时，由于采取类似农业承包分田做法，较为公平，基本上户户都有自留山和责任山，同一村民小组之间面积也相对均匀，村民之间实地经营界线、四至彼此比较清楚。但由于林木处置权和收益权不落实，大部分山林仍由集体处置，林权虽明晰到户，但大多没有落实到户；就确权发证而言，由于采取“目测算面积、室内填表格、县里发证件”的粗放做法，导致政府确权错位，有的只造册不发证，且证山不符、“重、错、漏”证现象普遍存在，加上消灭荒山时期不少地方统一将“两山”收归集体造林以及林农私下自我转让没有进行变更登记等原因，整个山林权属比较混乱。 2.税费负担过重，林农经营无利。林改前，XX省各种木材税费平均高达56%。据调查，2003年江西全省林业收费总额为8.77亿元，其中经国家和省批准的收费为6.49亿元，乡村非法收费2.28亿元。由于税费负担过重，加上木材统一收购，林农基本上无利可图，林农经营一立方米木材，实际利润只有40元左右，利益分配严重扭曲，直接导致林农对林业发展漠不关心，只有砍树、卖山积极性，却无经营山林热情，对林业富民政策持怀疑态度。 3.非法流转严重，农村告状不断。由于林业产权不明，利益分配扭曲，林农对山林价值不重视，加上招商引资优惠，不少外商和大户超低价购买现有林，暗箱操作，非法流转，打乱了原有承包关系，县、乡干部参与买卖集体山林，村干部擅自低价出让集体山林资源，损害林农合法权益，导致群众上访告状不断，山林纠纷案件日益增加，影响了林区社会稳定。 4.林业部门包袱重，林业经济没活力。主要表现在。全省6070%林业行政事业单位人员工资和工作经费未纳入财政预算，育林基金成为“育人基金”；林业改革特别是森工企业改革尚未真正展开，全省林业系统现有人员15万人，在岗6.7万人，而编制才4.74万人，超编十分严重；全省林业系统债务沉重，总额达34亿元，其中银行债务20.6亿元，欠社保1.6亿元，欠工资2.9亿多元；林业执法单位如公安、林业站、检查站编制、经费、机构与承担的职责不相适应，政企不分、政事不分现象比较突出，整个林业经济日趋萎缩，不少地方林业陷入“两危”困境。 如何摆脱林业发展的困境。XX省林业厅以贯彻中央9号文件精神为契机，多层次多形式组织大批调研组奔赴省内外调研考察，寻找“治病良药”。通过充分调研，认真分析，他们认为造成困境的因素很多，但核心问题是集体林产权不清，林农收益太少问题。为此，XX省林业厅决定以林改为切入点和突破口，统筹规划，一揽子解决林业发展的主要问题，从而激活林业，激活林区经济，增加林农收入。此举得到了省委、省政府的大力支持。在XX省委领导的直接领导下，由省委农工部牵头，再次组织有关部门组成联合调研组，开展具体深入的改革调研。通过精心准备，于2004年8月27日出台了XX省委、XX省人民政府关于深化林业产权制度改革的意见（赣发200419号），28日，以省委、省政府名义召开了高规格（县委书记、县长、财政局长、林业局长参加）的全省林业产权制度改革工作会议，全面部署林改工作。会上，省委书记专门作了指示，省长亲自作动员讲话，四套班子领导都出席大会，形成了强大的林改声势。至此，集体林产权制度改革在江西正式拉开序幕。目前，7个省级林改工作试点县（市）已完成60%的工作任务，预计今年3月底可以全部完成，4月在全省全面辅开，拟用2年时间（2006年）全面完成林改任务。 二、江西林改的主要做法和特点 XX省充分借鉴了我省林改的好经验、好做法，并结合江西集体林的现状，提出了一个指导性、操作性都很强的改革意见。改革的指导思想和总体目标是：坚持“多予、少取、放活”的方针，进一步明晰林地的使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权，调动广大林农以及社会各方面参与林业建设的积极性，保护好森林资源和生态环境，加快农村全面奔小康的步伐，促进全省经济社会全面、协调、可持续发展。力争用两年左右的时间，全面完成全省林业产权制度改革任务，努力实现“五个确保”的目标，即确保林农合法利益得到落实，确保林农负担明显减轻，确保林区乡村组织和林业部门正常运转，确保森林资源总量增长和生态环境改善，确保林区社会稳定。改革的基本原则是：一是坚持权益平等，尤其要明确集体山林属集体经济组织内部成员共同所有，使林农平等享有集体山林的权益。二是坚持尊重历史，保持林业政策的连续性。强调改革是在林业“三定”的基础上，对全省林业产权制度的进一步规范和完善，而不是打乱重来，不是重新分配。对改革中的矛盾和问题，按照有关法律、法规的要求，通过协商加以解决。三是坚持公开、公平、公正，尊重群众意愿。切实做到改革的内容、程序、方法、结果公开，公平竞争，公正操作，维护广大群众对改革的知情权、参与权、决策权和监督权。四是坚持因地制宜，形式多样。各地采取什么改革形式，由群众因地制宜、自主选择，不搞“一刀切”。改革的范围和重点是：改革的对象是指县级以上人民政府区划界定的商品林。权属有争议的山林，暂不纳入改革范围。已经县级以上人民政府区划界定的公益林，不列入此次改革的范围，但应通过这次改革换发林权证。对纳入改革范围的山林，改革的重点是明晰产权，减轻税费，放活经营，规范流转。从目前试点县改革实践看，江西林改的主要做法和特点可以从五个方面加以概括说明。 1.抓组织领导，形成林改合力。主要表现在三个方面。一是党政领导高度重视。省委孟建柱书记明确指出，林业很复杂，这次林改可能要比农村税改复杂，难度更大，必须要有充分的思想准备，要成立一个领导小组，组长由省委副书记彭宏松同志担任。作为组长的彭宏松副书记参加林改调研，亲自主持协调制订省委19号文件，并亲自逐字逐句修改审定，就是在中央学校学习期间，也没有中断对林改的领导。省委19号文件也明确要求林改工作实行党政一把手负总责，分管领导具体抓，省、市、县、乡镇各级党委、政府都要成立林业产权制度改革领导小组和办公室。目前，XX省和各设区市都已成立由党政领导任组长，相关部门负责同志为成员的林业产权制度改革领导小组，7个试点县（市）林改工作全面实行“三级书记抓林改”工作机制。即由县委书记、乡镇书记、村书记亲自抓林改。由县委书记或县长亲自主持每10或15天召开的林改工作调度会，乡镇书记亲自汇报（不得带书面材料）。xx市还规定对2次通报都是最后一名的乡镇，在该乡镇召开林改促进会，所有开支经费由乡镇解决。同时，7个试点县（市）都签定了林改工作目标责任制，把林改工作列入政绩考核内容和硬性指标，县（市）委组织部门把林改工作的好坏作为考察、考核领导的主要内容，作为提拔干部的重要依据等，有力推动了林改的深入开展。林改工作名符其实成了各级党委、政府的一项重要工作。二是林业部门全力以赴。刘礼祖厅长在全厅动员大会明确表态，“誓与林改共存亡，不成功便主动请辞。”。同时，明确指出要在全厅后备干部中抽调一批优秀干部参与林改，要通过林改锻炼一批干部、培养一批干部，在全厅上下引起强烈反响。目前，全厅共抽调45人直接参与林改，其中省林改办专职人员7名，并设立了7个组，即综合组、调处纠纷组、确权发证组、宣传报到组、规费组、案件查处组、国有林场改革组，并明确了各组职责和分工。另外，为保证改革试点成功，7个厅党组成员分别挂钩7个林改试点县（市），一人抓一个点，分别各配正副处级干部1人，进行指导和督促。林改工作真正成为林业部门的头等大事。三是相关部门密切配合。财税部门负责改革中各项税费政策的落实、监督和检查，同时积极筹措改革资金；纪检监察部门加强了对改革中违规违纪案件的查处，严肃改革纪律；宣传部门积极通过各种媒体，加大对改革的舆论宣传，营造良好的改革氛围；各级农业、国土以及政法等部门加强对有关法律、法规的宣传和改革政策的规范和引导，及时发现和处置改革中出现的矛盾和纠纷；其他部门也各司其职，通力合作，确保了改革顺利推进。xx市还从市直部门中抽调有乡镇领导工作经验的领导担任包乡（镇）工作组组长，100多个市直部门分别挂钩100多个行政村，在资金上或物资上支持林改（30005000元/村），有效解决了村级林改资金困难问题，形成了各部门共同搞林改的良好局面。 2.抓宣传造势，营造林改氛围。XX省林改宣传由各级党委、政府领导，县（市）宣传部牵头，各部门协调配合，造势有声有色，深入人心。主要突出了“四个一”。一是发了一封信。以党委、政府名义向社会发出了一封林改公开信，并将信分发到各家各户，使林改政策入村入户、家喻户晓；二是排了一台戏。7个试点县（市）都排了一台林改戏（请话剧团文艺人员排演），入乡（镇）进村上演，宣传林改工作；三是开辟了一个专栏。7个试点县电视台开辟了林改报道专栏，由新闻部门负责收集林改新闻。xx县3台电视采访机中，专门有一台采访林改新闻，保证每天有林改节目。采访对象包括各行各业，有党政领导、造林大户、企业老板、乡镇干部和群众，内容具体生动，深入切实；四是办了一份简报。由林改办针对当地林改的实际情况，及时刊出一些林改政策解答、技术处理、经验做法、好人好事等。通过多方位、多层次、多形式的宣传造势，林改的社会氛围十分浓厚，干部成了林改政策的精通人，群众成为林改政策的明白人。 3.抓利益调整，调动林农参与林改积极性。主要表现在三个方面：一是政策落实到位，确保让利于民。利益调整是江西林改的重头戏。19号文件明确规定实行“两取消、两调整、一规范”。即从2004年9月份开始取消木竹农业特产税，取消市、县、乡、村出台的所有木竹收费项目。调整育林基金的平均计费基价，定向培育的工业原料林、10厘米以下间伐材价格调整为每立方米180元，其它商品林每立方米360元，标准竹每根征收育林基金1元。调整集体林育林基金的分成比例，省、市共让利7个百分点，全部补助给乡镇，调整后的分成比例为省8%、市15%、县70%、乡7%。规范增值税、所有税征收范围，从事木竹生产的单位和个人自产自销的原木原竹取得的收入，依法免征增值税，暂免征收所得税。同时，取消木材一家收购，打破地区封锁，实行产销见面，自主销售。这些措施不仅直接减轻林农负担46%，而且提高了木材销售价格，直接给林农带来实惠。据测算，林改后林农经营一立方米木材比林改前多得150元左右，全省林改直接让利林农6亿多元。二是采取有力措施，确保林农利益。为防止操作不到位而导致林农应得利益旁落，XX省采取了3条有力措施。实行木材收购最低保护价。以文件形式明确规定经营一立方米木材林农本应得利150元中的70%必须全部给林农。以14厘米杉木为例，林改前收购为280元/m3，林改后，最低收购保护价为385元（280元+150元70%），并在公开信中予以明确，公开举报电话。针对一开始部分县（市）的加工企业、木材贩子联合抵制现象，县（市）政府及时召开乡镇领导会议，要求乡镇按保护价收购林农木材，并由乡镇组织外销。加工企业停厂20多天后，由于经济利益受损，联合抵制阵营瓦解，各厂争先重新收购木材原料。目前，实际收购价高于原来最低保护价的20元/m3，群众拍手称赞，十分满意。调整林改前流转山林在林改过程中增值的利益。对于林改前已经签订合同流转给大户，但群众有意见的山林，在林改中增值获利是否要调整部分给林农问题，省委副书记彭宏松明确表示，林改的目的，就是让利于民，增加林农收入，对这部分流转的山林也要把大部分（70%）利益让给林农。为落实这个指示，xx县采取了有力措施，由县委书记召集本县最大的6位受让山林大户开会，从长期稳定经营，互惠互利，防止因群众心理不平衡导致偷砍、哄抢现象等多方面进行政策宣传，最后经当事双方协商，通过补签协议提高租金或提高分成比例返利于民。得到圆满解决之后，xx县委及时召开全县林改大会，邀请6位大户老板上台现身谈自己怎么支持林改，反响很大，其它一些老板也纷纷仿效补签协议，让利于民，有效解决了流转山林增值利益落实到农户的问题。对村集体因转让或租金取得的收入，明确规定要拿出70%用于村民直接分配，有效杜绝了村干部乱用林改收益现象，实现了集体收入主要由村集体内部人员共同享有和支配的目标。以上三项举措，极大地调动了林农参与林改的积极性。据了解，在7个试点县中，不存在召开村民代表会议达不到法定人数的现象，林农对林改举双手赞成。三是坚持明察暗访，确保政策落实到位。省财政厅、监察厅、税改办，各试点县还专门组织纪检、监察、税改办等部门就林改让利政策进行明察暗访，对违法违规操作或政令不畅的地方，下达整改通知书，并依法处理相关责任人，对各地不按政策规定规范有序开展林改的地方起到了震慑作用，确保了政策不折不扣落实到位。 4.抓防范措施，确保森林资源安全。XX省在起草19号文件时，就未雨绸缪，制定了防范因改革可能出现乱砍滥伐，破坏森林资源现象的措施。省委副书记彭宏松更是一针见血指出，如何在林改过程中确保森林资源安全，是本次林改成败的关键，要求各地要把加强森林资源管理，防止乱砍滥伐、纠纷械斗贯穿于改革的全过程。为此，在开展林改前夕，XX省林业厅及时召开了三场电视电话会议。一是全省森林公安会议。明确要求在林改期间，森林公安要担负起防止发生乱砍滥伐现象的责任，并实行首问制，哪里出现乱砍滥伐，就追究那里森林公安局长的责任，切实为林改工作的顺利进行保驾护航。二是全省木材检查站会议。要求209个木材检查站要结合各交通实际，切实采取有效措施，合理布点设控，防止非法运输木材。三是全省森林防火会议。要求各地在开展林改的同时，绝不放松森林防火工作。此外，XX省在林改中还特别注意山林纠纷调处工作，明确要求结合林改，加大调处矛盾纠纷工作力度。据统计，7个试点县（市）林改中共解决各类矛盾纠纷4600多起，仅xx县就1200多起。过去长期没有解决的纠纷这次通过林改解决了，过去很多很难落实到户的插花山这次通过林改落实了，过去很多界址不清的地段这次通过林改重新把它划清了，有力地促进了林区的安定稳定和长治久安。 5.抓配套政策，解决林业发展中的主要难题。主要有。一是在适当降低起征价，调整比例分成的基础上，保留了育林基金，为下一步林业改革争取了资金；二是按文件规定，从2005年1月1日起，全省林业部门行政、事业编制内人员工资和工作经费全部纳入同级财政预算，解决了林业发展的后顾之忧；三是对森林公安、林业工作站、木材检查站实行转编、定编，稳定了林业执法队伍；四是开展林业行政综合执法试点，实行固定检查站为主、流动检查为辅的木材运输检查新办法，有利于提高林业执法效率；五是争取了2000万省财政资金用于转移支付，弥补调整木竹税费后乡镇财力不足，1000万用于启动生态林补助。 从7个试点县情况看，改革开局良好，进展顺利，形势喜人，并取得了初步成效，概括起来就是：“一个满意，二个下降，三个提高”。“一个满意”是指林农满意。由于利益调整到位，林农在林改当中实实在在得到实惠，切身体会到林改后经营林业成了林农致富奔小康的重要途径，一些林农甚至喊出了“林改万岁”等拥护、支持林改的口号，大有群众推着政府搞林改的态势。“二个下降”，就是林业乱砍滥伐刑事案件和无证运输案件同比分别下降6%和36%，森林火灾案件同比下降78.3%。“三个提高”，通过改革扩大了林业的知名度，增强了林业系统的凝聚力，理顺了林业内部的关系，林业地位得到提高；企业、林农造林积极性提高，全省预计造林面积超过200万亩；山林资源和木竹价格提高，据测算比林改前翻了近一倍。 三、启示和建议 江西林改起步虽晚，但起点较高，工作较规范，有不少新的举措，很值得我省认真学习借鉴。综观江西林改实践，一方面，我们要增强改革信心。江西林改基本上是学习借鉴我省林改的主要政策和成功经验，其改革的成功不仅充分验证了我省开展林改决定的正确性，说明产权问题的确是当前中国林业的关键问题，而且也证明我省林改主要政策和做法是切实可行的，只要按省政府8号文件精神，扎扎实实搞改革，两省互相学习、交流、促进，一定可以把这件好事办好、实事办实；另一方面，我们要保持清醒头脑。从江西林改试点态势看，2年内（2006年底）甚至不需要2年时间，江西林改就可以顺利完成。逆水行舟、不进则退。如果我们不保持清醒头脑，不认真分析我省林改的实际情况，面对报表沾沾自喜，我们就可能被江西赶上甚至超过。墙内开花墙外香的事情恐怕还会重演。因此，各地要有危机感和紧迫感，通过深化改革，进一步完善和加快我省林改，按时保质保量完成既定的目标。具体说，江西林改带给我们的启示和建议有以下五个方面： 1.加强宣传造势，再掀林改高潮。开展林改已经快2年了，松懈、厌战情绪在我省不少地方都存在，要保持林改的温度，就必须加强宣传造势，营造林改氛围。重点做好两个方面工作：一是各地林业部门要切实当好参谋，把党政领导的精力吸引到林改上来，切实把林改摆上党委政府工作的重要议事日程，作为一项必须完成的任务完成。二是要强化部门配合。特别是宣传部门要承担起林改宣传造势的任务，加大林改工作的宣传报道；财政部门要认真筹措资金保证林改工作正常开展，并参与林改中有关资金使用的调研、指导工作；监察部门要继续搞好监察，保证政令畅通和改革公平、公正、公开；信访、政法部门要加强对林改中各种纠纷的调研、调处力度，确保林区安定稳定；其它各有关部门也要各司其职，为林改服务。 2.坚持以质量为中心，确保林改经得起历史检验。这次改革，我们付出的成本是巨大的，如果再不把福建集体林权落实清楚，如果改革成果经不起历史检验，若干年后回过头来再改，我们不仅对不起省委、省政府的信任，也对不起广大林农的祈盼，还将受到后人的责问。因此，质量这个中心必须牢牢把住。当前重点要注意四个方面：一是确保“耕者有其山、权利均等”原则的落实，扩大改革受益面；二是要积极探索让利于民政策的落实问题，包括二次分配中林农直接得利的比例，确保林农成为改革中的最大受益者；三是要旗帜鲜明地支持和引导林地使用费收取，保障村集体合法权益得到落实，确保村级基层组织正常运转。四是要学习江西的做法，加大对山林纠纷和历史遗留问题的处理力度，使改革更彻底一些；五是要规范操作、“阳光工程”，做好林权登记发证和林权资料的整理、归档和保管工作。 3.推广永安经验，进一步深化完善改革。xx市的做法和经验是一本很好的参考书，各地一定要认真学习和研究，并在当地加以推广、实践。当前重点要在五个方面深化和完善。一是建立林权登记管理和交易中心，进一步引导和规范森林资源流转，保证林权顺畅流转；二是要加强林业社会化服务体系建设。森林资源评估、伐区调查设计、木材检量和林业科技推广的中介服务机构要尽快建立健全，“民办、民管、民受益”的农村互助合作组织和协会要加快发展，林业投融资信用平台要尽快建立，以满足林业经济发展的现实需要；三是积极培育一批新型的林业合作经济组织。要在依法自愿的基础上，以亲情、友情和资金、技术为纽带，以家庭联合经营、股份制、合作制等形式，形成一批新的林业经营实体，以适应林业规模经营的需要；四是加快林政资源管理制度改革，在管严管好生态林前提下，分级分类放活商品林管理，尽快落实林农对林木的处置权。五是加快林业主管部门职能转变步伐。经济基础转变后，如果上层建筑不跟着转变，必然要阻碍和影响经济的正常运行。面对林业新的形势，林业主管部门要加快创新管理体制的步伐，构建以管理、执法、服务三大职能为主的新的林业管理体制，要进一步改善宏观管理手段，开展林业综合执法试点，加强服务体系建设。 4.以林改为突破口，加大贯彻落实决定力度。省委、省政府关于加快林业发展，建设绿色海峡西岸的决定是指导我省林业发展的一个纲领性文件，其贯彻落实到位的程度，决定了我省林业发展的速度。要趁各地党政领导重视林改的时机，对决定中有关政策加以落实。当前重点有五个方面：一是尽快落实各市、县、区林权管理机构，确保林改成果得到巩固；二是加大对生态公益林管理和补偿制度的研究力度，促使有条件的地方出台生态公益林补偿制度；三是加快林业行政、事业单位人员工资和工作经费进财政预算的落实，为林业发展解除后顾之忧；四是加快育林基金改革研究，分阶段逐步调整育林基金收取比例，充分调动林业生产经营者发展林业的积极性，目前，可考虑各级让利一点给乡（镇）的办法，使基层保护森林资源的力量能得到有效发挥；五是加快林业发展规划的细化工作，做到一手抓改革，一手抓发展。 5.总结经验，完善提高。林改是一项复杂的系统工程，也是一项创新工程，没有太多的模式可以遵循，需要边摸索边改革，边总结边推开。福建林改已经到了一个较深的阶段，有必要进行总结、梳理，吸取经验、推广典型、克服不足，更好地推进今后的改革，为福建林业的持续、快速、健康发挥探索正确的路子。第16页 共16页