城镇化户籍管理规章制度变革思路.docx

城镇化户籍管理制度变革思路
一、我国户籍管理制度的发展历程
我国户籍管理制度的发展历程大致分为3个阶段。第一阶段是人口自由迁徙阶段（1949～1957年）。新中国成立初期的户籍管理制度在城市管理中得以酝酿，逐渐形成比较系统的制度。1950年8月，公安部制定的《关于特种人口管理的暂行办法（草案）》主要是为了对反革命分子或可疑分子进行监视和控制，搞好社会治安，保障安全，为国家实施管理和建设提供人口资料。1951年7月政府出台《城市户口管理暂行条例》，进一步规范了城市的户口登记和管理。该条例的主要目的在于建立城市公共秩序，为恢复经济建设服务。1953年国家颁布《全国人口调查登记办法》，确立了常住人口的6项调查和登记内容。1954年内务部、公安部和国家统计局联合公告，建立了农村户口登记制度。1956年，首次全国户口工作会议发布了3个文件，确立了户口管理的3项任务。从建国初到第一个五年计划（1953～1957年）结束，城市和农村的户口登记和管理及相应的办法已初步成型。城市由公安机关负责登记户口、发放簿册，为“肃反”工作、就业安置、粮食供应以及公共秩序的维护服务。农村基层政府组织承担了部分户口管理工作，这种管理带有更多的政治和经济目的。第二阶段是人口迁移流动控制阶段（1958～1978年）。
1958年1月，我国颁布《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套严格的户口管理制度，开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。这一计划经济体制下建立的户籍管理制度带有明显的“城乡二元分割”的特征，由此产生了与户籍相关的“居住”和“暂住”等概念，事实上造成了城乡之间、流动人口与本地人口之间在教育、医疗、社保、卫生等诸多方面的不平等。《中华人民共和国户口登记条例》对人们的生活产生了重大影响，为后来各行政部门限制或控制个人迁徙和居住自由以及接近和占有资源权利提供了法律依据。至此，限制农民进城的二元户籍管理制度开始以立法形式被正式确定下来［1］。1958年2月国务院发出《关于制止农村人口盲目外流的指示的补充通知》，1959年1月中共中央又发出了《关于立即停止招收新职工和固定临时工的通知》。1961年国家颁布的《关于减少城18镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》导致城镇全民和集体所有制企事业单位开始裁减工作人员。1975年1月17日第四届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。20世纪60年代到70年代末的户籍管理制度从整体上看基本遵循了一种“反城市化”的逻辑，即用行政命令来限制城市发展。这看似缓解了城市问题，实际上却把矛盾积压到农村，使社会的整合度降低。第三阶段是人口迁移流动逐步松动时期（1978年以后）。国家通过对户口迁移的控制来控制城市发展，从形式上看是很成功的。1978年，全国城镇人口占总人口的17.9%，1979年为19.0%，1980年为19.4%。但是这种控制也付出了很高的代价。人为地控制城市的发展，使城市发展和社会结构变迁丧失了很多机会。1984年，国务院颁发《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进集镇落户，意味着户籍管理制度改革在集镇开始由指标控制向准入条件控制过渡［2］。
1992年以后，户籍管理制度在其他改革措施的刺激下，出现了形形色色的改革方法，但总的来说，各级各地政府还是极力以户口作为控制的手段及可资利用的资源。1994年，劳动部颁布《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，标志着我国流动就业凭证管理制度开始建立［3］。1997年，国务院批准了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，规定从农村到小城镇务工的人员等3类农村户口人员可以办理城镇常住户口。2009年12月5日至7日召开的2009年中央经济工作会议在部署2010年经济工作主要任务时明确提出，要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。2010年6月6日，中共中央、国务院批准《国家中长期人才发展规划纲要（2010～2020年）》，提出“逐步建立城乡统一的户口登记制度”。2012年2月23日下发的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》要求各地区、各有关部门认真贯彻国家有关推进城镇化和户籍管理制度改革的决策部署，积极稳妥推进户籍管理制度改革。
二、我国现行户籍管理制度存在的问题
自20世纪80年代中期以来，我国户籍管理制度的创新一直处于自下而上的自行性改革攻坚阶段。随着我国城镇化步伐的加快，户籍管理制度改革的不适应和不彻底性越来越明显，新特点和新问题也日渐突出［4］。
（一）城乡户口划分造成歧视与不公
在现行户籍管理制度下，户籍仍旧分为“农业户口”和“非农业户口”两大类，而且医疗、教育、就业等都与户口类型挂钩，造成了人与人之间的不公平。虽然国家政策上允许农民进城，却仍然将公民户口区分为城市户口、城镇户口、农村非农业户口、农业户口等不同性质，同时又不断将就业、就医、生活资料供应及社会福利分配等同户口性质挂钩。不同户口性质的公民待遇差别很大，这严重阻碍着农村人口向城市的流动，更严重的是造成了公民事实上的不平等。
（二）限制了人口迁徙与流动
新中国成立后的户籍管理制度之所以成为社会差别与不公的工具，归根结底是由于它直接限制人们的迁徙自由。在实行社会主义市场经济的今天，劳动力市场的开放程度与经济的繁荣程度紧密相关，而户籍的严格划分与封闭化将劳动力市场人为地分割为条条块块，造成了就业的不平等，限制了农村劳动力就业的范围，也制约了我国城镇化的进程，使我国城乡差距进一步拉大。
（三）地区间户籍管理制度改革步伐不一致
相比小城镇，人们更愿意在大中城市落户，是因为大中城市公共资源丰富。小城镇户口吸引力不大与农民所享有的福利也有关系，农民可能会因为在城镇落户而失去在农村享有的某些福利。中等城市特别是一些沿海发达城市，因经济实力强于小城镇，为加快城市发展，会通过放宽申请条件、大幅度降低在城市落户的门槛来引进劳动力资源。人口大量涌入沿海发达城市的事实也说明，大型城市和经济发达城市才是人口流动的真正目的地。对于特大城市而言，户籍管理制度改革的步伐比较缓慢，没有实质性开放户籍。这是因为一旦放开户口限制，城市政府将面临巨大的压力。
三、完善户籍管理制度的建议
（一）打破城乡分割的二元社会户籍制，消除对农民的歧视
户籍管理制度把居民划分为“农民”和“市民”，形成了城乡分割的二元社会，把大批农民挡在工业化社会之外，造成了一种城乡壁垒，阻碍了我国第二、第三产业的发展，减缓了我国城镇化发展的速度。市场经济的发展需要一个自由、平等和开放的环境，而户籍身份被赋予的不同等级价值使人处在不平等的竞争地位，不利于市场经济的健康发展。为了适应经济的发展，加速农村城镇化的进程，必须打破城乡分割的二元劳动力市场，建立统一的劳动力市场，完善劳动力市场的运行机制，保证“农民”和“市民”获得平等地位。目前通常实行的常住户口和暂住户口登记制度，使进入城镇的农民在子女上学、社会保险、就业、购房等方面享受和城镇居民同样的权利，待时机成熟可以实行统一身份的小城镇一元户籍管理制度。这能使进入城镇的农民安心从事第二、第三产业，为经济发展作出贡献，为农村城镇化提供物质保证。
（二）完善法制，确保公民享有自由迁徙的权利
我国颁布的《中华人民共和国户口登记条例》中某些内容与现行的刑法、刑事诉讼法相矛盾，各地纷纷出台新的政策来适应社会需要。因此制定新的户籍管理法规非常必要。公民应当享有自由迁移的基本权利，《宪法》中关于公民有居住和迁徙自由的条文从有到无，使得限制人口流动的种种政策合理化［5］。随着社会的发展，应该将公民自由迁移的权利上升到宪法的高度。同时，应当允许农民自由进城，让他们有选择居住地的权利，这样不仅有利于解决城乡居民两种身份造成的就业和待遇不平等的问题，还有利于城乡经济的发展。还应放宽小城镇户籍政策，鼓励农民向小城镇集中，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口办理常住户口，取消农民入户城镇增容费;对进入小城镇务工、经商的农民，根据情况取消或降低临时户口费、综合治理费等限制性收费。
（三）加大落后偏远地区的户籍管理制度改革
我国地区间社会经济发展水平存在着较大的差异，要根据我国各地区的具体情况，探索和社会主义市场经济相适应的、有利于促进农村人口城镇化的户籍管理制度改革政策。对发达地区和落后地区要区别对待，结合各地的具体情况，在当前的经济发展水平和现实需要下逐步有计划、有步骤地推开。例如，按照城市的规模和等级循序渐进地进行改革，对发达城市的改革可从逐步降低户籍准入条件开始，设定户籍改革的短、中和长期目标，对不同类别的外来人口采取不同的户籍政策等。城市化发展缓慢不完全是由于户籍管理制度的束缚，城市规模、经济发展水平等因素也有重大影响。因此，政府只有制定循序渐进、因地制宜的政策才能深入推进户籍管理制度改革。
（四）缩小公共服务的城乡差距
政府应根据农民的实际需要提供更多的公共服务，改善农民的物质文化生活。在城镇规划方面，要注意考虑人口的影响因素，使城镇的总体规划与分期规划、长期规划与近期规划相协调，同时要注重区域综合发展规划，为农民进城做好准备;在就业方面，要公平对待进城农民，不要在工资制度、福利待遇等方面有所歧视;在农民工的劳动权益保障方面，要成立专门的农民工权益保障中心，让农民能够及时地保护自己的权益;在住房方面，要建立经济、合适、符合基本标准的简易房，使农民工能够拥有一个温暖的家;在技术培训方面，要有目的地组织农民工参加各种就业培训，根据他们的需求设立相应的培训机构，以此来提高他们的劳动技能和劳动生产率;在社会保障方面，企业要为农民工缴纳养老保险金和失业风险金。
（五）明确户籍管理的功能
新中国成立后建立的户籍管理制度是为了更好地了解我国的人口分布与数量，随着利益分配与户口挂钩，最初的目的发生了改变。目前户籍越来越不能真实地反映人口情况，户籍管理制度的信息服务功能越来越弱，出现了很多空户、人户分离、不登记、重登和漏登等现象。产生这种现象的原因，一方面是由于户口涉及多方面的利益，人们为了减轻自己的压力和负担，故意隐瞒事实真相。另一方面是制度本身存在问题，使得很多东西无法或不能被登记。所以，确定户籍管理的功能十分重要。必须以事实为原则，通过户籍管理体现利益公平。例如，不能以任何理由对新生儿不予登记入户，无论他们是否婚生。只有这样的户籍管理制度才能体现其价值所在。现代社会中，身份平等已从一种政治理念变为一种社会现实需要。不论从公平角度还是从制度效率方面来看，传统的户籍管理制度落后于社会的发展。随着城镇化进程的加快，户籍管理制度也亟须变革。虽然国家正在加大力度对户籍管理制度进行重新构建，但是户籍管理制度的改革和创新还面临着很多问题和阻力。当务之急是必须改变以户籍管理制度为依据的分配机制，只有这样才能加速我国城镇化的建设。（本文来自于《河南财政税务高等专科学校学报》杂志。《河南财政税务高等专科学校学报》杂志简介详见.）
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