关于深化我国农村集体林权规章制度改革的思考.docx

关于深化我国农村集体林权制度改革的思考
关于深化我国农村集体林权
制度改革的思考
何得桂
（西北农林科技大学，陕西咸阳712100;农村改革发展协同创新中心，湖北武汉430079）
[摘要]中国最新一轮农村集体林权制度改革的主体改革已基本完成并产生了广泛的社会影响，但是深化林权改革的任务依然任重而道远。为了实现“生态受保护，农民得实惠”的目标，今后一段时期要把林权改革的重点由调整人与林、人与地的关系转变为调整所有者与政府、所有者与所有者的关系上来，统筹兼顾与重点突破并举，以林权纠纷调处、林权流转规范、扶持林农合作组织、发展林下经济以及健全公共服务体系为着力点，持续深化农村集体林权制度改革。
[关键词]集体林权制度改革;林权纠纷;林权流转;林农合作组织;公共服务体系
被誉为中国农村“第三次土地革命”的最新一轮集体林权制度改革（以下简称为林改或林权改革）是一场举世瞩目的深刻变革。从2003年在福建、江西等省试点启动以来，尤其是2008年6月8日《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》出台后，林权改革在广大农村得到全面、深入开展。截至2012年底，全国27亿亩集体林地已经确权，占集体林地总面积的97.7%，林改的发证面积占确权林地的95.5%，集体林权制度改革主体改革基本完成。作为一项重要的制度变革，林权改革是以林权为核心的社会利益的重要调整过程，产生了日益广泛的社会影响力。集体林权制度改革与农村综合改革、国有企业深化改革一同作为十六大以来的三大改革而载入党的十八大报告，林权改革还入选《党的十七大以来大事记》。世界产权与资源组织总裁andywhite认为，“中国集体林权制度改革是世界林业史上最大规模、最具影响、最有成效的改革。”林权改革虽已取得巨大成功，但当前仍处于不进则退的承上启下期，进一步深化改革任重而道远。目前的林权改革已经由主体改革阶段进入到配套改革阶段，为实现“生态受保护，农民得实惠”的目标，今后一段时期要把林权改革的重点由变革人与林、人与地的关系转变到调整所有者与政府、所有者与所有者的关系上来，统筹兼顾与重点突破并举，以林权纠纷调处、林权流转规范、林业合作经济组织发展、林下经济发展以及推进基本公共服务均等化为重要着力点，进一步深化中国农村林权改革。
一、增强林权纠纷调处，促进基层社会稳定
深化林权改革最棘手、最迫切需要解决的是日益凸显的林权纠纷问题。在基层实践中，因历史原因、利益格局调整、政策执行不到位、社会排斥以及林权价值显著提升等多种因素造成或引发了不少的山林权属纠纷。例如，由于我国地籍档案资料不完整，林权制度多次变革，林权纠纷层出不穷;特别是村集体组织与国有林场的纠纷问题以及省际边界毗邻地区纠纷的矛盾更加突出。仅以XX省为例，还遗留有84起省际林权纠纷，且每年都要发生一定的摩擦。由于林权纠纷本质上涉及到资源的分配问题，是一种利益之争，它势必影响到林权改革的进一步深化和山区农村基层社会的和谐稳定。今后应在以下几方面努力：一是要进一步摸清林权纠纷发生和调处的详细情况，采取分类管理的方式努力化解各类林权纠纷。对于那些时间久远、情况复杂和难以判断的纠纷，要在尊重民意的前提下，通过政府引导和当事人共同协商，搁置林权争议，采取股份制经营、林地合作经营的办法对有争议的山场进行共同开发;对那些影响面大、性质严重且民怨较深的林权纠纷，则要严办、快办。特别是要加大省际山林纠纷和村集体组织与国有林场之间纠纷的调处力度，以彻底消除不稳定因素。二是在纠纷解决方式上，既要积极引导当事人通过合法渠道解决纠纷，如法律诉讼、行政裁决，也要注重发挥“村规民约”、地方习俗的作用以及村民自身解决纠纷的能力;尤其要进一步突出老党员、老干部、老族人在纠纷调处中的作用。三是由于林权纠纷不断爆发，纠纷调处已日趋常态化，建议各级政府成立专门的林权纠纷调处机构，加大纠纷调解仲裁工作力度。同时加大人员、设备、经费的投入，加快建立全国统一的林权地籍信息化管理系统，进一步提高纠纷调处质量。四是更加注重公共行政组织之间的协同。要将林权纠纷调处工作与各地的民事调处、仲裁机构的工作更好地衔接起来，形成强大合力，进一步建构和完善林权纠纷综合调处机制和长效机制。
二、规范林权流转行为，保障林农合法权益
深化林权改革的重点之一是在林权流转过程中保障农民的合法权益。新一轮林权改革允许在稳定家庭承包经营制度和不改变林地用途的前提下，林地承包经营者可依法采取出租、互换、转包、转让、入股、抵押等方式流转林木所有权和林地承包经营权、收益权、处置权。这种市场经济的运作方式相对于农地政策和以往的林改实践具有较大的突破性，也使林地流转日趋活跃。截至2012年11月，我国集体林地流转面积累计达到1.62亿亩，占已确权林地面积的6%。基于生产发展的视角来看，林业规模经营更具有效率，但是，如何兼顾经济效率与社会公平的原则，防止侵害农民林地承包经营权益是深化林改需要破解的一项紧迫课题。由于受林权流转制度不健全、交易双方信息不对称以及流转监管不到位等因素的影响，一些地方林权流转中产生“流
转期限过长、价格过低、面积过大”的现象，甚至出现擅自改变林地用途等问题，很可能导致林农权利遭受剥夺的风险，造成流转合同纠纷增多，普通农民“失山失地”，甚至潜藏和引发“林地非林化”失控的风险。与此同时，政府规模偏好倾向将导致普通农民林地承包权“被流转”，他们的合法权益难以保障。由于林地流转涉及林业利益的二次分配和国家生态安全，促进林权流转健康、有序的发展要构建良好的制度环境。综合考虑到集体林地对山区农户家庭具有重要的生活保障功能以及通过市场交易开展林权流转有利于提高林业经营效率等基本功能属性，适时、适量、适度的林权流转应成为今后政策规范引导的基本取向。要切实抓好林地确权、登记和颁证工作，为加强林权流转管理提供科学依据。要加大林权流转引导和规范，根据“是否流转是农民的事，转多转少是市场的事，是否规范是政府的事”的理念进一步规范林权流转行为。坚持依法、自愿、有偿原则流转，严格保护并最大限度实现林农的合法权益。进一步健全林权流转纠纷解决机制，建构农民、外来投资者、集体、国家等多方的利益共享与多赢机制。要以实施流转合同制和备案制为工作重点，完善林权流转规范管理工作规程、制度和机制;探索构建工商企业流转林权的准入和监管制度。建议抓紧出台国家层面的森林资源评估体系、评估单位资质等相关规定，为规范和加强林权流转管理及相关工作提供技术支持。
三、扶持林业合作经济组织，提升林农组织化程度
深化林权改革的核心载体是依靠具有增强农民组织化程度的林农合作组织，大力扶持林业合作经济组织发展是进一步深化集体林权制度改革的应有之义。明晰产权、确权后，各地的林权单位迅速增长，有效激发了承包者经营林业的热情，但因林地资源的分散化，单家独户的农民在发展林业过程中面临着信用贷款难、产品购销难、享受政策难、经营管理难、科技服务难等一系列问题，千家万户的小生产难以适应产业化与千变万化的大市场发展的要求。依托林业合作经济组织这一载体，有助于实现林业生产的标准化经营、合作经营和品牌化经营，可以解决林业生产经营活动中政府“统”不了、部门“包”不了、农户“办起来不合算”或“办”不了的难题，组织成员可以分享由此带来的规模经济效益和规避外部风险。与此同时，林农合作组织可为成员提供某些公共产品，进一步扩大山区农村公共产品的有效供给，为组织成员生产生活提供便利，从而增强林农的凝聚力和组织化程度。据统计，目前全国建立的农民林业专业合作组织已超过11万个，但是林业合作经济组织发展存在政策扶持不够，技术、资金、人才匮乏以及服务机制不健全等问题。为此应从以下三个方面着手：一是要加大对各类林农合作组织的扶持力度。如国家层面的扶持标准要进一步明晰和提高，地方层面的扶持应适当扩大范围，特别要注意不能用行政手段拔苗助长。符合小型微型企业条件的林农合作组织应享受国家相关扶持政策。建议对林业的专项投资资金、农业综合开发有偿资金和财政支农资金进行适当整合，重点支持林农合作组织力所能及地开展林产品生产基地基础设施建设、技术服务、质量检验检测和信息网络体系建设。可利用税收政策引导林业合作经济组织的发展方向，对于为组织成员提供林业生产经营服务的要免征营业税。在信贷方面，国家商业性金融机构和政策性金融机构要采取多种形式，为林农合作组织发展提供更多的资金支持与金融服务。二是要加快建立和完善农村合作金融体系，不断拓宽林农合作组织的筹资渠道。对已经在内部尝试资金合作业务的部分林农合作组织要予以正确的引导，使其不偏离合作的性质;也可在风险可控的前提下适当引入外部资本，
提高林农合作组织经营程度。三是要优化顶层设计、强化制度建设，进一步加强各类林农合作组织运行管理和自身建设。可尝试探索发展土地股份合作社，促进林地使用权和林木所有权在林农合作的基础上进行流转。既要树立和推广好林业专业合作社示范社典型，也要健全林农合作组织的规章制度与运行机制。通过建立健全民主决策制度，使林农合作组织在带动集体林业发展和保护林农合法权益等方面的功效不断增强。
四、大力发展林下经济，提高林农经济收入
深化林权改革的关键在于能否有效增加林农经济收入。通过发展林下经济，引导山区农民走一条不砍树也能致富的绿色发展之路，既是深化林权改革的重要内容，也是实现改善民生、林业增效的重要突破口。我国2300多个行政县（市）中有1500多个属于山区县，山区人口占到全国总人口的56%;山区也是贫困人口的聚集区，有496个国家级贫困县分布在山区。集体林权制度改革是农村改革的重要组成部分，确保农民得实惠不仅是林权改革的出发点，更要成为最终的落脚点。只有如此，才能有效解决我国山区贫困人口的致富问题。尽管近年来全国各地在以林下养殖、林下种植、森林景观利用和相关产品采集加工等为主要内容的林下经济发展方面取得明显成效，但是与“靠山吃山”的农民增收致富的要求还有不小的差距。加快林下经济发展，首先要尊重自然规律，确保生态环境得到保护。根据当地的林地生态承载能力，合理确定林下经济的发展规模和种类;注重做好顶层设计，大力发展生态经济型项目，防止因发展林下经济而牺牲生态。其次要坚持因地制宜，科学制定林下经济发展规划，使林下经济发展符合当地实际。应立足资源优势，突出当地特色，充分尊重农民意愿，避免出现盲目跟进、贪大求全和强迫命令的现象。力争做到“长中短有机结合、上中下综合利用”，为林农就业增收拓展更大空间。再次，管理部门要注重典型示范，大力推广先进发展模式、实用技术和管理经验，辐射带动广大林农积极发展林下经济;不断提高农民发展林下经济的市场竞争力、组织化水平和抗风险能力。推广“公司+合作组织+基地+农户”经营模式，实现林下经济的集约化、规模化、市场化和科学化经营。积
极鼓励林业龙头企业在贫困地区建立基地，帮助扶贫对象更大程度上参与林下经济发展，加快他们的脱贫致富步伐。最后，加强对林下经济发展的资金投入，出台财政、金融等相关扶持政策。逐步构建政府引导，企业、农民和社会为主体的多元化投入机制。充分发挥财政贴息政策所起的带动和引导作用，中央财政和地方财政都要加大对符合条件的林下经济发展项目的贴息扶持力度。此外，农民生产林下经济产品符合税收相关规定的要确保他们依法享受有关的税收优惠政策。
五、提高科学管理水平，健全公共服务体系
深化林权改革不仅要调处好林权纠纷、规范林权流转、扶持林农合作组织和发展林下经济，还要强化公共组织的主动性和回应性，注重科学管理、完善法规政策、放活经营和保障条件建设。只有如此，才能更好推动林改向纵深持续发展，促进林改预期目标的充分实现。一是要加强对山区林区农村公共产品的有效供给。通过改变公共产品城乡非均衡供给的格局，加快推进农村公共产品供给机制创新，为深化林权改革提供有力保障。不断改善集体林区的林业生产基础设施建设、义务教育、养老保障、道路、医疗卫生等基础性条件。改进“一事一议”制度，使村级公共积累用在刀刃上，解决村民急需的公共产品供给问题。二是要尽快出台和完善有关法律法规和相关政策。例如，现行的《森林法》、《森林法实施条例》等政策法规的一些条款已经难以适应林权改革后的新情况，要加快进行修订。建议国家层面抓紧出台《集体林权流转条例》和《集体林权纠纷处理办法》等法规，推动林权改革深入发展。三是相关的林业政策法规执行，如林木采伐指标等要根据不同地域区别对待、分类指导，从而提高制度的执行力。应大幅度提高国家级生态公益林补偿标准，落实省级生态公益林补偿资金，以平衡和消除生态保护与林下经济发展之间的矛盾。四是要进一步推进林业管理体制改革。林权改革的主体改革结束之后，林业行政组织的职能已由原来的管理为主，逐渐转变为以服务为主。政府职能的转变要求对既有的管理方式进行适当变革，相关的体制机制也要及时理顺。建构服务化、科技化、市场化的林业管理体制，更好地满足林农对基本林业公共政策服务的需求。要促进林业科技成果及时有效转化，将推广经费投入纳入林业改革发展的考核。进一步深化林权交易与投融资体制改革和林木采伐与经营体制改革。扎实开展政策性森林保险，提高林农抵御自然灾害的能力。
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