试议我国公务员的考核制度.doc

试议我国公务员的考核制度62020年4月19日文档仅供参考试论中国公务员的考核制度内容摘要:本文就中国现阶段公务员的考核制度中存在的问题加以分析、从中得出考核中出现不公平现象形成的原因,以及杜绝公务员考核制度中不公平现象的发生,应采取的对策与措施。经过全文三大方面的阐述,作者提出了自己的观念,那就是努力使公务员考核制度化是顺应历史发展趋势的必要举措。 关键词:国家公务员考核管理制度制度化 国家公务员是指国家公务人员,是代表国家从事社会公共事务管理,行使行政职权,履行国家公务的人员1。自1987年10月党的十三大报告明确宣布在中国建立和推行公务员制度至今已经历了二十多个年头。在这二十几年的过程中,中国的公务员制度不断得到完善。在这里我想就中国公务员的考核制度谈一点自己的观点。 公务员考核制度是指国家行政机关按照管理权限,根据有关法律、法规,按照一定的标准和程序对国家公务员的思想品德、工作成绩、工作能力及工作态度进行全面考察、评价,并以此作为对公务员进行奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资等依据的制度。公务员考核是公务员制度的”中枢”。它是公务员录用、晋升、工资福利、奖惩等的基础和依据,同时又可为人事决策的科学化和改进人事制度提供指导。客观公正的考核有利于促进公平,提高效率,保证廉洁。考核制是公务员制度的重要组成部分,是人事行政的重要一环,是发现、选拔优秀行政管理人才的重要途径。中国自1年月日,颁布了,为公务员的考核提供了重要的法规依据,把公务员的考核工作逐步纳入规范化、科学化、法制化的轨道。但同时我们也应发现,当前在公务员的考核中还存在一些不如人意的地方。探讨如何改进考核制、调动公务员的积极性,这对进一步完善公务员制度,有积极的意义。 当前中国公务员考核中的问题 中国公务员考核制度实话几年来取得了很大的成绩,首先经过全面考核,激发了公务员的竞争意识和进取精神,使机关面貌出现了可喜的变化,公务员普遍增强了自身的责任感,促进了行政机关的勤政廉政建设;其次经过全面考核,详细了解了公务员的政治思想表现、工作能力、业务水平和工作实绩,及时发现了大批优秀人才,促进了后备干部队伍的建设。 但我们在看到成绩的同时,也应发现在公务员的考核中,依然存在不少问题,需要认真加以研究解决。 1、考核中流于形式和极端民主化的现象同时并存,影响着公务员考核制度的健康发展。 参加考核的人员包括考核者(单位领导,考核小组成员,上级主管领导同执法监督人员,舆论工作者)和被考核者。考核人员中有的认为”考核年年搞,哪有精力搞”,考核是一项复杂艰巨的任务,没有充分的人力、物力和财力;有的情面观念重,你好我好大家好,怕得罪人影响自己的宝座;有的不具备考核工作所需的专业技术知识,素质低下,难以胜任此项工作,导致考核结果失真。而被考核者素质不高,敷衍了事,表现为写个人总结和述职报告时三言两语。一些单位和部门对考核工作认识不深,宣传不力,许多人缺乏参与意识,把公务员考核等同于过去的年终评先进,优秀等次实行轮流坐庄,搞平衡,搞照顾或者搞论资排辈。出现两种极端的现象:一是部分单位领导虽然表面上履行了考核的规定程序,但考核中并不认真听取群众意见,而是个人说了算,凭个人的好恶搞内定,结果使考核工作流于形式、走过场;二是部分单位领导碍于情面,怕得罪人,将优秀等次的确定交由群众无记名投票表决,结果使一些政绩突出而平时不太注意人际关系的人榜上无名,相反,一些政绩平平但”人缘好”的人却评为优秀。没有真正坚持领导与群众相结合。 2、考核结果等次偏少,而且不重视考核信息的反馈,致使公务员考核的激励作用得不到应有的发挥。和都规定:公务员年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。按照公务员考核实施暂行办法,被确定为优秀等次的人数一般掌握在本单位、本部门参加考核人数的左右,最多不能超过。为了照顾到大小不同部门,一般单位的作法是,按照各部门实际人数乘以的比例和四舍五入的方法,将名额分配下去,结果产生了两个问题,一是不论部门工作优劣,一律按人数分配指标,有指标就可评优,挫伤了公务员的积极性;二是四舍五入的办法使人数少的部门获得的评优机会,反而比人数多的部门多。称职等级较容易确定,这其中既包括相当一部分德才表现和工作实绩都比较好的公务员,也包括一部分德才表现和工作实绩比较差的公务员。然而,她们都享受同样的待遇,没有任何差别,难以起到奖优罚劣的激励作用2。 3、考核结果的使用不当,对优秀公务员的奖励太轻,而对不称职公务员的处理似乎又太重,影响考核的公正性和合理性。 年度考核中被确定为优秀的公务员和被确定为称职的公务员,在职务晋升、晋级增资和奖金发放等方面实际上没有多少区别,如根据:”国家公务员连续三年被确定为优秀等次或连续五年被确定为称职以上等次的,在本职务对应级别内晋升一级。”但如果某一公务员在五年考核中分别被确定为优秀、优秀、称职、优秀、优秀,那么,按照此规定也只能晋升一级,与连续五年被确定为称职的没有什么差别,显然起不到激励先进的作用。同时,对年度考核中不称职公务员的处理,在某种意义上甚至重于受行政处分的公务员。因为根据规定:年度考核被确定为不称职等次的公务员要予以降职。而降职一般相应地还将降低级别和工资档次,若”连续两年考核被确定为不称职等次的,按规定将予以辞退。”相反,对那些因严重违犯公务员纪律而受到记过、记大过、降级、撤职处分的人员,在受处分期限内,只是不确定考核等次,即在一定时期内(最多不超过两年)影响晋级增资而已。显然有点不公平。4、考核者自身的偏差。出现考核结果失真现象,究其原因主要有两个:一是所确定的考核标准的科学性不够,不是因公务员岗位层次而异,而是习惯于用统一的标准去考核不同类型。二是主考人的心理因素出现偏差:(1)趋中效应(或中心化倾向、”枣核”理论),即各有所长,又各有所短,最好的没有,最差的也没有。在这种心理因素作用下,考核评价公务员往往习惯于把所有人都评定为中间等级,所形成的评语也都几乎相同,出现中间大平台倾向,无法拉开被考核者之间的档次。考核结果除优秀外,都是称职,没有不称职的,”不称职”一档形同虚设。(2)定势误差,是指考核者根据过去的经验或平时所形成的思维定势,来分析看待干部。(3)首尾印象效应(或首因错误),是指主考人凭借自己对考核对象的印象或近期印象作为评价的主要依据,在考核中常表现为”以貌取人”,多以印象为评价依据,而不是根据考核对象的一贯表现作全面分析。(4)月晕效应(或光环效应),是指在考察评价考核对象时,只重视其突出的方面,而忽视其它方面。即”一俊遮百丑”或”一丑遮百俊”两个极端现象。(5)对比误差,考核者总喜欢拿自己的性格、能力、作风等与被考核者相比,对与己相似者,评价过高;否则评价偏低。甚至”说你行你就行,不行也行;说你不行你就不行,行也不行”。也有的考核者往往不把被考核者与其岗位结合,而是出现以”局长的岗位考核处长”等现象。(5)逻辑误差,即考核者运用逻辑推理的方法对某些有逻辑关系的要素进行推理评定。5、注重定性考核而忽视定量考核。在人事考核中,重定性考核、轻定量考核的现象依然存在。定性考核是中国长期人事考核实践中广为运用的考核方法之一,简便易行,普遍受到各级领导和人事工作者的重视。可是,这种考核方法主要依赖于考核人个人的感觉、印象和经验,缺乏客观的考核标准,主观随意性大,难以从动态变化中了解公务员。6、公务员考核的限制性因素。(1)中国有关公务员考核制度方面的政策与法规太少,缺乏应有的配套政策和法规体系。(2)中国机关内部上下、平行缺乏非正式组织沟通,机关官本位文化、官僚主义和文牍主义文化浓厚。(3)部分领导轻视公务员考核制度及其作用,不能解释清楚考核的目的和意义,评价方法的可靠性。(4)不适当的考核方法减少了考核结果的说服力,挫伤工作优秀者的积极性,掩盖差劣的工作行为。以上种种现象,不但会直接挫伤广大公务员的积极性。而且由于考核不公平,会对公务员制度本身带来一定破坏作用。实行国家公务员制度,其作用在于:()造就一支高素质的公务员队伍,保证公务员素质优良,适应管理越来越复杂的社会事务的需要;()促进政府依法管理,公务员依法行政;()促进政府管理的科学化;()保证政府管理高效能3。如果考核不公平,考核结果不能反映公务员德能勤绩等方面的实际情况,就起不到奖优罚劣的作用;用这种考核结果作为公务员升降的依据,则难以选出优秀人才,其后果不见得比领导干部凭个人印象、好恶选人的方式更好;以此作为公务员奖惩的依据,还不能客观评价公务员的行为,依此树立的典型则不但无法起积极示范作用,甚至会起不好的导向作用,引起其它人的反感。当前不少单位存在一种不良现象,就是好的不香,坏的不臭,彼此浑浑噩噩,混一天算一天。这种社会风气的出现,与不公平考核不无关系。同时不公平的考核既无法帮助行政首长发现机关工作中存在的缺点和管理制度上的漏洞,也不能帮助公务员了解自己工作中的缺陷和不足,并及时改进和补救,更不能鼓励公务员之间相互比较,公平竞争,提高工作效率。所有这些,都无益于公务员制度作用的发挥。如果任其发展,不但公务员制本身权威性会受到损害,而且党和政府的形象也会受到影响。 考核中出现不公平现象的原因 上述不公平现象产生的主要原因有: 1、考核内容缺乏针对性、可比性。中国对干部的考核,经历了几个不同的发展阶段。新民主主义时期,叫做”审查”,考核内容侧重考审干部对党和革命的忠诚程度、工作能力和弱点,在审查中特别注意干部家庭背景、社会关系和过去历史上的问题;建国后,普遍实行干部鉴定制度;十年动乱时期,干部考核工作遭到破坏,直到十一届三中全会以后,干部考核工作才逐渐恢复并得到新的发展,年中组部下发,提出干部考核内容主要是德、能、勤、绩四个方面,要对干部进行定期的全面的考核。以往干部考核制度是为了适应革命战争和社会主义建设而逐步发展起来的,对纯洁和壮大干部队伍,保证革命战争胜利和推进社会主义建设起了重要作用。中国实行公务员制度后的考核制度继承了过去干部考核制度许多优点,但也沿袭了一些不适应新时期公务员考核实际的内容,如考核内容定性成分多,定量成分少,追求全面性,重点不突出等。这些内容作为对公务员的要求,是正确和必要的,但作为考核标准却显得过于笼统,在实际执行中较难把握,可比性差,两个情况相差不大的人,很难分出优劣。 、一些岗位忙闲不均。公务员职位分类法要求每一等级中的职位虽然工作性质能够不同,但其责任大小、工作难易程度,所需资格条件要大致相似,所得报酬待遇也相同。但不少部门确实存在同一等级不同岗位之间工作量大小、工作难易程度差别较大的情况,如都完成了工作任务,其它表现也差不多,那么谁可在考核中评为优秀呢?有时往往是工作量大、工作难度高的岗位上的同志没有评为优秀,而工作量不够饱满的岗位的同志却被确定为优秀等级。 、岗位职责不十分明确。岗位职责是衡量一个岗位上的公务员工作好坏的标准,是进行考核的基本依据。中国推行岗位责任制已经很多年了,在政府机关,每一个职位有一定职责应是十分明晰的。但有些部门还存在职责不清的情况,甚至个别单位至今也没有制定岗位责任制,这就增加了考核工作的难度。事先未制定明确的岗位职责,考核就没有了标准和依据,真正意义上的考核也就无法进行。这是导致考核中出现轮流坐庄现象的重要原因。 、个别领导干部不负责任,甚至带有私心杂念。在考核工作中,领导干部的责任是十分明确的。但有的领导干部因不愿意得罪人而不敢坚持原则,不敢坚持标准;有的甚至自己想获得优秀等次,或希望将与自己亲近的人评为优秀,因此不想按原则按标准办。这两种情况都是导致出现考核不公平的直接原因。特别是后者,其副作用比大锅饭更大。大锅饭是干好干坏都一样,而在主管领导存在私心杂念情况下进行的考核,则效果正相反,很可能与领导亲近者,即使干得一般也能评上,与领导疏远者,即使干得再好也评不上,这种由于领导者自身作风不正,对有些下属抱有偏见,不能实事求是一碗水端平,而造成的人为不公平,还会在群众中造成人际矛盾,甚至形成派性,亲近领导者与疏远领导者会形成对立,不但严重挫伤下属积极性,还会使群体凝聚力下降,排斥力上升。对群众而言,可能容易谅解领导者能力方面的缺陷,却无法忍受领导者的不公正,从而对领导行为的合理性和权威性产生怀疑甚至抵触。 、考核方法简单化。中国国家公务员考核暂行规定对考核方法作了原则性规定,在实际操作中,一些地方和单位不重视考核方法的选择和把握,轻视平时考核,只重年终考核,甚至只重年终评优;不看工作好坏,一律按部门按比例四舍五入分配优秀名额;重定性考核,轻定量考核等,就是将考核方法简单化的突出表现,也直接导致了考核中不公平现象的产生。 应采取的对策与措施 、澄清思想,提高认识,加强领导。 近年来,考核中存在的问题,与考核者对考核工作不够重视、工作失误、领导不力有很大关系。因此要巩固已取得的成果,深化考核,突破解决考核中的难题就必须进一步提高认识,把考核工作提高到公务员制度的核心地位,只有把对考核的重视提高到推动和促进人事制度改革的高度来认识,考核才能进一步深化和完善,为此首先要加强考核者的再教育,把考核的有关规定和措施作为考核者任职学习的主要内容;并对被考核者进行思想政治教育,让她们深刻认识到考核关系到每个人的工作和前途,增强她们的责任感和配合考核工作的积极性,其次,把考核工作列入考核者的岗位职责和工作目标范畴中,从机制和制度的高度来加强她们对考核工作的领导,并坚决有力地贯彻执行4。 2、要提高认识,加强公务员考核的制度化建设。 各级政府及有关部门的领导要充分认识到考核在公务员管理中的重要意义,经过考核,对公务员的劳动和贡献作出公平合理的评价,做到功过、是非分明,既是识人、用人的基础和依据,也能鼓励先进,鞭策后进,增强公务员的责任感。因此,必须高度重视公务员的考核工作,加强考核的制度化建设。要把考核与实行岗位目标责任制结合起来,在实行目标化管理过程中,根据公务员岗位目标完成的情况来确定考核的等次。 3、考核标准要合适,要尽量具体化、数量化。 在公务员考核中,确立科学的考核标准至为关键。为此,建议首先要进一步建立健全岗位责任制,使每个公务员都有明确的职务、责任、权力和应有的利益,做到四者有机统一,为公务员考核提供科学依据,以利于公务员考核制度建设。其次增强现行考核标准的针对性,最好是每一个岗位都有相对应的考核标准,而非放之四海而皆准的笼统几条;再次要数量化。可参照其它国家计分考核方法,将德、能、勤、绩四个方面分配合适分值。为体现重点考绩原则,宜将考绩分值比例适当提高;为反映定性和定量相结合的要求,德、能两个方面可实行按等级计分的办法,若”能力”一项在总分中占分,能够定为若干等级,获得一等可得分,二等可得分,依此类推,当然每一等级还要有具体标准;而对勤、绩两个比较容易量化的方面,则能够将各岗位公务员的工作或服务态度、出勤率、工作质量、工作数量、工作效果和贡献等各方面明确分值。考核标准量化以后,在考核中既容易掌握,又便于分出高低,就能够避免单凭主观意愿或随大流给被考核者评定等级了。 4、提高考核的功用,充分发挥激励竞争机制在考核中的作用。 当前中国公务员的考核是与其升、降、奖、惩紧密挂钩的,这在一定程度上发挥了激励竞争的功用。但如果我们只是出于激励公务员的积极性和提高行政管理效率的需要,出于对公务员的工作及其行为控制的需要,把考核的功用仅用于这些方面,为考核而考核,极易引起被考核者的逆反心理,使考核流于形式。我们知道人是社会中人,她既追求经济价值又追求社会价值;既有低层次的物质需求,又有高层次的精神需要。因此,在考核中要充分注意到公务员作为人的社会价值追求和高层次的精神需求,要从公务员自身的需要来制定考核的政策与标准,把公务中的潜能开发,绩效提高与个性发展引入考核目的中来,即把考核结果公开用于满足公务员个人需要的各个方面,最大限度地发挥激励竞争机制在考核中的功用。 5、实行末位淘汰制度,扩大和疏通公务员队伍的出口。当前,中国公务员考核制度中规定的不称职比例太少,且在实际操作中很少得到有效的运用。实际上,在公务员队伍里放些”真的吃羊的狼群”,扩大淘汰比例,可真正激活机关的生机与活力,淘汰一部分不能满足于机关发展的公务员出公务员的队伍。针对末位淘汰这一问题,许多单位进行了有益的尝试与探索。例如,江苏沭阳县决定每季度开展一次公务员评议活动,第一次被评为”最差工作人员”时,责令其写出检讨,工资降两级;连续两次的,离岗培训,只拿生活费;连续三次的,予以辞退。这一淘汰制度考核时间较短,被评为”最差工作人员”改正过错的机会较多。再如,上海市高级人民法院院长滕一龙提出应实行末位淘汰制的考核方法,对超过三分之二人员不拥护的科处级干部也采取淘汰制。她认为,干部的提升、考核、考评和退休等已经形成制度,但干部管理中能上不能下的机制始终没有很好的建立起来。实行末位淘汰制能体现公平、公开,能够反映三个问题:个人的工作能力、对自身的要求、群众是否拥护。笔者认为末位淘汰制要尽力避免如下两个误区:一是把末位淘汰制变为考核的目的。其实考核的目的是激活机关工作作风,使公务员的积极性与创造性能得到充分发挥,进而提高机关的工作效率。二是把末位淘汰制沦为个人排斥异己的工具。在现实考核中,考核是自上而下的管理机制和政府行为,而非自下而上的群众行为,不能把末位淘汰制沦为个别人排斥异己的工具。为了避免这两种误区的出现,就必须把末位淘汰制和严格的、科学的考核联系起来,做到法制化和常规化。6、保证考核结果的兑现。考核结果兑现与否,直接关系到下一轮考核工作的开展。保证考核结果的兑现,需从下述三个方面建立健全严密的、科学的各项规章制度:1、统一考核结果的制度创新与建设。遵循政策制度统一平衡和国家公务员考核的公开、公平、公正原则,对考核结果的兑现与使用进行强制性的统一规定,如第一次考核被确定为不称职等次,给予黄牌警告,第二次考核仍被确定为不称职等次的,予以辞退。这里的”次”,按照当前有关的公务员法规,是一年,时间间隔较长,强度较弱。也能够加大考核力度,缩短时间间隔和增强考核强度,再把考核按时间划分为半年制、季度制。这一方面,国家虽有相关规定,但部分政府部门制定政策时间间隔标准不一,影响了国家规定的整齐划一性。因此要尽量减少各地、各部门根据自身要求”因地制宜”或”因部门制宜”而造成的时间上参差不齐状况。2、考核与奖惩、升降挂钩制度建设。此类制度建设应包括任免制度、功绩晋级制度、功绩晋职制度、奖惩制度、工资制度、培训制度等方面。把公务员的日常自我约束与切身利益的预期收益相联系,变考核为一种利益约束机制,即利益驱动,”有功者上,无功者下”。3、配套政策和制度的连接与建设。建立健全相关的配套制度,来保证上述一系列制度得以实施。这些制度包括强制制度、救济制度、教育制度、反不正之风制度以及其它各种相关制度等。 经过公务员考核制度的不断完善,能够不断加强公务员队伍的建设,从而不断提高我们每一个公务员的素质水平,因为公务员素质的优劣直接影响着一个国家的政务水平,纵观中外历史发展的轨迹,我们能够发现一个没有文化底蕴的政府是没有希望的政府,而一个仅有文化而不能使之化为力量的政府同样是没有前途的政府。对致力于公务员制度建设且有良好开端的中国政府来说,努力使公务员考核制度化是顺应历史发展趋势的必要举措。 【参考书目】 徐颂陶,国家公务员制度教程M.北京:中国人事出版社.1994年第2版.1页 庄垂生,国家公务员制度的竞争机制J, 第3期 金太军,公务员制度与政府廉政建设J,1994年第12期 金太军主编.公务员制度创新与实施M,广东:广东人民出版社, 第1版,第64页 江泽民,关于讲政治,人民网,1996年3月3日 国家公务员暂行条例M.国务院,1993年8月 国家公务员职位分类工作实施办法M.人事部,1994年1月 国家公务员培训暂行规定M,人事部,1996年6月