“挂靠”是建设项目施工管理的高效模式.doc

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“挂靠”是建设项目施工管理的高效模式

摘要
建设工程项目投资，在国内的经济发展中，起到稳定、强大的拉动经济作用。工程项目施工管理的研究因其复杂性、长周期、多单位、杂利益、纵关系等原因，很难深入，抑或故意回避。对一种达到相当大的规模经济现象的忽视，是不负责任的，愚妄的做法，无论有意还是无意。挂靠是不可忽视的管理模式，对“挂靠”的本质、形成条件、弊端和改善的研究，具有十分现实的意义。综合来说，挂靠是建设项目施工管理的高效模式。
1 挂靠的本质
1.1挂靠的含义与现状
1.1.1什么是挂靠？
1、挂靠施工是指没有资质的实际施工人或资质低的实际施工人（即挂靠人）借用有资质或资质高的施工企业（被挂靠人）的名义承揽工程并向其交纳管理费的行为。其重要特征是自负盈亏。
上述定义尽管是普遍参照的概念，但是有诸多地方不严谨，值得讨论。
1）、没有资质是不准确不全面的，挂靠的实际情况远不止这几种。应当改为，不具备条件的实际施工人借用具备条件的建筑施工企业名义。
2）、实际施工人为非承包人，本企业正式职工或者本企业的子公司。
3）、未必交纳管理费。本项目作为长期合作的内容之一，不一定反映出缴纳管理费。
4）、资质高低不是界定的充要条件，高资质的也可以和也有借用低资质的。
5）、自负盈亏是责任制的重要特点，挂靠项目和内部承包责任制都需要在工程项目施工期间里规定这样的经济条款。因此，认为自负盈亏是挂靠重要特征的观点，不够准确。
2、其特征表现为：挂靠和被挂靠非同一企业，主体不一致；人证分离；过程管理和监督管理分离；利益在主体之间分配；隐秘性。
3、主要的法律依据有：《中华人民共和国建筑法》、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（简称司法解释）、《建筑工程质量管理条例》《建筑业企业资质管理规定》，各地方有一些配套补充的条款。
1.1.2现实“挂靠”现状估计
要得到确切的“挂靠”数量数据，目前，没有这种可能性，因为本身就是“严重违法的行为”，处于“地下”状态。但是，从业内了解的情况、凡是出了问题的项目调查结论来看、从纠纷诉讼的实际案例来看，“挂靠”是一种建设行业普遍存在的现象，这个结论不会有太大的问题。“安阳某工程井架倒塌事故发生后，查出了无资质的挂靠有资质的；湖南某学院的12.21护坡塌方重大安全事故发生后，也查出了无资质的挂靠有资质的；沈阳某集团办公楼发生了屋顶梁板整体坍塌，造成重大伤亡事故，同样查出了无资质的挂靠有资质的……这样的案例太多了”（1），保守地估计，国有企业挂靠份额达到30~40%，民营企业，挂靠份额达到70%以上，主要在竞争激烈、投资主体分散和市场开放程度较高的房屋建筑、公路工程等业务中。对如此普遍的现象的忽视和漠视，无疑类似于“掩耳盗铃”，是不负责任的。无论是学术界、政策界还是工程企业和挂靠者都是。
1.1.3对待挂靠有三种态度
政策封杀——理由是其种种挂靠的弊端；“不屑一顾”——中字号国字号建企老大们，尽管越来越多地采用这样的方式；“躲躲闪闪”——回避政策，“我行我素”，发展才是硬道理。
建设工程施工行业，是一个“表面上完全”、“实质上垄断”的竞争行业，也即“垄断性完全竞争”，体现了极端二元的特性，而且表现为过度竞争。
1.2挂靠方式
1.2.1挂靠不见得一定是无资质和低资质
分析实际情况，挂靠有如下几种方式：
1、无资质的挂靠有资质的：以个人为多，从事工程业务，中介以及参与施工项目管理。
2、低资质的挂靠高资质的：承接高于自身资质要求的工程业务。
3、民营的挂靠国营的：发挥国有企业的信誉优势。
4、外来的挂靠本地的：充分利用地方关系资源进行工程经营。
5、其它：其它的情况里，包括，高资质的挂靠低资质的，比如高资质单位因为安全事故受到经营限制性处罚、与地方沟通不良等。也可以是同级别资质之间的相互挂靠。
1.2.2挂靠的原因
之所以采用挂靠的方式，直接原因是：挂靠者不具备条件，尤其是个人，逃避行业的准入限制。不具备条件的详细内容除了资质之外，还有很多。比如：人员、业绩、知名度，尤其是关系，业务量、管理延伸能力等，错综复杂，常常投资方（业主）还会规定出比如类似工程业绩数、本地业绩及规模等既合理又不见得合理的“定向限制”条款。由此看来，法律上对挂靠，单纯地定义为有无资质或者资质高低，是不全面的。因为挂靠者并不仅仅因此选择挂靠。
2 挂靠形成条件与运行机制
2.1形成条件
对于挂靠形成的条件，见诸于文的各种分析很多，但能触及核心的见解不多。建筑行业的挂靠这个普遍的现象，折射着深层的社会、文化和经营环境的因果。
2.1.1严苛的资金条件
建筑企业的资金需要是十分巨大的，企业必须有充够的资金准备，才能承接项目，才能维持企业运营。经营的资质维护、摊派费用、人员高流动成本、税费（名目繁多的税项、重复计征和预征税费（如预征的企业所得税、预征个人收入调节税））；高额的投标保证金、履约保证金、民工工资保证金、长时延压的质保金；巨额垫资、延期支付、无故拖欠，甚至赖账等等。
巨大资金需求，对于许多企业尤其是民营企业来说，来源哪些渠道呢？
主要来自：
①企业自备。
②企业向经融机构的融资，银行融资的条件是相当苛刻和困难的，这也是人所共知。
③民间借贷。
④项目经理投资。
比较份额来说，建企的项目经理投资占了绝大部分，否则靠自有和融资是无法开展业务的。
2.1.2关系营销的社会环境
一个靠紧密人际关系维系的社会，要排除关系营销是不切实际的，那么关系营销还能走多远，多深？至少现在还看不到具体的时间表，能够宣布关系营销的终结。地方保护，不见得没有合理之处，什么样的政策生态、官员考核机制和人文环境，决定地方保护主义的程度，这在一定程度上，也助推了挂靠现象的繁盛。
2.1.3实力的项目投资人阶层
实力和趋利性。研究发现，国企之所以无法实现真正的内部承包责任制，目标管理考核制，其根本原因在于权责的不对等。这是所有内部承包责任制的“死穴”。企业的资源巨大性和承包人的责任能力的有限性，形成巨大的责任落差。说白了，项目经理没有“资金、没有资源整合能力、没有独立的队伍、甚至没有责任的意识”，却承担着大部分应该是本职工作的职责，并能够带来超过非承包模式带来的更多利益。而内部责任制遗憾地，却并不能解决“灰色”利益的流动。
而，有意“挂靠”者，却往往，不仅具有一定的项目管理经验，更有相当的经济实力，具备承担经营风险、安全质量风险的能力。项目管理过程的复杂性，决定了管理控制的难度。要平衡风险和权力以及利益，是很难的。保证企业的利益，防范项目风险，又要激励执行层操作层的积极性，今后还将是管理着着重研究的课题。
有实力的，有热情参与“挂靠”的项目经理阶层的存在，是解决这个难题的一种途径。
2.1.4建筑行业管理的严格和技能松懈
就建筑行业从业政策而言，估计实际上没有几个国家能够如同这样“滴水不漏”，“铁壁铜墙”，准入资格、业务资质等级、岗位从业资格素质、监理制度、政府监督等等，不可谓不严苛，WTO过渡期结束还没有几个国外的建筑企业真正意义上独立“行走”中国市场上，就是很好的例证。产生出来的“产业链”、“黑箱链”、“无奈链”，不可谓不长。高门槛的行业准入对自身发展，在我们这样大的建设高潮时期的超大规模和管理严谨度不高以及市场契约严肃性不强的现实情况下，有其必要性，也符合文化趋势的必然性。技能松懈：建筑行业是一个典型的知识密集行业，远不是之前所“共识”的低技能，粗知识行业。扩招、建筑的流动性、办公环境差、安全风险大、等决定了高端人才从业倾向偏斜……
奇高的资质维护成本和人力资源的成本，也成为形成挂靠现象的根源之一。
2.1.5政府监管、社会监理不到位
法不责众也是一个深层次的原因，面对如此普遍并且多方利益纠葛的行为，政府监管、社会监理本身都是很难的，有没有责任心都不可能做好这个事件。
2.2运行机制
挂靠的运行是“双赢机制”在推动。也是所谓的利益驱使，此是白话实话。
表1 挂靠方被挂靠方利益表

被挂靠方
挂靠方
利益
1、收取管理费
2、扩大规模
3、积累业绩
4、扩大影响
5、管理工作量少
1、获得利润
2、免于申报、维护资质
3、自由度高、免受管理
4、积累关系
5、惠及亲朋好友
目前，挂靠的运行，依据的纽带是①发包人（业主）和被挂靠方（总包人）的“总承包合同”；②挂靠方和被挂靠方的“内部承包协议书”；③挂靠方和项目经理（建造师，如果自己没有岗位资格证书，自己聘用）“聘用合同”；④承包人与下属项目经理的“人事调动、任命书”。项目过程管理则按照采购、租赁、分包、用工合同等进行。

3、挂靠的弊端
3.1内部（目标）责任与挂靠的区别
内部承包责任制方式，是合法的，不用受到法律的管制。而，挂靠是非法的，“严重的违法行为”，被挂靠企业违法、有可能被收缴违法所得、可能判合同无效、严重的限制甚至降低资质等级。界定两者，就变得异常重要和十分必要！
然而，两者之间的本质区别在哪里呢？笔者认为，最根本的就在于是否是“内部职工”。
表2 内部承包责任制和挂靠的本质区别
对比内容
内部承包责任制
外部挂靠
人员属性
内部职工
外部人员
岗位职务
√
×
工资
√
×
办理社保
√
×
上缴管理费
√
√
持证上岗
√
√
人事聘用、调动、任命
√
√
法人的责任
全部
全部
事故赔偿
企业
个人
从上表中可以看出，两者的最大区别就在于承包责任人，是否本企业内部职工。在用人机制多元化、流动化的情况，这本身就限制了流动。部分还与现行的人才制度矛盾，比如：人才的柔性引进、鼓励人才的流动等。
3.2目标一致，利益偏移，管理困难
3.2.1逃避追责：责任主体复杂化
设计法律规范既存在“过严”（要界定为严重违法行为），又存在“过松”（如宣布总包合同无效，但是对挂靠方，即实际施工人的权益给予保护，只要其实施的工程质量合格，就具有追偿付款的权力），这样，实践中必然导致对主体责任追究的复杂化。见上图
3.2.2因包拒管、以包代管
挂靠者因为承包拒绝管理的现象，比比皆是，也是被挂靠者职能管理的头疼的事情。因而政令不畅、创新无载体、质安投入欠缺、事故时有发生、野蛮施工、劳工权益受侵害等等。严重的甚至发生：材料外移、携款藏匿、打架伤人、赌博涉黄。严重影响挂靠者的声誉。
被挂靠者，则省略时间精力，放任少管，反正是挂靠者承包的，笼统一句话责任全部由挂靠方负，以包了事，以包代管。等到出现诉讼，出现事故，才急急忙忙，派出救火队灭火。
“因包拒管、以包代管”是粗放管理阶段的典型现象。反映了管理理念的落后，手段的不足，效果的差强人意。
3.2.3趋利性是：天然缺陷
挂靠者对利益的过度强调，导致人财物投入的不足，也是挂靠管理常常发生的事情。同时，现场管理能力，技术组织能力，资金实力，等等都影响到项目的进度质量安全，在这个时候，被挂靠者，务必在决定挂靠管理模式的时候，就充分进行评估，做好资金、人员、技术和外部关系的准备，在质量“终身制”、安全“连坐制”的情况下，防止恶性事情的发生。
3.2.4不利于集约化管理，资源利用效率
就集团、集权管理而言，分散的挂靠模式，不利于集约化管理的实现，资源的统调统配能力变差，设备资金人员的利用强度降低，影响到利用效率。不过，在实体管理能力和手段达不到的情况下，能够分散地充分利用，也算是讲究之计了了。
3.2.4投入提升管理少
由于本身就是短期行为，也可能是一锤子买卖，技术管理的经验积累少。
4、挂靠的改善
4.1挂靠是项目管理的高效模式
4.1.1为挂靠正名
从该以上分析，我们可以得到结论，挂靠实质上是建设工程项目施工管理一种新模式：合伙投资模式。挂靠者是“项目施工合伙投资人”。
表3 挂靠和被挂靠双方的投入分析
投入内容
被挂靠方
挂靠方
无形资产
资质证书、营业执照、业绩
关系
资金
资金
资金
管理
过程监督
过程管理
4.1.2挂靠的效率
之所以得到挂靠是高效的管理模式结论的原因，是基于以下几点：
1、发挥各层次的积极性
在层级管理的组织方式下，高层决策、中层管理、底层操作和决策中心、管理中心、成本中心的模式始终解决不了战略落实，职能管控和操作层的积极性问题。工程项目施工，是一个极为复杂的过程。操作层的付出，也不是简单的体力劳动，是高度脑力和高度体力的综合。现阶段，还没有真正调动各层次积极性的方法。国有企业以其高稳定态（工资福利社保等高保障）、高不负责任（对经营结果的盈亏的责任是有限的，不会涉及到个人财产）、对社会资源的利用不需要负责的状态，决定了无法真正将企业价值、社会资源利用最大化。相反，挂靠模式则各方积极性因为利益的均衡性，得到很大调动！
2、责权利对等原则的最好体现
下表是一个典型三级管理层级下的“挂靠”项目，其权力分配的模式。因为表现为比较粗放，所以更有代表意义。但是，进一步改进之后，将更为合理。
表4 一个典型“挂靠”项目责权利的分配权重
权限
组织存在方式
主要
风险源
说明
集团
分公司
项目部
法人权
独有
授权
无

法人应负的法律责任，合同签订
经营决策权
次辅
为辅
为主

决定投标、报价，体现战略目标
文化辐射权
缺乏
缺乏
自主

管理制度、CIS等
资金调控权
被借款
不严
自筹、借款
√
保证金、计量款、支付款、结算款
公共关系权
缺乏
为辅
为主

甲方监理质监关系
技术方案核批权
仅用章
核批不严
为主
√
施组、专项方案
技术创新权
主管
分管
不管

常常无法落实载体
生产要素组购权
不管
不管
自主
√
设备材料的要素的采购
项目成本控制权
不管
不管
自主
√
综合成本
人事管理权
不管
不管
自主

项目经理及核心成员
供方选择签约权
用章
用章
自主
√
支付供方款项
内部职责分配权
不管
不管
自主

内部管理
过程监管权
2次/年
1次/月
实施
√
工期质量安全环境等
后续服务权
为辅
为主
次辅

质保期服务
利益分配权
管理费
管理费
自主
√
质安费税费管理费、民工工资
综合评估权
未用
未用
未用

绩效考核、信用评价

3、体现风险与收益平衡的原则
风险和收益应该对等，这是基本的理想性的原则。然而，内部承包责任制，是一种不完全的责任制。责任人的确定、分配的额度等等基本是人为的，缺乏客观性，和领导关系好，承包后的收获可能就大。真正的风险发生的时候，个人由于缺乏偿还能力，无力等额抵押，风险几乎责无旁贷地落在了企业身上。
挂靠方，则往往在履约保函（及现金）、过程大量垫付资金、质保金和安全质量事故处理资金等方面，冒了很大的风险，其收益也该不算是空穴来风，无端产生的。
4、灰色环节很多，无法控制。
大资金量的流动，大物料量的进出，面对各色复杂的人性欲望，存在着信息部对称的诸多环节，设计很多的制度，监督成本也很高，仍然无法避免内部腐败。这是国有企业和民营企业中，自管项目的一个重要特征。监督成本也相当高昂。
挂靠则因为利益和自身密切相关，斤斤计较、精打细算在项目成本控制中是十分常见的。对人，则一人多用，对物则减少消耗，杜绝“跑冒滴漏”，极大地控制了成本，实现“低碳”建造。
4.2改进完善挂靠的途径
挂靠之所以在一个阶段广受诟病，是因为其自身的缺陷，环境迫使产生的瑕疵。从一个角度看到挂靠的管理高效性，也不能回避其不足，在文化和环境不会有很大的突变的情况下，这种完善是为较长一个阶段的挂靠管理提升下的助推剂。下文所指的改善，主要是指对达成了挂靠关系之后的管理。而不涉及改造环境和社会人文等诸要素。
4.2.1完善项目管理权力分配机制
权力分配是一个比较复杂的过程。相互信任程度、领导对权力的偏好程度、对挂靠者管理能力的判断、挂靠者对利益的强烈程度，双方的谈判能力等等，决定项目管理权力制衡的程度。在表*一个典型“挂靠”项目责权利的分配权重中，还属于对集团是较为“分权”的管理方式。随着管理的精细化、过程的可视化、数据决策的即时化，分权将在一定程度上被“集团防范风险”和“加强管控”的较为“集权”模式代替。但是，绝对不能以过度消弭挂靠者的利益，从而降低其积极性为代价。这是一个需要放到台面上来好好研究的论题了。
4.2.2寻求信息对称：信息对称是最好的监督
IT技术的高度、快速发展，为项目管理提供了技术条件。基于WEB的管理信息平台，多系统的无缝链接接口，更为灵便的架构技术，360°全方位可视监控技术，远程会议系统，办公自动化手段等等，都将进一步加快改善项目的理念和技术手段，还最终将促进管理模式的进步。挂靠方和被挂靠方，信息对称，将是双方高效协作，并且成为“战略动态联盟体”的一个良好开端。
4.2.3开放政策接口，达成追责机制
是否开放挂靠政策，要看挂靠与否的利弊分析。我们似乎没有看到产生质量安全问题和挂靠之间的直接相关关系，也没有看到工程项目管理市场的飞跃性发展会受到挂靠政策的开放导致负面影响的严谨论证。相反，倒是看到了为了逃避法规的“不适合”判定，整个行业所付出的沉重成本，以及由于管理不善导致的惨重事故。下表是挂靠违法情况下产生风险和防范措施的总结。
表5 挂靠各相关方风险分析

产生风险内容
防范风险措施
发包方
1、被连带追告
2、管理不善导致不按合同履行
1、及时发现，杜绝挂靠管理
2、严谨条款，防止被追告
承包方
被挂靠方
1、安全质量承担连带赔偿责任
2、对外债务承担偿还责任。追偿权落空
3、因劳动、工伤争议损害经济利益和社会形象
4、管理费可能被没收
5、行政处罚、降级或吊销资质证书
1、指派项目经理，让挂靠人成为真正的合伙投资人。办理核心人员的人事劳动关系、签订内部承包协议。将外部人转化成为内部人
2、分签“委托物料代理采购”和“劳务分包”协议
3、严格控制合同履行过程中（质量、财务、劳务）的风险
4、选择是否暴露挂靠关系
挂靠方
1、工程质量不合格将无法获得工程款
2、总包合同无效后如果涉及“黑白合同”则丧失按“白合同”主张有利价款的依据
3、“非法所得”可能被收缴
4、与被挂靠企业关系处理不好将影响到挂靠合同的签订和履行
1、保证工程质量合格
2、善于运用司法解释直接向发包人主张权利
3、审时度势地公开与总承包人之间的转包关系

本表根据苏发钧、向芳“建筑施工挂靠双方当事人的法律风险及其防范”（2）修改整理。
实事求是地说，这些风险本身，就是因为法律的禁止性条款引起的。一旦取消该条款，将使得建筑市场管理产生飞跃性的发展。追责主体明确、适用条款明晰、业主承包人分包商和“项目施工投资合伙人”没有逃避法律的包袱，避免查假、作假、避假、贿假纠结不清，是多赢的政策，符合资源利用整合最大化，符合和谐透明和国际接轨的各项要求。
那种担心放开“挂靠”市场就乱，质量就差，死人就多，是没有直接道理的。因为真正追究的法人权，分包和挂靠直接管理权，主体十分明确，加大追究责任力度，严格执行，罚到破产，判到坐牢，必定比遮遮掩掩的现状要好。
“一放百了”。呼吁及早废除对“挂靠”的法律限制条款。其益无比，因为“疏好于堵”，已经是一个千古真理。大禹治水和都江堰工程，就摆在那里，明证着这个真理。
4.2.4培养项目经理，补充现有“项目经理”管理机制
从废除“项目经理”向建造师过度，到“项目经理”和建造师同存共用，以及后面还不知道的什么新花样，都揭示了一个道理，对现实情况的研究不够。所以决策总是修修改改，变来变去。“挂靠”人，愿意投资，冒风险，赢得利益，有一定的管理经验，控制成本有一套办法，也许，学历不够，考试不好，但是，切实实现项目的目标体系，才是硬道理！
将挂靠者招安到被挂靠者门下，法律的门槛（外部人转为内部人，就合法）就铺平了。不过，笔者倒是更愿意这个挂靠阶层的独立存在，甚至培养他们，壮大他们，使得整个社会更具有整合资源的能力，更具有真正的“创富”精神和冒险精神。而不是国有企业那样。

参考资料
（1）淘金者论文网对建筑施工企业挂靠现象的思考
（2）苏发钧、向芳“建筑施工挂靠双方当事人的法律风险及其防范”

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