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2001年第2期思想战线THE IDEOLOGICAL FRONT 第 27卷 Yunnan Universitys Journal of Humanities and Social Sciences云南大学人文社会科学学报No.2,2001Vol.27论我国的社区管理模式李庚寅,王琪琼(暨南大学经济学院金融系,广东 广州,510632)摘 要:用建立社区福利中心的社区发展方法来推动地区经济社会整体发展的思想已被越来越多的国家接受并实施。在我国,随着改革开放的深入和经济社会的发展,社区建设与社区管理从90年代后开始受到重视,逐渐形成深圳罗湖、上海浦东、佛山城南和沈阳东大4个各具特色和优势的模式,同时也存在一些应引起高度重视的问题。关键词:我国;社区管理模式;比较中图分类号:C912 文献标识码:A 文章编号:1001-778X(2001)02-0117-04On the Community Management Model of ChinaLI G eng-yin,W ANG Qi-qiong(Department of Finance,Jinan University,Guangzhou,Guangdong,510632,PRC)Abstract:More and more countries have carried out the practice for community development by establishingcommunity welfare centers so as to promote the whole economy.In China,with the progress of reform and the de2velopment of the society,community construction and management has enjoyed much consideration since 1990s.As a result,four typical and advantageous community models have been established in Luohu of Shenzhen,Pun2dong of Shanghai,the Southern area of Fushan city,and Dongda of Shenyang.Meanwhile,there are some prob2lems requiring immediate attention.K ey words:China;community management model;comparison“社区”一词最早由法国社会学家腾尼斯提出。50年代初,针对某些国家在谋求经济增长时所产生的财富分配不均、贫富两极分化而引发的政治动荡、社会冲突等问题,联合国经济理事会通过“3900号议案”,提出用建立社区福利中心的社区发展方法来推动整体经济发展和社会发展的思想。1957年联合国在发达国家如英、美、加、澳大利亚、新西兰等国倡导社区发展工作。70年代,许多发展中国家也实施了社区发展计划。目前,全球已有100多个国家和地区执行全国性的社区发展计划,社区组织管理方式也日益受到普遍重视。在我国,随着改革开放的不断深入,社会主义市场经济的不断发展,经济持续高速增长,中国城市正经历着一次意义深远的变化,即原旧城区的“单位人”演变为“社区人”,新城区(主要是城乡结合部地区)的“村民”变为“居民”,由此引发了一系列问题。问题的核心就是,从企业和政府剥离出来的职能逐渐复归社会时,以什么形式较好地履行这一职能?社区及社区管理便受到政府、学者和城市居民的高度关注,社区管理的各种模式也应运而生。一.我国社区管理模式1.深圳罗湖模式 以居住小区为基础,居委会与物业管理公司紧密结合的社区服务市场化模式深圳罗湖模式是在90年代初进行“安全文明小区建设”的基础上建立起来的。特点是:在政府的统一规划指导下,在一些可以实行市场化的社区服务领域中引入市场运作机制,以建设安全文明小区为切入点,化整为零,分散管理,将居委会的社会性职能与物业管理公司的商业性运营较好地结合在一起,形成了一种高度市场化的社区建设和管理模式。具体管理办法是:社区工作中所涉及“物”的,如治安、绿化、环境卫生、公共设施的维护保养等具有公共性质的服务,由社区居民通过招投标聘请物业管理公司进行专业管理和市场化管理;而居委会则不从事以盈利711收稿日期:2000-11-20作者简介:李庚寅(1950-),男,湖北黄冈人,暨南大学经济学院金融系副教授、经济学硕士,主要从事社会学研究;王琪琼(1976-),男,广东汕头人、暨南大学经济学院金融系硕士研究生,主要从事社会学研究。为目的的经济活动,主要集中精力做好“人”的社会性工作,如传统的民政服务、计划生育、纠纷调解、组织群众性文体活动等等。与已有的一些关于社区建设的实践和理论上的探索不同,罗湖区社区建设遵循的这种思路,淡化了社区的经济职能而突出强化了其在服务、组织、管理方面的社会职能。这种模式主要是针对计划经济体制条件下街居经济中居委会一方面充当“政府的腿”,一方面又部分地承担起企业家的角色,形成了一种被国内社会学者称之为“被动经纪模式”而建立的。作为基层组织的街道、居委会既不应该也无力承担发展经济、解决就业的重担。因而,传统的街居体制迅速转换角色,专注于其社会服务和管理职能就成为新形势下的客观要求,罗湖模式正是对这一要求的及时反应。2.上海浦东模式 以街道为单位,统一规划,政府主导,多方协力的社区共建模式上海浦东模式是在20世纪90年代初伴随着浦东新区飞速发展建立起来的。特点是:充分利用新开发区便于统一规划的优势,以整个街道为单位,统一规划,由政府主导,充分发挥社区内企事业单位、社会团体、社区居民等不同主体的作用,共同建设社区。具体做法:(1)实行“两级政府、三级管理”的新体制(两级政府是指市政府和区政府,三级管理是指市政府、区政府及街道办事处对社区建设所实施管理 笔者注),强化街道办事处的社区建设与管理职能,将更多的权力下放到街道,并采取措施增强和保证街道的财力,以适应市场经济发展及城市现代化管理、维护社会稳定等方面的需要。(2)发挥政府的主导作用,注重协调社区建设不同主体之间关系,充分调动各方积极性。政府主要负责制定社区建设和管理政策,统一制订社区发展规划,建立社区建设和管理制度;企事业单位可利用本单位资源,积极参加社区活动,对社区建设和管理起支持作用。社会团体发挥中介作用,联系社团各自成员及广大社区居民,参与和支持各种社区活动。发挥社区全体居民的基础作用,采取措施增强社区成员的主人意识和参与意识。(3)提倡“我为人人,人人为我”的精神,在社区中充分发动志愿者,利用各人的一技之长为社区无偿提供服务,在社区管理的过程中逐渐形成浓厚的社区生活氛围,增强社区成员对社区的认同感和主人意识。3.佛山城南模式 以街道为单位,统一规划,政府引导,社区各方携手共建模式佛山市城南街地处城郊结合部,结合当地的实际情况,将新区的开发规划与社区管理较好地结合在一起,形成“以街道为单位,统一规划,政府引导,社区各方携手共建模式”。(1)充实街道办事处领导,居委会干部面向社会公开招聘,实行“竞争上岗”、“居务公开”,并在人员配置、经费、办公场地等方面给予切实保障。(2)由政府投入资金,以街道为单位建立功能齐全的“社区服务中心”,结合本辖区特点为辖区内居民提供全方位的服务。(3)城南街道办事处从“街道在社区建设中的角色应该是导演而不是演员”的认识出发,建立由街道办事处主持召开辖区内各企事业单位和居民代表联席会议制度,使社区管理工作为居民及企事业单位了解认同,以充分利用社区资源,推进社区管理。一是在“社区服务中心”指导下,设立居委会社区服务站,并与辖区内的一些单位及个人签约建成了一批签约服务站点,为社区居民提供各种服务。二是发动社区群众,组成志愿者队伍,为社区内的军烈属、孤寡老人、残疾人等对象提供长期固定的无偿服务。三是积极探索如何协调好社区内各级单位共同参与社区工作的方法,如将社区内单位的共青团组织纳入街道的管理,充分发挥其在社区建设中的带头作用。四是利用电脑建立社区服务网络,将社区服务中心的各项设施、活动场所、提供的服务,办事处各部门、居委会的职责及办事的程序等资料输入电脑,为社区居民提供方便和更好的服务。4.沈阳东大模式 按自然规模划分社区,实行社区自治、社区内资源共享,部分政府职能交由社区承担沈阳东大模式是东北大学院内4800户居民结合居委会换届选举,根据有利于发挥社区功能,有利于资源共享,有利于社区自治和社区管理的原则,将7个居委会统一为一个社区,社区内居民、单位和组织、个体私营者均为社区成员。在管理体制上,由社区居民、辖区内单位和个体私营者组成社区成员代表大会,代表社区最高权力机构,讨论决定社区内重大事项。成立社区管理委员会,作为社区成员代表大会的常设机构,负责社区日常管理、服务、教育和监督工作。社区内人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表等人员组成社区议事协商委员会,主要是对社区管委会就社区建设和管理提出建议,并进行监督。社区党组织主要职责是保障和支持社区管理工作。市、区两级政府将部分政府职能,如治安警务、医疗、教育、文化、体育、城建、城管、环卫、环保等工作交由社区承担,并在资金上予以保证。二、我国社区管理模式中一些值得研究的问题11 深圳罗湖模式、上海浦东模式、佛山城南模式共同特征一是政府对社区管理的高度重视,提高街道办事处的地位,赋予街道办事处更多的行政资源,使其在社区管理中发挥主导作用。二是社区各方的积极参与,充分利用社区资源,推进社区管理。三是充分发挥居委会在社区管理中的作用。四是社区管理的重点都放在为社区居民提供各种服务上。但以上模式中尚有一些值得研究的问题:其一,社区管理中政府的重视和作用,应如何理解?社区管理中政府的重视和作用不是沿袭原有的行政体系使社区“政府化”,成为行政巨人的继续延伸,而是推进社区管理。具体表现在搞好规划、组织协调、政策扶植和资金引导上,即充当“组织者、倡导者、指导者和参加者,并以此实现其职能作用,由社区工作而达致社区体制、社区自治。政府也不再是一811个完全按自己的运作逻辑构造的实体,而是根据社会的发展,“嵌入”到社会之中。其二,社区管理的内涵究竟是什么?社区管理不仅仅是提供社区服务,更重要的是寻求人们在“精神上的升华”。现时的社区管理,再不能像我们以前所做的一些工作,重在其表的“轰轰烈烈”,而轻“实实在在”质的完善,不应去追求短期的“辉煌”,而是长期扎实的基础工作,尽管解决因城市流动人口和下岗人员增加,人口老龄化,收入分配不均而引发一系列社会保障、治安、环境等问题是当前社区管理的重要方面。其三,社区管理如何协调经济与社会的发展?社区经济是社区管理的物质基础和重要支柱,社区经济,一方面是存在于社区内或是与社区相邻的大型企业,随着其与政府关系的逐渐淡化,而与社区的关系不断强化,即企业关心的是社区的完善使其生产经营和投资环境的优化,社区关心的则是企业的发展为社区经济和社会发展所产生的效应。另一方面是依托社区组织建立起来的,由多种经济成分、多种经营形式构成的社区经济系统及生产经营管理活动,这虽是一种市场活动,但其繁荣的程度,既是社区发展的重要标志之一,又是社区公共产品、公益活动和社区发展所依赖的物质源泉。显然,社区管理,不能不过问社区经济。对市、区两级政府而言,应将社区管理规划纳入国民经济和社会发展规划和城市建设管理的总体规划中,并以市场原则,进行协调。21 深圳罗湖、上海浦东、佛山城南三种模式的不同特点和各自优势深圳罗湖模式的优势在于:其一,引入了社区居民的受益与付费对称、物业管理公司的收入和服务对称的机制,有效地解决了“公共产品”领域中存在的“免费搭车”、无人负责的问题。根绝了社区公共场所中普遍存在的环境恶化、垃圾成堆、路灯坏了几年没人修之类的现象。其二、由物业管理公司进行专业管理,大大提高了管理水平和管理效率,从而极大地改善了社区的生活环境和生活质量。其三、通过这种有偿服务的方式,作为社区主人的居民和物业管理公司雇主的居民对于社区的事务有了更多的发言权,更好地发挥了主人意识和参与意识;同时通过引入市场竞争机制,也促使物业管理公司不断提高服务质量,降低服务收费。其四、居委会与以往的经营性业务脱钩,得以集中精力、全心全意做好民政、计生、调解、组织群众性文体活动等等关于社区中“人”的工作,为促进社区中的邻里和睦,改善社区风气,提高社区精神风貌作出积极的贡献,更好地发挥其社会性职能。但这种“有偿性服务”能否成为社区管理的发展方向?一是从市场原则出发,作为纳税人,已向政府(即社会)进行了支付,理应从政府获得各种社会性服务,这也是政府的职责。并且,随着经济、社会的发展,公民对社会的奉献不断增加,对各种社会性服务享受的权利也应不断提高。二是从社会发展角度看,除去超出一般性社会服务的服务需遵循付费原则外,人们对一般性社会服务的范围和水平,会随着社会的发展即社会的进步而不断提高。上海浦东模式的优势在于:其一:以街道为单位统一规划,既有利于将社区管理规划纳入国民经济和社会发展规划和城市建设管理的总体规划之中,也便于在一个较大范围内合理配置社区资源,取得规模经济,提供高效率的服务。其二,以政府投入为主导,社区各方协力共建,虽可解决深圳罗湖模式的不足,较符合社区管理的发展方向。但在当前社区“物质”和“精神”均较匮乏的条件下,公共产品领域中“免费搭车”,无人负责,效率低下,社区资源浪费等等问题则难以避免。佛山城南模式与上海浦东模式极为相似,但在解决上述问题上则介乎与上海浦东模式与深圳罗湖模式之间,即以政府投入资金,以街道为单位建立“社区服务中心”,社区内居委会,各企事业单位,个人与之签约建立各种服务站点。在中心对各服务站的支持和扶植下,各服务站点则可按成本核准为社区居民提供各种服务(但不应包括一些一般性公共设施,如环境绿化、公园等公共设施)。应该说,这种做法较为现实,也颇具可操作性。31 沈阳东大模式:体现出社区管理的实质,代表了我国社区管理发展方向,但其实施需要较完善的社区环境和条件沈阳东大模式实行社区自治,社区管委会不同于原有的居委会,不再是“政府的腿儿”,而是“群众自治组织”。所实行的社区成员代表大会、社区管委会、社区议事协商会的自治管理机制,充分体现了社区管理以人为本、以促进人的全面发展和自由发展为目的和归宿的实质。从这个意义上说,沈阳东大模式应是我国社区管理发展的方向。而且这种按自然规模划定的社区及社区自治,增加了社区成员的认同感和归属感。社区内的居民、单位和个体私营者都是社区的主人,从而可充分利用社区资源,发展社区事业,进一步提高社区居民生活质量和文明程度,实现人、社区和环境的可持续发展。但在我国推行沈阳东大模式,尚有几个问题需要研究:一是实行社区自治有个过程,不仅需要较好的物质条件和社区环境,更重要的是社区居民的文化素质和民主参与意识,如果人们缺乏民主参与意识,也不懂得如何正确运用自己的民主权利,社区自治管理便徒有形式而已。二是促进社区管理的发展,是政府的职责,况且,随着社会的发展,政府应提供更多的公共产品和社会福利,以满足人们不断增长的需求。那么,社区自治以后,政府与社区的关系怎样,政府在社区管理中发挥什么样的作用,如何发挥作用,均值得探讨。三是按自然规模划分社区,虽便于社区管理和社区资源的充分利用,但相对分散。这样,社区管理如何与整个城市建设规划协调,与地区经济发展协调,也值得研究。三、完善我国社区管理模式应注意的问题1.社区建设和管理是一项意义重大的全局性工作,需要政府给予高度的重视。2.社区管理目标应科学定位。社区管理的一个911极为重要的方面,就是充分利用社区资源,推进社区管理。3.在社区管理的模式上,可借鉴佛山城南模式和上海浦东模式中“以街道为单位,统一规划”经验的“实”和“质”,即建设“大社区”的观念,以充分调动和合理配置社区所有资源,获取规模效益,但居委会则需重组,更好的发挥其社区管理中的作用。4.在社区管理的资金投入上,可借鉴佛山城南模式,即以财政投入为主导,社区各方鼎力支持,适当分担。可将社区管理中各种公共设施和服务划分不同层次,区别对待。一是一般性公共设施,如道路、绿化、公园、图书馆、信息网络等。二是一般性社区服务,如环境卫生、义务教育、房屋修缮,家电维修、治安保卫、一般医疗保健、信息咨询、婚姻殡葬等。三是公益性、福利性服务,如托老养老、妇女儿童保护、助残康复、拥军优属、扶贫济困、少儿教育等。四是享受型的个性化服务,如健身、娱乐、家政服务等。其中,一、三两项应由政府无偿提供,但可动员社区各方,如企事业单位、社区志愿者予以支持。第二项按政府适当投入,消费者按成本付费原则进行。第四项则完全遵循市场交易原则进行。5.为了更好的开展和推进社区管理,政府应建立专门的领导小组,并在分析一些社会现象、社会结构、社会发展的质量和数量特征,以及国内外各种模式比较分析的基础上,结合本地区的实际情况,制定一套指标体系,并逐渐量化,以便于对各社区管理的质量状况进行评价、监测和预测。6.对社区服务业的政策支持。根据国务院十四个部委关于加快发展社区服务业的意见的要求,对社区服务业的发展在计划立项、财政补贴、设施建设规划、土地划拨、房屋租购、减免税费以及用工、分配制度等方面,全面落实国家有关的扶持保护政策,并结合本地区实际,制定具体的规范性措施,认真贯彻执行。7.城乡结合部的社区管理,应结合其在农村城市化进程中一些现实问题进行,基本指导思想是将其真正纳入城市发展规划,按现代社区管理和可持续发展的要求,规划建设和优化调整,合理配置各方面资源,推进农村社区向城市社区的转变,最终实现城乡一体化发展。8.正确处理社区管理中经济发展和社会发展之间的关系,实现经济、社会协调发展。特别是在科技、教育较发达,文化素质较高的地区,社区各个方面应树立“两个服务”的观念:一方面良好的自然生态环境和人文环境,可吸引更多的高级专业人才和激发创新思维,将进一步推动区内教育、科技的发展,从而促进教育、科技产业化进程不断加快。另一方面,教育、科技产业化进程的加速既壮大了社区的经济实力,为社会发展奠定了坚实的物质基础,也进一步提高了社区成员的文化素质,为社区管理向更高层次发展创造了社会条件。9.注重宣传教育,提高社区成员的文明素质。中国传统政治文化是两种:一是进入官僚系统的“治人”或“被治”之思想,二是属于“小传统”的政府、国家等等与其无什么关系的“小国寡民”思想。即是说,中国人在历史上缺乏真正的公民意识,如孙中山所说“有家无国“,费孝通称之为的”差序格局”,“私化的道德”等等。显然,社区成员的文明素质的教育和培养是社区管理的重要工作之一。一是做好宣传工作,提倡“我为人人,人人为我”的社区精神,发挥社区全体居民的基础作用,增强其主人意识和参与意识。二是发展以人人接受教育,人人参与教育为宗旨的社区公众终身教育,对社区居民不定时地开展一些道德、法制、健康和职业技术教育等等。10.社区管理的发展更多的是在物质生活不断丰富的同时追求精神需求的不断满足。社区和社区管理的诞生固然是单纯追求经济增长而引发一系列问题所致,但作为当代各国城市管理的一种趋势,主要源于科技的不断创新和发展,信息的交流与传播不断拓展和加速,人们的文化素质和精神欲望的不断提高。具体是由:人们对个性、权利与自我价值实现的不断追求与对公共产品和劳务、社会福利、公益事业的消费需求不断增长的矛盾,人们在谋生手段上的高竞争性、快节奏的高度紧张状态与工作之余对休闲、舒适、温馨的追求和享受的矛盾,人们在职业空间上的高流动性与生活空间上的相对稳定性的矛盾所致。因此,在经济与社会、物质与精神的协调发展成为全球关心的焦点,并依托和着眼于社区的发展来谋求社会的发展,将社区发展置于社会发展的目标之中已成为人们的共识并形成新的世界性趋势之时,社区管理的目的是谋求社区发展和人的全面发展,即立足于人们的生活区域,直接针对特定的社区需要问题而谋求解决之法和发展之道,从而有助于社会发展的总体目标通过社区自身的具体行为来实现。故联合国文件中的“社区发展”是指社区居民在政府机构的指导和支持下,依靠本社区的力量,改善社区经济、社会、文化状况,解决社区共同问题,提高居民物质文化生活水平和促进社会协调发展的过程。参考文献:1北京市社会科学院大城市社区发展国际比较研究课题组 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