行政伦理的内涵_构成和性质新探_赵健全.pdf

X行政伦理的内涵、构成和性质新探赵健全(南平师范高等专科学校 基础部,福建 南平 353000)摘 要 行政伦理问题是行政学和伦理学共同的理论课题,是行政发展和应用伦理的共同的实践领域。行政伦理的内涵、构成和性质值得重新认识。本文认为,行政伦理是关于行政主体的活动及行为的伦理,是由行政道德规范、行政伦理制度和行政价值导向的有机结合,并构成一个由基础道德规范到伦理制度保障到理想价值导向的系统。构建行政伦理,对推动公共行政的现代化建设,探索依法治国与以德治国有机结合的方式,具有重要的理论和现实意义。关键词 行政 行政伦理 行政道德 以德治国中图分类号:B82-059 文献标识码:A 文章编号:1008-5963(2004)01-0016-04Abstract The issue of Administrative ethics is the common theory problem on the science of administra-tion and ethics,the common practice field of administrative development and applied ethics.Its content,formation and nature should be recognized.This article discusses that administra-tive ethics is the one of the action and activity of administrative subject,the organic combina-tion with its moral standard,its ethics system and its value guidance;and forms a systemfrom basic moral standard to ethics system safeguarding,to ideal value guidance.Building ad-ministrative ethics has important theory and real meaning for pushing forward the moderniza-tion drive of common administration,exploring the method of organic combination under gov-erning the country with law and morality.Key words administration administrative ethics administrative moral governing the country withmorality 行政伦理问题是涉及行政学和伦理学的相交叉的重要课题,是行政学发展和改革与伦理学发展和应用的共同领域。由于种种条件的制约,在相当长时期未能给予足够重视和研究,几乎成为空白,严重制约了行政伦理问题的理论和实践的发展和完善。在传统的理解和认识中,总是将行政伦理与行政道德相混同,不加区别;同时,未能深入到行政伦理的内部结构中把握行政伦理的意义,从而未能准确给予行政伦理以合理的定位并发挥应有的功能。在社会主义市场经济条件下,如何建设与行政法制相统一的行政伦理,落实/以德治国0方略,探索/依法治国0与/以德治国0的结合点,建设符合现代化发展要求的公共行政,具有重要的理论和现实意义。也给重新认识和审视行政伦理与行政道德的意义提出了新的要求,并要求给予正确的定位,从而为社会主义市场经济条件下的行政伦理建设提供根据。)16)X收稿日期:2003-12-14作者简介:赵健全(1958),男,汉族,副教授,研究方向:哲学、伦理学、政治学。第 23 卷 1 期 南平师专学报 Vol.23 No.1 2004 年 1 月 JOURNAL OF NANPING T EACHERS COLLEGE Jan.2004 一、关于行政伦理的含义及构成行政伦理的构建,是现实的需要和时代的任务,同时也是理论发展本身的需求。在这里,要构建行政伦理,就要在学理上弄清行政伦理概念的含义,把握行政伦理与行政道德的区别及特点。所谓行政伦理,简言之是行政活动主体及行为的伦理。是关于政府及各行政组织和个人在公共行政活动中的行为道德规范、行政伦理制度、价值观念模式等的总概括。其基本内容和基本行为规范是行政道德规范,主干环节是行政伦理制度,核心价值导向是价值理想观念。所以,行政伦理的完整概念至少应包涵三大部分,是行政道德规范、行政伦理制度和行政价值导向的有机结合,并构成一个由基础道德规范到管理伦理制度保障到理想价值导向的系统。在相当长的时期内,人们是用行政/伦理道德0来统称或合称其意义,其实不然,是对其内部结构和定位的不理解。其实,行政伦理本身是一个包含有道德,而又不仅仅只有道德,而是还包含着制度化存在的伦理和价值观念等内容的具有一定结构的复杂系统。首要的或基础的部分是行政道德规范。即行政行为和活动的道德规范,是相对于行政活动主体的具体行为的,是与行政实践直接相联系的行为规范。这和我们平时对行为道德规范的理解并无二致。行政道德规范是行政伦理内容中基础的部分,它与行政职业角色相联系,是职业道德的一种特殊存在形式。其显著特点在于,其一,规范性,即总是以具体规范的形式来表现,与具体的行政岗位、职业活动相联系;其二,实践性,即这一行为规范总是与行政实践活动相关联,具有一定的专业性职业特征,是具体可操作的行为规范。在这里,行政道德规范是从属于行政伦理范畴的,是其基础部分和重要内容。也可作相对独立的考察。以往我们多是在这一层面上理解/行政伦理0,其实是指向行政道德。也就是说,行政道德是行政伦理的完整概念的重要组成部分,但只是其中的一部分。我们不能简单地将行政道德等同于行政伦理,更不能代替行政伦理。定位上行政伦理是比行政道德概念更高一层次的。其次是作为主干或中介环节的行政伦理制度或管理伦理制度,即组织、管理、制度方面的伦理。主要指行政伦理是一种组织化、制度化的伦理或伦理的组织化、制度化。一方面,它表示行政组织管理体制是一种按照一定伦理原则和价值目标建立起来的制度、组织;另一方面,它表示行政管理体制作为一种相对于社会大众和公共的组织,是社会公正的代表和裁判者,是社会伦理、价值取向的集中代表。概言之,它是以制度、组织或体制、政策以至律则等方式,有效反映和集中概括了当前社会占主导地位的伦理意识形态。所以,伦理的制度化存在或制度的伦理化性质,是其最显著的特征。具体地说,其一,体制化或组织化,即伦理与组织的高度结合。行政是按照一定伦理原则建构的组织、体制,行政伦理是内化为一定组织、体制的伦理;其二,制度化,即伦理与制度的有机统一。伦理是制度的重要内容,制度是伦理的外在形式,行政体制和组织就是按照一定的伦理制度维系和联结的。行政伦理制度,是行政伦理的内在环节和中介环节,是行政伦理存在和作用的制度保证,也是伦理建设的难点和重点所在。其三是作为核心内容和根本的价值观念模式。指的是行政伦理是承载着一定价值观念的伦理观念模式,并为社会提供一套集中表达社会占统治地位意识形态的伦理价值模式。在这里,行政管理的公共性、实践性与伦理道德的价值性、理想性是统一的。行政活动和行为是行政伦理的载体,行政伦理是行政活动和行为的价值/灵魂0。在行政伦理体系中,如果说行政道德规范是基础,行政伦理制度是主干,那么行政伦理价值观念则是整个行政伦理的灵魂和导向。所以,崇高的理想性和价值的导向性是其鲜明特征。具体地说,其一,理想性,行政本是具有高度现实性的社会管理活动,不容否定的是它也是具有鲜明价值性的活动,包涵着社会的理想和目标,并为行政伦理所集中表达;其二,导向性,行政活动和行为本身既是社会行为调控、指挥者,是社会伦理道德目标的引导者。以伦理价值目标来导向、调控行政主体自身的行为,是行政伦理的最重要特征。)17)赵健全:行政伦理的内涵、构成和性质新探由是观之,行政伦理是公共行政建设的重要内容和途径。其中,行政伦理与行政道德既相统一,又相区别。当前条件下把握其相互区别,突出搞好行政伦理建设,更具有现实的意义。笔者认为,行政道德主要是指与职业行为相联系的具体的行为规范,是与具体的行政岗位、专业、职能及任务相联系的道德规范。结合不同的行政岗位,还可细分并制定更具体的行政道德。具有具体性、职业性和可操作性。与一般的职业道德规范具有相似的特征。而行政伦理则具有总括的性质,它以行政道德为基础但不能归结于行政道德,它包含行为规范体系但不只是行政行为的具体规范。总而言之,行政伦理是涵盖行政道德规范、行政伦理制度和行政价值理想的概念,实质上反映了一定社会在政治和经济上占统治地位的阶级、政党的政治伦理、精神观念和价值目标,是社会占主导地位的意识形态在行政文化领域的表现和要求,是具体化或内化在行政领域或行政体制中社会大多数人的道德利益、愿望和伦理道德价值观,是社会思想、文化和意识形式的主导内容和主旋律。在社会关系日益复杂化,利益主体日益多元化,价值观念日益复杂化,规范方式日益多样化的今天,我们需要认真研究、关注和构建的,正是这样的行政伦理体系。因而,要避免和克服把行政伦理概念简单化,从而造成行政伦理道德建设和发展在内容和途径方面的简单化倾向,避免在建设在造成部分环节的缺失。二、关于行政伦理的根据及性质行政伦理的性质和根据的把握,就是一个如何把握行政活动、行为的伦理性质,行政行为是否涉及伦理道德,行政活动是否负载着伦理价值的问题。公共行政建设问题不仅是行政学的问题,也是一个伦理学的问题。是伦理建设的突出领域,是伦理学的重要内容。由于行政在社会政治、经济和文化等方面的独特地位,由于行政活动和行为涉及社会利益领域的广域性,使行政活动及行为,涉及政府职能与管理、行政决策与执行、行政组织与领导、行政权力与监督、行政改革与发展等,这些问题都不同程度地涉及伦理和价值问题。不仅社会活动、运行和管理需要伦理价值导向,行政活动本身也需要价值的导向和伦理的规范。由于行政主体本身也是利益主体,对行政活动和行为进行伦理评价和道德规范是必要的。行政主体本身的建设,即如行政组织的管理、行政机构改革、行政监督、公务员队伍建设等等,也都需要要求有明确而有价值导向的伦理规范。因而,行政及行为的伦理性质和道德价值是鲜明的,行政伦理建设问题是一个关系社会公正和社会价值取向的公共行政建设问题,其实质就是如何建设社会公共的公正体系和价值观的问题。此外,我们还可以进一步从行政职能、行政主体、行政客体、行政目标等方面,从行政与伦理的结合上来具体把握行政的伦理性质。从行政职能来看,政府的行政是为实现一定的目标和完成一定的任务所进行的有组织的活动,它一般地具有计划、组织、指挥、协调和控制的职能。从另一角度说,它既是政治统治职能、社会管理职能和意识形态(伦理)职能的统一,也是实现依法治国与以德治国的统一的问题。因而,实现一定的伦理价值目标,是行政职能的重要组成部分,成为法治与德治的结合体。从行政主体来看,政府的行政活动的实施是由行政群体(行政组织)和行政个体(官员和职员)完成的。群体活动和个体行为的实施并不只是一种纯技术、与价值无涉的活动,而是带有一定价值目标的过程,既是代表社会占统治地位阶级、政党的政治活动,依照法律进行社会事务的管理的行政活动的法治,同时又是实现社会公正,即实现一定价值目标的伦理活动的德治。因而,行政主体活动及行为具有鲜明的伦理性质。从行政客体来看,行政活动或服务的对象是社会和公众,归根到底是人、人民。他们不是封建时代的/子民0,而是宪法赋予的现实社会的主人,并且是具有多种规定性集于一身的主体。他们不仅要衣食住行,要受教育、就业,要参政议政、民主管理,而且有理想、有道德。从这个意义上说,行政组织、机关才是行政客体,而社会和公众才是主体。)18)南平师专学报 2004 年第 1 期官员和公职人员之所以是/公仆0,因其工作的真正意义在于化自身为/客体0去为人民服务,去实现人民的价值目标和理想。显然,行政活动和行为,既具有通过管理实现社会公正、公民平等的伦理价值,即通过法治而实现德治,又具有如何为社会和公众服务的道德价值,即通过德治而实现法治。从行政目标来看,行政活动和行为的目标的确定,既受政治、法律的制约,同时受伦理道德的制约。归根到底是受社会占统治地位经济、政治和文化的制约,受社会占统治地位的阶级、政党的目标的制约,这些目标是与社会大多数人的道德利益和伦理目标相一致的。实现社会大多数人的目标和利益,合理调节社会以实现伦理道德目标,应是政府的神圣职责。如果行政不能实现社会的伦理道德目标,那么也就可能使其政治和管理失去伦理的根据和道德的支撑,就不能得民心、顺民意。治国方略诸/维0之中,如果伦理道德之/维0倾斜,则社会必/倾0、必/危0。社会和公众往往是根据政府的伦理主张和道德作为,来判别和认同社会的政治理想和目标的。这己为社会历史、现实的实践所公认。相比之下,德治更具有目标和目的的意义,而法治更显示途径和方式的手段意义。如是观之,行政及其活动和行为,并不是单纯的管理社会公共事务的活动,且是负载着一定伦理道德的价值活动。行政及其活动和行为,集中反映了社会占统治地位的阶级、政党和社会绝大多数人的伦理道德要求和理想价值目标。行政行为和活动是具有鲜明伦理性质的社会公共管理活动。社会主义市场经济条件下的公共行政,既是法制行政,也是伦理行政,具有管理社会事务、维持社会秩序与坚持价值导向、维护社会公正的双重责任。显然,为实现以德治国的宏伟目标,加强行政伦理道德建设,就必须建构一个比较系统和完善的符合社会发展需要的行政伦理体系或行政伦理道德体系。参考文献 1 郭广银,杨明.当代中国道德建设 M.南京:江苏人民出版社,2000 年.2 沈亚平.公共行政研究 M.天津:天津人民出版社,1999 年.3 美 菲利克斯#A#尼格罗、劳埃德#G#尼格罗.公共行政学简明教程 M.郭晓来等译.彭和平等校.北京:中共中央党校出版社,1997 年.4 彭永捷,牛京辉.论伦理建设与道德建设 J.广州:现代哲学,1999(1).5 钱广荣.关于制度伦理与伦理制度建设问题的几点思考 J.合肥:江淮论坛,1999(4).6 王伟.行政伦理界说 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