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干部学习讲稿：对地方政府债务若干问题的思考(下)
对地方政府性债务的调查与思考
地方政府性债务是地方政府机关、事业单位、企业或其他经济组织以政府名义向国内外或境内外承借或担保，政府负有直接或间接偿还责任的债务。近几年来，XX县区为促进经济发展，改善城市基础设施建设，一方面逐步加大了资金投入力度，另一方面，政府性债务余额逐年上升，债务负担越来越重。
一、地方政府性债务基本情况
从债务构成看，截止2009年12月31日，XX县区地方政府性债务余额为58476万元（不含政策性挂账债务72664万元），其中：直接债务54819万元，占债务总额的93.7%；担保债务3657万元，占债务总额的6.3%。在直接债务中，一般公共服务7970万元，占直接债务总额的14.5%；财政部门6754万元，占直接债务总额的12.3%；教育4077万元，占直接债务总额的7.4%；城市社区1966万元，占直接债务总额的3.6%；农林水1793万元，占直接债务总额的3.3%；开发区11575万元，占直接债务总额的21.1%；交通运输17610万元，占直接债务总额的32.1%；其他公共安全、电力信息、文体传媒、医疗卫生、交通、粮油物资储备等3074万元，占直接债务总额的5.7%。在担保债务中，社会保障和就业44万元，占担保债务总额的1.2%；医疗卫生601万元，占担保债务总额的16.4%；农林水3012万元，占担保债务总额的82.4%。
从债务来源看，直接债务来源中：政策性银行12736万元，占直接债务总额的23.2%；上级财政4414万元，占直接债务总额的8.1%；非银行金融机构3199万元，占直接债务总额的5.8%；商业银行1963万元，占直接债务总额的3.6%；农业综合开发515万元，占直接债务总额的0.9%；其他31992万元，占直接债务总额的58.5%。担保债务来源中：外债转贷3613万元，占担保债务总额的98.8%，其中：世界银行3012万元、外国政府601万元；商业银行（中国农业银行）44万元，占担保债务总额的1.2%。
从债务指标看，不含政策性挂账债务，2009年政府性债务余额58476万元，占当年全市国内生产总值75亿元7.8%，比2008年上升了0.5个百分点，一定程度上反映出政府债务总量对全市经济的影响力度加大。当年一般预算支出131713万元，不含政策性挂账的债务余额占一般预算支出的44.4%，如果把政策性挂帐债务计算在内，则这一比例高达99.5%，这两个比例反映出财政支出过分依赖债务收入，财政处于脆弱的状态，并对财政的未来发展构成了潜在的威胁。
从收入和人平负债看，2009年全市一般预算收入为22095万元，债务总额131140万元，为一般预算收入的5.9倍，不含政策性挂账的债务余额58476万元，为当年一般预算收入的2.6倍，为当年可用财力的0.7倍；按全市62万人口计算，人平负债943元；按17510名财政供养人员计算，人平负债高达33396元。
二、地方政府性债务管理存在的问题
（一）对政府债务的潜在风险认识不够
部门在借款、贷款以争取项目、筹集资金或财政部门为其担保时，缺乏风险分析，不能做到预之以谋，往往只强调项目的重要性和未来预期收益，很少考虑到由此而形成的债务及风险，特别是由此而引发的或有负债和或有风险，为日后出现偿债困难埋下隐患。
（二）缺乏统一规范的债务管理，债务不断增加
一方面，没有成立统一的债务管理机构，举债主体分散，债务管理权限不集中，不能达到规范管理的目的。XX县区现有举债主体包括市乡两级政府、教育、农林水、城市社区、医疗卫生等37个主管部门，债权人涉及到政策性银行、商业银行、非银行金融机构、上级财政以及其他单位和个人。除财政部门对上举借的债务外，其他单位的债务未纳入财政部门账务核算，乡镇级债务甚至没有债务管理人员。另一方面，由于没有建立举债评估机制，部门和乡镇的举债行为没有受到有效控制，存在随意举债、各自为政和扩大投资规模的现象，导致债务规模不断扩大。
（三）债务风险指标高，风险加剧
参照欧盟国家签署的《马斯特里赫条约》和国内成功经验，政府债务风险的三个综合评价指标中，债务依存度（债务余额占财政支出的比率）一般不超过20%，债务负担率（债务余额占gdp的比重）一般在10%以内，债务偿还率（负债还本付息额占财政收入的比重）一般在10%左右。从安陆的情况看：债务依存度①=58476÷131713=44.4%，债务依存度②=131140÷131713=99.5%，债务负担率=58476÷750000=7.8%，债务偿还率=8662÷22095=39.2%，除债务负担率控制在警戒线内以外，债务依存度、债务偿还率均远远超过了警戒线，存在着严重的债务风险。
（四）债务监督制衡机制不全，偿债责任难以落实，偿债压力沉重
由于缺乏强有力的债务约束机制，单位还款能拖则拖，导致债务余额越来越大。债务余额较大的单位，因资金有限，无力全部清偿。债务余额较小的单位，也没有合理地利用资金进行清偿。2009年底全市逾期债务总额36270万元，比2008年逾期债务20311万元增加15959万元，实际清收偿还8662万元，仅占当年债务余额的14.8%。在有限的财政收入与需要满足的刚性支出（如政府运转、人员开支、社会保障等）之间存在着巨大缺口的情况下，地方政府既要发展本地经济，搞好城市建设，办好社会公益事业，维护社会稳定，又要挤出一部分资金偿还到期债务本息。2009年底未到期债务22207万元，其中：2010年3685万元、2011年3049万元、2012年3598万元、2013年4011万元、2014至2018年5967万元、2019至2024年1896万元，偿债压力十分沉重。
（五）政策性挂账债务长期悬而未决
XX县区粮食企业政策性亏损挂账高达68952万元，财政部门除以前年度每年从粮食风险基金配套资金中解决一部分用于偿付利息外，2009年预算只安排了粮食挂帐贴息资金310万元支付利息，连续5年没有能力偿付本金，此外还有供销企业政策性亏损挂账3712元。政策性挂账已成为地方政府的沉重包袱。
三、地方政府性债务形成的原因
（一）财政支出范围过大
建立公共财政，提高均等化服务水平，使地方政府事权扩大，财政支出也不断增加。一方面，公用经费、人员经费增长较快，保工资、保运转压力增大，另一方面，加强社会保障，实施医疗保险、养老保险和最低生活保障，增加公共医疗卫生和义务教育投入，加强基础设施建设和环境保护等，都要增加财政支出。财政支出范围过大是诱发财政赤字，导致地方政府债务风险的一个重要因素。
（二）经济建设财力保障不足
随着各项改革力度不断加大，地方财政支出增长速度大大超过收入增长速度，支撑经济运行的财力明显不足。地方政府为了促进经济建设和社会事业发展，改变困难现状，不得不举债引进项目和资金。近几年，XX县区仅用于开发区建设的债务达12700万元，占总债务的26.6%，其中2008年新增的农副产品加工基地建设借款9000万元，约占2008年全年新增债务的50%。此外，对一些公益性项目如基础设施建设项目，政府本身旁无责贷，但这些项目带来的的多是社会效益，经济效益微乎其微，这类因财力所限而引进的项目，还款责任最终仍在政府身上，形成了政府债务。
（三）转移支付制度不完善
分税制以来，虽然中央对地方的转移支付在不断加大，但力度不够，上级对地方特别是省以下政府的财政转移支付力度不能满足地方正常运转的需要。同时，在转移支付中，专项转移支付比重过大，一般转移支付比重偏小，地方政府在可用财力有限的情况下只能举债解决支出压力。
（四）国有企业和粮食流通体制改革所致
对国有企业实行上收下放、抓大放小、改制重组、兼并破产等一系列改革，增加了地方政府对国有企业下岗职工安置、基本生活费、再就业以及养老金等方面的支出，加重了地方政府压力。XX县区原三家省属企业安棉集团、湖北铝厂和东方红粮机下放地方管理，相继改制，共需安置职工9677人，需安置资金2.677亿元。由于企业经营不景气，XX县区为此消耗了巨额财力。全部安置7249名职工，支付职工的安置补偿资金达21000多万元，其中，资产处置收入和上级补助资金14000万元，通过各种途径借款7000多万元。仅安棉集团，安置下岗职工的各类资金总额需1.394万元，目前只从国家开发银行借款3000万元，省级补助2000万元，虽然地方政府每年都安排一定资金予以解决，仍然是杯水车薪。推行以“敞开收购、顺价销售”为主要内容的粮食流通体制改革，由于多种原因，形成了巨额的粮食企业财务挂账，给地方政府背上了沉重的包袱。
（五）专项清理形成的债务2000年中央拿出专项借款对农村合作基金会进行清理，XX县区申请3940万元专项用于兑现农民的股金，由财政承借承还，全市15个乡镇办事处均有基金会借款。该借款至今有3097万元尚未归还。
（六）担保贷款形成的债务
担保债务余额3657万元中，98.8%属于外债转贷。在10个国际金融组织贷款和外国政府贷款项目中，有六个项目是由政府和财政局承诺担保，由政府还款的一类项目，在这类项目中，很多借款单位不能按时还款，而上级财政每年到期按协议扣款，造成这些担保债务最终成为地方政府的还款压力。如世行贷款的XX县区三水厂建设项目，2003—2009年XX县区财政局共对上还贷978万元，而三水厂仅归还XX县区财政局719万元，财政为此项目共垫付资金259万元。还有四个项目是由政府和财政局承诺担保，由业主负责还款的二类项目。这类项目的还款也不理想，财政垫款额度越来越大，导致按照贷款协议规定应由项目单位还款的工程逐渐形成了财政买单工程。
四、防范和化解政府债务的措施和建议
政府债务是一把双刃剑，一方面可以促进地方经济发展，提升政府公共服务能力，另一方面，债务的急剧累积潜伏着巨大的债务风险，处理不好，很可能破坏地方经济平稳运行的基础。因此，必须加强对地方政府性债务的管理，防范和化解债务风险。
（一）树立正确的债务风险观，全力发展经济
经济要发展，就要举债，只有把经济搞上去了，所借债务才有雄厚的偿还基础。要全力发展县域经济，解决经济发展速度缓慢、财源单一的不合理状况，壮大财政收入规模，增强地方财政实力。要正确处理发展和举债的关系，树立举债为了发展的观念，强化责任和忧患意识，切实把每一笔举债资金都用出效益。要在实际工作中做好债务风险分析，坚持收益与风险对等的原则，在设计建设项目的预期收益时，充分考虑有无还款能力。同时，要根据地域条件和实际能力，合理控制债务规模，做到举债适度，促进发展与举债的良性互动。
（二）建立规范化的转移支付制度
进一步完善财政转移支付制度，坚持公共产品供给均等化原则，按照地方经济发展水平和财政收入情况，加大对县级的转移支付力度，增加地方财政的可用财力。调整转移支付项目结构，加大一般转移支付力度，减少专项转移支付，增加用于均等化的资金，减少非均等化方面的资金，使地方转移支付制度逐步走向规范合理，切实发挥转移支付资金的作用，以减轻地方政府压力，缩小地方政府债务规模。
（三）编制政府债务预算
在做好政府债务年度收支计划的基础上，将政府债务的举借、偿还纳入市、乡政府财政预算或部门综合预算。债务预算一经编制，严格按规定控制新债，杜绝随意举债。按照责、权、利相结合的原则，建立偿债准备金制度，偿债准备金一般为年初政府债务余额的5%左右。偿债准备金一方面可以从预算中安排，从土地收入、国有资产收益中提取一部分，另一方面，可以从建设项目收益及项目单位的其他收入中集中一部分，实行专户储存，专项用于偿还贷款。
（四）健全政府债务管理机制
1、设立政府债务管理中心。明确政府债务管理机构的工作职责和权限，实行政府债务由财政部门统一管理，计委、项目办、财政部门相互配合。细化举债审批程序，建立“借用还”与“权责利”相统一的债务管理体制。对债务资金的使用，由债务管理中心根据贷款的到位情况对项目实施进行全过程监管。项目实施后，督促债务单位和部门严格履行协议，落实还款责任。
2、健全政府债务担保机制。严格按照《担保法》的规定，对竞争性经营项目，采取借款单位向贷款机构借贷直贷方式，财政不予担保。确需财政担保的项目，要根据项目的性质和特点，建立财产抵押制度，明确债务责任，规范偿债合同。坚持在政府统筹安排下，实行财政部门归口管理债务和债务资金审核，坚决避免出现部门举债仍由财政兜底的局面。
3、强化政府债务监督管理。对政府债务项目，债务监督管理部门要加强检查，及时发现和处理问题，促进项目按计划有序实施。政府重大举债项目，要实行工程监理或财政专管员制度，对举债项目的建设及财务活动进行全程监管；设立举报箱，公布举报电话，接受群众监督；加强对政府债务偿债责任人的违纪违规行为的查处，对非法挪用、侵占债务款，依法追究其刑事责任。
（五）全力清偿和化解债务
要积极清查老债，消化债务存量。按照债务的发生时间、原因、还本付息等情况，建立债务台帐，强化偿债责任，落实偿债途径。对应由财政偿还的政府公共职能项目，积极用偿债准备金，分清轻重缓急，有计划地进行偿还。对经营性负债项目，严格落实偿债协议，执行偿债合同。对部门举债项目，按照“谁举债、谁偿还”的原则，督促部门制订和落实偿债计划。对政策造成的债务，积极争取政策支持，包括化债补助、延期还款、调减利率标准等优惠措施。特别是粮食亏损挂帐、农金会借款等，建议上级分年度据实核销应偿还本金指标，减轻地方政府负担。
（六）充分挖掘收入潜力
建立偿债准备金，及时偿还到期债务，控制债务风险指标，要有相应的财力支持，在当前地方财力吃紧的情况下，要做好这一点，必须充分挖掘收入潜力。一是加强非税收入管理，确保收入应收尽收，增加财政收入。二是加强国有资产管理，当前要重点推进行政事业单位资产管理改革，力争改革取得阶段性成果。三是加强对土地收入的征收管理。土地收入是地方政府偿还负债的主要资金来源，其收缴是否及时、是否到位直接影响政府债务还款来源的稳定性。要综合分析现有土地存量、土地价格等指标，完善土地使用转让程序，规范土地使用转让行为，加大土地收入收缴力度，堵塞收入漏洞。
课题组长：高清平
成员：董小玲李儒智孙伯亚段春喜
执笔：曾武熊德贵
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