土地制度改革应还权赋能成都经验的启示——周其仁教授在成都统筹城乡土地管理制度改革研讨会上的发言稿.docx

土地制度改革应还权赋能成都经验的启示周其仁教授在成都统筹城乡土地管理制度改革研讨会上的发言 成都统筹城乡土地制度改革的调查与思考 08经济一班刘维20083238 国家与集体两种不同的土地所有制在管理制度与模式上的差异。如何在城乡统筹发展的大主题下得到协调与统一，从而促使城乡土地资源、资产、资本有序流动。在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时、使农民获得相应的土地收益。近日，我们通过对XX市XX县区的实地调查，对XX市集体土地流转、产权制度改革，以及建立公开的集体土地市场的探索性改革作了进一步思考。 背景 2007年6月，XX市被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。随后，成都先后获得全国文明城市、中国最具经济活力城市等荣誉称号。两年来，这座西南重镇的改革与实践广受公众关注与期待。 2009年6月，国土资源部与XX省政府共同在成都举办了“成都统筹城乡土地管理制度改革现场研讨会”，使成都两年来在统筹城乡发展改革试验中进行的种种探索再度引起全国各界的关注。 统筹城乡发展面临的首要问题是对现行的一些基础性制度进行改革。其中，土地管理制度的改革最为关键。国家与集体两种不同的土地所有制在管理制度与模式上的差异，如何在城乡统筹发展的大主题下得到协调与统一，从而促使城乡土地资源、资产、资本有序流动，在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时、使农民获得相应的土地收益。作为综合改革试验区，成都的探索与经验体现在哪里。 前日，年级选取了成都5个XX县区之一的XX县区，对其集体土地流转、产权制度改革，以及建立公开的集体土地市场的探索性改革作了一些调研和考察。所谓“窥一斑而见全豹”。透视锦江，让身为大一学经济学学生的我们对成都城乡结合部在统筹发展过程中进行的土地管理制度改革与探索有了基本了解，并通过自己的了解形成了较全面的印象，并对此作了进一步思考。 之一：在锦江看集体土地流转 到过成都的人，几乎没有不知道“五朵金花”的。以“幸福梅林”、“江家菜地”、“东篱菊园”、“荷塘月色”和“花乡农居”为代表的锦江休闲农业区，是政府通过规划布局调整、建设用地整理等办法，将城乡统筹理念成功运用于实践、并取得良好经济效益与生态效益的一个典范。这是一条被当地人称之为“农地不征收、不拆迁，农民不失地、不失业、不失利，传统农业变休闲旅游观光农业”的城乡“一体化”发展之路。 值得注意的是，“五朵金花”是从2003年开始酝酿、打造的，4年后，当成都被批准为全国统筹城乡改革试验区时，盛开在XX市XX县区的这五朵“金花”，不仅已成为外来游客与城乡居民喜爱的旅游休闲之处，而且为成都全市在城乡结合部推进城乡“一体化”发展摸索出了有益的实践经验，其关于农村集体土地制度的相关改革与农村城市化过程中农民土地财产权利的确认，为成都全面探索和推进城乡统筹土地管理制度改革作好了良好的铺垫。 如今，这里的农村已经城市化，农民已变成了市民，“五朵金花”所在的原XX县区三圣乡也已相应地更名为三圣街道办事处。不过，这并非“以城带郊”的XX县区推进城乡统筹发展的全部意义。让城郊结合部“农村城市化”、“农民市民化”的同时，不增加建设用地总量，不减少耕地保有量，不改变这片土地的集体所有性质，是这里推进城乡“一体化”发展的基本原则。 这也是XX市城乡统筹发展所遵循的基本原则。正是在这个原则性思路的指导下，成都的农村集体土地，包括集体农地和建设用地，在政府主导的相关土地管理制度改革的推动下，开始走上市场，进行有序流转。 成都第一个农村土地交易市场 几个月前，在全国土地市场还处于一片“清冷”之时，成都XX县区的两宗集体建设用地使用权，在锦江农村土地房屋登记交易中心成功挂牌出让。这次被称为成都集体土地市场“牛年开门红”的交易，已是在锦江农村土地公开市场上进行的第二次成功交易了。 XX县区统一有形的集体土地市场成立于成都被批准为城乡统筹改革试验区仅3个月后，是XX市XX县区内建立的第一个农村土地交易市场，初时命名为XX县区土地储备拍卖交易中心。2008年6月更名为XX县区农村土地房屋登记交易中心。它将区国土局、区统筹委和区房管局这3个部门的的相关职能进行整合，实现数据共享、并联审批，统一负责全区农村土地和房屋的测绘、勘查，及其相关基础数据库的建立和管理等工作。全区农村土地和房屋产权登记、办证、流转等并联审批平台的建设和管理，也是这个交易中心肩负的一个重要职责。XX县区全部可以上市交易的农村集体土地，包括集体建设用地使用权与农地承包经营权等，按规定都要在这个交易中心以招标、拍卖和挂牌的方式进行公开出让。交易中心则负责为其出让活动提供相关政策与信息咨询服务。 2008年11月，XX县区第一次在农村土地房屋登记交易中心公开挂牌，出让两宗面积共计23.2214亩的集体建设用地使用权，取得成功。这两宗位于规划中的汽车产业园范围内的集体建设用地，以80万元/亩、总成交金额1857万元的出让价成交，从而揭开了成都集体土地有序流转、公开规范交易的大幕。 随行的导游告诉我，在这里进行的每一笔农村土地交易，从最初的申请到最后的确权，全部都纳入规范的管理程序，XX县区政府不仅分别制定了农村集体建设用地使用权和农用地使用权（承包经营权）的流转管理办法，还参照国有土地相关标准给集体建设用地确定了土地级别，限定了最低保护价，并确定了集体土地流转的供地流程，拍卖和挂牌出让、转让集体建设用地使用权的具体规则和办事流程等。 在交易中心参与集体土地交易的流程并不复杂。确权登记数据库建立交易申请权属调查产权交易登记发证数据库更新再次交易变更登记数据库变更。我们后来发现，相较而言，交易前的一系列基础性工作要复杂得多，难度也大得多。实际上，进入这个公开的集体土地市场之前，集体土地产权制度的改革、土地权属的确定，已为集体土地顺利流转奠定了重要基础。 土地产权制度的改革，农民集体土地的资产化，也在很大程度上促进了其资本化进程。锦江农民的集体土地资源，在得到农民同意的前提下，以资产 形式量化给村集体经济组织，由村集体经济组织再量化给农锦公司，再由农锦公司统一经营。因此，进入锦江集体土地市场的流转方的主体，实际上是作为农民集体土地资产管理者的农锦公司。在农锦公司这里，农民的土地财产权利实际上以股份的形式转化为一种资本，交由公司作整体运营，收益则按比例层层分红。每一笔集体土地流转的收入由农锦公司扣除土地整理等相关成本后，按11个村级资产经营管理公司确权登记的集体土地所占比例进行分配，这11个村公司再分别按比例将所得收益分配到村民小组，再由村民小组分给个人。 这种目前看起来比较理想化的土地资本运营方式至少解决了集体土地进入市场所面临的两个最基本的问题：一是避免了农民个人手中的土地由于小规模（或无规模）、分散化且无整体配套的产业布局与基本发展环境等因素，造成土地供不出去的情况；二是避免了因农民本身个体分散、无组织约束、无规范管理而容易导致的交易过程中的信誉失衡现象。当然，农民愿不愿意以这种方式流转，仍然是农民自己的权利。 作为XX市中心XX县区，以城带郊的XX县区，其集体土地流转不止于建设用地的集中流转。事实上，全区位于城市规划圈外的集体建设用地面积仅4300多亩，而集体农用地总面积达16322亩。这些农地在确权工作完成后，也是以大致相同的形式流转给公司，经统一整理后再以一定规模通过公开市场交易，流转给一些农业综合开发公司，进行花卉种植等经济作物的规模化经营。农民除了以自己的土地使用权入股以外，还可受雇于这些农业公司，进一步转变身份，成为产业工人。 农民原有的宅基地被集中整理后，大量的高层农民公寓在重新规划后的居住区内兴建起来。住着和城里人一样的房子，干着类似城市工人的工作，至少在锦江，当这些原来的农民在城乡“一体化”发展的新环境中生活时，似乎没有什么东西可以表明他们与城里人的区别。除了他们手中依然拥有的土地所有权与使用权经量化后的资产。 之二：“增减挂钩”背后的故事 XX市XX县区的土地利用产业布局规划方案，把“规划先行、产业支撑，政府引导、集约利用，市场配置、合理分配”的三条原则，写在页首。事实上，成都的城乡统筹改革试验，正是在这样三条大原则的背景下展开的。 规划布局，确定城乡统筹发展的方向 成都是不枉“规划先行”之称的。早在2004年，XX市就在全国率先完成第一轮土地利用总体规划修编并通过评审。不仅如此，XX市还借上一轮规划修编之机，由市政府牵头，让土地利用总体规划、城市总体规划以及工业布局规划的修编同步进行，统一编制。在那个时候，XX市就提出把科学发展观和城乡一体化发展目标作为新一轮规划（即2004-2020年土地利用总体规划以及城市发展规划）的指导思想，通过规划打破城乡二元结构，走产业集中布局、土地集约利用的道路。 XX市被确定为城乡统筹改革试验区仅两年，但其关于城乡一体化发展的理念、及其关于城乡统筹相关制度改革的探索和试验却早在5年前规划修编时就已开始了。正是这种超前的理念，影响并指导着成都的城乡统筹发展改革实践。 土地整理，建立城乡统一土地市场的基础 在成都“198”范围内，现有的建设用地面积是70平方公里。市政府决定将这个数字削减到“50”，减下来的20平方公里建设用地将恢复为生态用地。当然，这些生态用地在地类统计时仍属于农用地范畴。这样，经过土地整理和整治，土地集约利用化程度大大提高，成都“198”范围内不仅节余出一些“新”的建设用地可进入集体土地市场、并通过招拍挂提升价值后得到重新利用，而且还保证了农用地总量的增加和建设用地总量的减少。 “198”范围内的建设用地和农用地整理就是带着这样一个基本原则，在经过土地产权制度改革、使农村土地得到“量化”确权的基础上全面展开的。集体土地，无论承包地、自留地或宅基地，先由各户流转给村民小组，再由各村民 小组流转到村集体经济组织，进而再流转给上一级的龙头公司，如XX县区的农锦公司等。这个内部的流转过程是非市场化的。比如，农锦公司是政府专门为集体土地“入市”交易而成立的国有龙头公司，在它进入市场之前，它实际上已通过协议的方式将XX县区“198”范围内的农村土地集中“收购”到自己手里，其农地的收购标准是参照并略高于国家征地的标准。所不同的，一是其集体土地所有权性质没有改变，这个权利已量化成股权，使“失地”农民在公司里仍拥有自己的一点股份；二是补偿标准一般按年租金形式给付，且第一年要给6000。8000元的青苗补偿。 其建设用地即农村宅基地等的收购标准事实上实行的是实物补偿制。以现有户籍人口计算，按新建公寓楼单元房的套内面积每人补35平方米，同时按每人10.5平方米的面积标准配给其所在的集体经济组织，供其出租或以其他方式经营，所得收益归该集体经济组织全体成员共有；拆掉的旧房屋给予300元/平方米的补偿，宅基地房前屋后的附属物则按每人2.8万元的定额标准给予补偿。此外，在农民旧宅被拆掉、新居却未建起和搬进之前的过渡期，每家农户可一次性获得两年的住房临时补贴，标准是第一年400元/月、第二年600元/月。若两年到期后农户仍未能搬进新居的，将继续得到补偿。 对于农锦公司而言，这样大规模的“收购”集体农地和建设用地是需要付出资金代价的，至少是要先行垫付一大笔资金，用作各种形式的补偿和安置。但农锦公司应该并不吃亏。因为这些农地与包括宅基地在内的集体建设用地经过大规模整理，能产生出不少新的用地空间。这些拿到集体土地市场上，只要交易成功，就能赚回大笔的资金，除掉事前垫付的各类土地取得成本以及土地整理的其他建设成本，农锦公司应该还有相当的利润空间。另一方面，如果这些农用地和建设用地不进行集中整理，农地就没法进行规模化经营，建设用地不仅不可能实现集中产业布局，也不可能进行相应配套设施建设，更不可能获得大量建设用地再利用的空间。这意味着这些集体土地还不具备良好的供应条件，因而会在集体土地市场上乏人问津，难以实现其价值。 其实，这些都还只是蕴含在城乡建设用地增减挂钩政策背后的故事。 “增减挂钩”，为城郊土地重新布局提供了政策便利 城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策，目的是要保持城乡建设用地总量的平衡。 2005年，成都被国土资源部批准为全国首批城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市。从那时开始，XX市就把“增减挂钩”的试点工作与城乡统筹、拆旧建新等土地整理工作结合起来进行，用“活”了这一政策。 在XX县区，整个“198”区域内的基本农田已全部调整出去，现有的农地按规划布局也将在得到全面整理后或成为生态用地，或进入现代农业示范园区，开展农业产业化经营。锦江还计划对“198“区域内的农地和建设用地进行全面整理后，将其规划分区，走集中发展的道路。他们规划了“乡村旅游生态区、文化创意产业园、汽车产业园、体育运动休闲园和现代农业示范园”等5个产业功能区，同时，规划并建设了两个大型的新社区，供农民集中居住。 据了解，XX市郊的“198”区域内，基本上全部进行了这样的重新规划和调整。事实上，没有这样的规划布局和调整，XX县区农村的城市化无法进行，土地的高效集约利用也无法实现。但是，这样的新布局和大调整毕竟涉及到大量农村集体土地的再利用，情况十分复杂。其能够得以顺利实现，实际上借用了“增减挂钩”政策中的建设用地和农用地总量控制、平衡的原则以及土地跨地区调整的“置换”原理。 当然，“增减挂钩”政策的意义，主要体现在建设用地指标的跨区域流动上。成都在城乡一体化发展过程中的种种探索性做法，是借用了这一“流动”的精髓，做大了其背后的文章。 之三：成都土地制度改革的几个创新与思考 成都城乡统筹的改革和试验工作做得比较“实”。在做“实”的基础上，成都的土地管理制度改革呈现出几个创新点： 创新之一。政府统筹主导下的城乡一体发展规划真正发挥了“龙头”作用。 成都规划的总体思路来自于其超前的城乡一体化发展理念，以此为核心，本着科学发展的原则，XX市政府统一组织和协调了土地利用总体规划、城市总体规划和产业布局规划的重新修编，把城市建设与产业总体发展布局与城乡土地利用结合起来，从全局的战略高度统筹规划了未来若干年城乡土地的利用。这一超前的战略性举措，为几年后成都开展的城乡统筹改革试验，尤其是土地管理制度的改革试验奠定了坚实的基础。 创新之二。通过农村土地产权制度改革，探索性地明确了农村集体土地产权的主体，为集体土地进入市场交易创造了条件。 农村集体土地进入市场交易，面临的最基本问题，就是集体土地产权不明晰、主体虚置的问题。长期以来，农村集体土地所有权归农村集体经济组织“三级所有”，使用权则基本上以宅基地或承包经营地的形式分配给了农民个体。主体太多，往往导致事实上的主体缺位。成都在全市范围内开展的农村土地产权制度改革，以确权的名义，探索性地解决了这个问题。如推出专门成立的资产经营管理公司作为一个乡的集体土地产权主体代表，通过股份制形式量化集体土地资产，以层层签定协议、层层“转交”土地资产处置权、层层按股分红的办法，既解决了农村土地权属不清问题，又从总体上实现了农村集体土地资产的集中管理和经营。确权后，成都还创造性地印发了集体土地使用证，为集体土地交易提供了合法凭证。 创新之三。成立了农村集体土地交易的服务机构，建立了较为规范的管理规则与流转程序，初步建立了公开有形的集体土地市场。 XX市成立了农村土地交易所，一些区县先后成立了农村土地房屋交易服务中心，并相应地参照国有土地市场的交易规则和相关管理办法，制定了较为完备的管理规则，初步实现了规范管理。 XX县区还探索性地解决了“两证合一”、统一登记的问题，XX县区农村土地房屋登记交易服务中心被政府赋予了土地使用证和房屋所有证统一登记的职能，使集体土地市场一建立，就避免了国有土地市场上长期存在的因“两证”不能统一登记带来的混乱。 创新之四。本着“大统筹、大集中、大流转”的基本思路，灵活运用城乡建设用地增减挂钩的原则和方法，全面开展土地整理，实现了城乡面貌的“一体化”。 通过统筹规划和集中整理，农民进入了标准的“城市小区”，住进了高层公寓；农地被整理成标准农田、置换到专门的农业产业园区，其经营权可以到集体土地市场上招标挂牌，流转给大型的现代农业公司；建设用地经整理后、集中到各类产业园区，其使用权进入市场流转。乡村在土地政策的灵活运用下改变了面貌，也从土地市场赢得了更多的发展资金。 不过，成都在城乡统筹背景下进行的土地制度改革和创新毕竟只是探索中的创新，从目前情况看，至少有以下几个问题值得进一步思考： 思考之一。城乡统筹发展规划的实施需要产业支撑。 我们所调查的XX县区，是成都的主XX县区之一，其城乡一体化改革试验是在经济基础较好的城乡结合部进行的，效果明显，但背后依赖的是其巨大的产业支撑力量。没有这些产业支撑，政府将无力投资基础设施建设，集体土地市场也将因需求不旺而难以活跃，集体土地价值将无法实现，农民的收入和城市化生活水平也就得不到保障。这意味着在远离中心XX县区的偏远农村，这样的土地产权制度改革可能无法进行，这样大规模的农村土地整理也将难以展开。因此，需要思考的是：目前状况下，我们的城乡统筹发展之路，究竟是城郊“一体化”，还是城乡“一体化”。 思考之二。农村土地产权制度改革面临制度风险与经济风险。 从锦江看成都在城乡统筹发展过程中进行的农村产权制度改革，感觉有两个问题：一方面，成立国有的“龙头”资产管理公司如农锦公司，目的是为了作为集体土地产权主体的代表，参与市场交易。但其“入市”之前层层“收购”集体土地的过程，却是非市场化的协议过程，且有垄断之嫌。另一方面，由于农民手中的集体土地是先交给村集体经济组织、然后交给农锦公司，最后才走上集体土地市场的。也就是说，农锦公司先要垫付大笔资金，用以付给农民房屋、青苗等各种补偿，而后还要投入大笔资金，对这些“收购”来的集体土地进行整理，再按市场需求一块一块地将土地供应出去。这里就面临着一个很大的经济风险：土地从大面积取得到单个供应出去，有一个时间差，其长短取决于市场的需求量。作为集体土地产权主体代表的农锦公司必须先去取得巨额贷款，用于土地的取得与整理成本，同时承担高额利息，而能不能收回这些经济成本，得看其手中的集体土地在市场上是否需求旺盛。如果地供不出去，农锦公司将势必负债累累。 思考之三。建设用地增减挂钩政策的过量运用会否影响城市建设用地总量的控制。 成都在改革试验中用活了“增减挂钩”政策，促进了城乡一体化的发展。但是，在创新的同时，我也注意到，其具体增减挂钩项目，只要能保证先增加了耕地面积，就可以将相应的建设用地指标“挂钩”出去，其总量并不受限。这势必会使城市建设用地总量有被突破的可能。 思考之四。集体土地使用证的“效应”与“小产权”房问题。 农民交出宅基地、搬进公寓楼，获得住房补偿（有的还不止一套），其土地财产权利在很大程度上得到了保障。但是，农民获得“补偿”的住房如果一旦用于出租或出售等，就会因其集体土地产权性质而成为“小产权”房，农民集体获得的按每人10.5平方米补给农村集体经济组织、用于经营的那部分房源，显然更有可能成为“小产权”房，其经营的合法性得不到保障。当然，这些房子与目前市场上的普通“小产权”房有所不同，它拥有国土部门核发的集体土地使用证。然而，集体土地使用证毕竟只是成都目前在改革试验中的一项探索性行为， 并未取得与国有土地使用证同等的“效应”，所以，其在市场上流转的合法性仍会被质疑。 当然，成都的改革性试验还在探索中。相信所有的疑问都会在其进一步的探索和实践中得到完美的解答。作为经济学学生的我们，在这次的社会实践中也得到相应的思考和启示。第16页 共16页