行政处罚听证应何时告知.pdf

-46-第 27 卷第 5 期江苏警官学院学报Vol.27 No.52012年9月JOURNAL OF JIANGSU POLICE OFFICER COLLEGESept.2012宪法行政法研究行政处罚听证应何时告知周子贤摘要：行政处罚的听证程序保障的是当事人陈述意见的权利，法律对何时进行听证的规定比较模糊，实践中对何时告知当事人的听证权利存有争议。根据法律规定听证制度的目的以及我国行政处罚执法的实践，为充分保障行政执法的公平公正，听证告知应在调查取证结束之后、执法主体法制机构做出初步审查意见之前进行。关键词：行政处罚听证程序听证制度中图分类号：D922.1文献标志码：B文章编号：1672-1020(2012)05-0046-04中华人民共和国行政处罚法（以下简称行政处罚法）规定了听证程序，其目的在于保障当事人充分陈述自己意见的权利（表达权），约束行政执法行为，是程序正当原则在行政法领域的具体体现。然而，在行政执法实践中，特别是行政处罚实践中，听证权利的告知（如无特别说明，以下所称听证，都是指行政处罚中的听证）应在何时进行，有很大争议，致使法律、法规关于听证的规定停留在纸上，没有发挥其应有的作用。下面，笔者结合行政处罚实践的一些观点，通过分析法律、法规关于听证的规定，对这一问题进行简要阐述。一、行政处罚执法实践关于何时进行听证告知的问题听证是正当程序理论中程序公开原则对行政程序的要求，也是当事人参与行政执法行为的具体要收稿日期：2012-06-21作者简介：周子贤（1980-），男，湖南攸县人，汉族，湖南省长沙县人民政府法制办公室副主任，长沙，400100。关于听证制度的目的，有多种表述，一是在可能要对当事人处以重大行政处罚时避免伤害当事人的权益，慎用处罚权，是事前监督的手段；二是合理行政原则的表达，如湖南省行政处罚听证程序规定第 7 条规定听证的范围为责令停业整顿等；三是为充分听取当事人的陈述，保障其参与行政执法行为的权利；四是听证也是调查取证的一种手段。笔者认为，听证的目的和功能应该区分开来。听证制度的目的应该是保障当事人的表达权，约束行政机关的处罚权；其功能则大致包括事前监督、调查取证等。-47-求。其主要制度包括职能分离制度、禁止单方接触制度、根据听证会记录作出决定等。然而，实践中，对何时告知当事人听证权这一问题存在很大的分歧，众说纷纭，不能切实保障当事人的表达权。对行政执法主体来说，一旦发生行政复议或行政诉讼，会面临因没有按要求进行听证告知、进行听证而导致具体行政行为违法、被撤销等风险。近年来通过行政执法案卷评查、行政执法监督等渠道，笔者了解到实践中对何时告知听证权利这一问题，大致有如下几种意见。一是有些执法主体认为应在法制机构初审后告知当事人听证权利，再根据情况决定是否进行听证，也即听证应在审查决定阶段进行。其理由是举行听证的时候，基本上要有初步处理意见，调查取证人员的意见并不成熟，有时候把握不准，只有经法制机构审查后的意见才是初步意见，这样的告知，才有指归。同时认为听证是代表行政执法机构进行的，不宜在调查取证阶段进行。二是有些执法主体认为应在执法主体行政领导对处理意见进行审批后或集体讨论后、处罚决定做出前告知当事人听证权利，再根据情况决定是否进行听证，听证应在审查决定阶段进行。其理由是告知听证要以处罚的内容为前提，否则告知没有意义，会导致执法资源的浪费。三是有些执法主体视法律、法规中关于听证的规定为无物，在案件处理决定做出以后，为应付案卷评查或执法检查，匆忙在案卷中加入听证告知书，或者让当事人出具放弃听证权利的书面说明，但是时间在处理决定做出以后。四是有些执法主体认为应在执法人员调查终结后、法制机构（法制工作人员）进行法制审查前告知当事人听证权利，再根据情况决定是否进行听证，听证应在调查取证阶段进行。其理由有：一方面，听证制度的目的在于保障当事人充分陈述自己意见的权利，只有在法制机构审查前进行听证，听取当事人的意见才有意义；另一方面，在审查决定阶段进行听证，处理意见基本形成，并且意见的做出，没有充分考虑当事人的意见，是不客观、不公正的。上述第二、三种意见对行政程序的认识不深，对当事人权利的保障意识不强，对法律的适用比较随意，不但会导致行政执法的恣意，更会侵害当事人的合法权益，不利于社会公平正义的实现。第一种意见看似严格遵守了法律，但是，并不能实现听证制度设计的初衷，因为听证一般由执法主体的法制工作人员主持，作为主持人，应该要避免先入为主，尽可能以中立客观的态度听取双方的意见。第四种意见在告知的时候，执法主体的执法人员代表执法主体形成最初的处理意见，执法主体的法制机构再根据法律规定进行听证，充分听取当事人的意见，有利于形成公正的处理决定。因此，笔者赞成第四种观点。而之所以在实践中会有这么多分歧，笔者认为，主要原因之一是法律、法规没有就听证告知的时间做出明确规定。二、法律、法规关于听证告知和听证的规定其一，行政处罚法关于听证的规定。行政处罚法第 42 条规定：“在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，且应在听证的 7 日前，通知当事人举行听证的时间和地点。”行政处罚法第 5 章第 2 节规定了行政处罚的一般程序，第 3 节规定了听证程序。从行政处罚法的这些规定可以看出，在作出行政处罚决定之前，需要经过立（受）案阶段、调查取证阶段、审查决定阶段、送达和执行阶段等四个环节。听证属于一般程序中的一个环节，但具体属于哪个环节，法律没有明确规定。但是，我们细读行政处罚法可以发现，行政处罚法第 43 条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第 38 条的规定，做出决定。”第 38 条的内容则为：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别做出如下决定。”由此不难得出结论，调查终结且经 许显辉：行政程序基本原理，湖南人民出版社 2008 年版，第 177-178 页。详见湖南省行政处罚听证程序规定第 9 条规定。-48-过听证后（在需要进行听证的情况下），行政执法主体才能依法做出决定。这两个条文暗含了听证属于调查取证这个阶段的意思，但是，并没有明确听证告知的具体时间点。其二，湖南省行政处罚听证程序规定作为专门规范行政处罚听证程序的地方政府规章，对何时进行听证告知没有明文规定。其第 17 条规定“当事人要求举行听证的，应当在收到行政机关的听证告知书后 3 日内提出”；第 20 条规定“行政机关应当在举行听证的 7 日前将举行听证的时间、地点通知当事人、第三人和案件调查人员。”那么告知在何时做出呢？通观整个规定也找不到答案。在长沙市人民政府关于印发长沙市行政处罚案卷评查规则和长沙市行政许可案卷评查规则的通知对此给出了较为明确的规定，告知和听证安排在调查取证阶段的最后两个环节，其前面则为调查终结报告。由此可以得出结论：应在案件调查终结报告作出之后告知当事人的听证权利。湖南省行政程序规定（以下简称程序规定）第 74 条规定：“具有下列情形之一的，行政机关在做出行政执法决定前应当举行听证会：（一）法律、法规、规章规定应当举行听证会的；（二）行政机关依法告知听证权利后，当事人、利害关系人申请听证的；（三）行政机关认为必要的；（四）当事人、利害关系人申请，行政机关认为确有必要的。”该条规定在程序规定的第 4 章“行政执法程序”第 3 节“调查和证据”之末，从体例上讲，属于调查和证据中的最后一个环节。但是，仅根据这条规定，仍然不能明确听证告知的具体时间。程序规定第 144 条规定：“听证会结束后，行政执法决定做出前，行政机关调查人员发现新的证据，可能改变事实认定结果的，应当重新听证。”该条虽然没有直接规定行政处罚过程中听证举行的时间，但是在听证后，调查人员可能重新进行调查取证，收集新的证据，也可能从其他渠道得到新的证据。而要进行听证，前提是调查人员调查取证基本完成，事实认定比较清楚。这时，通过听证来进行质证，听取当时人的意见，才有意义。因此，听证告知应在调查人员调查取证结束并形成调查终结报告之后进行。三、关于听证告知时间的思考由行政处罚法的规定可以看出，调查终结且听证结束后（在需要进行听证的情况下），行政执法主体才能依法作出决定；由 程序规定 可以看出听证应在调查人员调查取证结束之后进行。由 长沙市行政处罚案卷评查规则也可以看出，应在案件调查终结报告作出之后进行听证。根据上述分析，笔者认为，行政处罚过程中的告知听证程序，应在执法主体调查终结形成调查报告后、法制机构进行法制审查前（没有法治机构的为法制工作人员进行初步审查前）进行，其理由如下。第一，程序规定为实现听证制度在保障当事人权利方面的目的，其第 143 条作出了如下规定：“听证主持人应当自听证会结束之日起 2 日内，根据听证笔录提出处理建议，报行政机关决定。行政机关应当根据听证笔录，做出行政执法决定。未经听证会质证的证据，不能作为做出行政执法决定的依据。”第 131 条同时规定，听证主持人由行政机关负责人指定。这些规定体现了自然公正原则和当事人参与原则。自然公正原则中有个基本原则，即“任何人不得做自己案件的法官。”从保障行政处罚案件的公正性、程序正当原则以及职能分离制度来看，听证的主持人不能是行政执法主体的调查人员，且应遵守回避等规定。当事人参与原则要求当事人参与行政执法过程，进行陈述、申辩、表达自己的意见。长政法发20127 号文件，录日期为 2012 年 8 月 14 日。许显辉：行政程序基本原理，湖南人民出版社 2008 年版，第 176 页。-49-根据湖南省行政处罚听证程序规定第 9 条的规定，听证主持人一般由行政机关的法制机构或者承担法制工作的机构工作人员担任。法制机构或者承担法制工作的机构工作人员是案件调查人员的，行政机关应当指定其他非本案调查人员主持。作为听证主持人的执法主体的法制工作人员，应该毫无偏私、客观公正地听取当事人的申辩、陈述、意见。如果告知听证和听证在法制人员审查后进行，法制工作人员对案件的认识基本形成，并有了自己的审查意见，容易先入为主，很难客观地听取当事人、听证代表和专家的意见。而在听证后再进行法制审查，有两方面的好处：一方面，法制工作人员可以对案件是否遵循法定程序进行审查，其中的听证程序很容易被忽视，执法人员对听证告知后如何处理法律文书等也不甚了了。反过来，法制工作人员在听证后进行审查，可以确保法制工作人员无偏袒、公正地提出审查意见。只有客观且充分地听取了当事人的意见，法制工作人员的审查意见才会相对成熟，这个时候再提交执法主体集体讨论才符合行政法学上的效率原则。第二，如上所言，程序规定第 4 章“行政执法程序”第 3 节“调查和证据”之末规定了听证程序。长沙市人民政府关于印发和的通知将告知和听证安排在调查取证阶段的最后两个环节，可以据此认为，听证属于调查取证阶段的一个环节。从严格意义上讲，听证也属于调查取证的手段，是执法主体与当事人就违法事实、违法情节、处理决定等进行深入辩论的过程；是当事人充分陈述意见的过程；是听证代表人依据社会常识，以社会一般人的眼光衡量整个行政处罚程序的过程；是专家就执法过程中涉及到的一些专业领域发表意见的过程；是执法主体公开进行执法行为、维护法律尊严、保障当事人合法权益、实现社会正义的过程。其目的在于执法主体通过充分听取当事人的意见和申辩、代表人的意见和专家意见，保障执法主体做出客观公正的处理决定。第三，听证制度的目的之一在于保障当事人有充分的机会对自己的行为进行辩解，发表意见。进行辩解和发表意见，以在调查取证阶段最为关键，要是行政执法主体的决定形成后，才告知当事人的听证权利，开始听证，必然只求形式不求实质。这时，无论当事人是否陈述自己的意见，都不会对行政执法主体的决定产生影响。第四，我国的行政执法体制因为众所周知的种种原因，存在着多头执法、分散执法、重叠执法等乱象，执法主体过于看重部门利益，执法人员素质普遍不高，程序意识普遍不强，侵犯当事人合法权益的事情时有发生。听证权利是当事人的一项重要权利，只有明确在调查取证阶段进行听证，才能防止听证流于形式，在实质意义上落实听证制度。因此，明确告知听证的具体时间，有利于在行政处罚的执法实践中，以程序正当确保实体正义，通过个案正义的实现维护社会正义，由此影响人心，推进法治进程，其意义是深远的。责任编辑：金 晞 2001 年 2 月 7 日湖南省人民政府第 105 次常务会议通过，自 2001 年 5 月 1 日起施行。www.law-2012 年 8 月 14 日。如听证告知书上当事人拒绝签名，也不在法定时间内提出听证要求，或者当事人明确表示放弃听证权利，在文书上如何体现等问题。长政法发20127 号文件，录日期为 2012 年 8 月 14 日。