美国文化类国家公园管理经验及其对中国的启示.pdf

开发研究 年 月第 期总第 期【旅游经济】收稿日期 基金项目 国家社会科学基金艺术学一般项目“国家文化公园遗产保护与旅游利用的协调机制研究”（）。作者简介 吴丽云（），女，山东临沭人，北京第二外国语学院中国文化和旅游产业研究院、旅游科学学院副教授。通讯作者 牛楚仪（），女，湖南衡阳人，北京第二外国语学院旅游科学学院硕士研究生。美国文化类国家公园管理经验及其对中国的启示吴丽云，牛楚仪（北京第二外国语学院 中国文化和旅游产业研究院；旅游科学学院，北京 ）摘要：国家文化公园是我国开创性提出的概念，是打造中华重要标志，坚定文化自信的重要载体。美国是全球国家公园体系的开创者，在百余年的国家公园建设中开启了国家公园保护文化遗产的先例，其文化类国家公园建设的经验可以为我国国家文化公园建设与管理提供参考与借鉴。系统梳理了美国 类文化类国家公园的建设历程，总结了美国文化类国家公园建设的经验。美国文化类国家公园在建设中构建了受法律保障的专门性管理机构，形成了中央 州 公园三级管理体系；形成了一套针对文化遗产保护和利用的完善的法律体系；构建了以联邦财政投入为主，多元化资金筹措为辅的资金保障机制；建立了法律保障下的大众和志愿者广泛参与的公众参与机制。在系统总结美国文化类国家公园建设经验的基础上，结合中国实际，提出了我国国家文化公园的建设建议。我国应设立国家文化公园管理局作为专门性管理机构，出台保障国家文化公园建设的根本性法律，建立以中央 省 市 县四级政府投资为主体，以基金、债券、社会投资和社会捐赠为辅助的多元资金渠道，并构建多主体多方式参与国家文化公园建设的公众参与机制。关键词：美国；文化类国家公园；管理经验；启示借鉴中图分类号：；文献标识码：文章编号：（）：一、引言保护历史文化遗产是完整地保护“昨天的文明”，是现代文明高度发达的标志 。年，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发 长城、大运河、长征国家文化公园建设方案，首次提出要对具有突出意义、重要影响、重大主题的文物和文化资源，实施公园化管理运营，实现保护传承利用。由此开创了中国文化遗产保护的新模式，成为中国遗产话语在国际化交往和本土化实践过程中的创新性成果 。国家文化公园是中国首次使用的概念，国外主要采用国家公园这一概念。美国是全球国家公园体系的开创者，于 年设立了全球第一个国家公园 黄石公园。美国国家公园的产生是基于美国人的“荒野理想”，主要为了保护美国的自然和生态。在建设过程中，美国国家公园逐渐完善了其管理理念及内容，将国家公园上升到国家荣誉的表征。翁斯蒂认为国家公园可以塑造一套令人满意的、统一的国家文化，是国家的象征 。这一理念也反映在各国国家公园建设中，文化遗产也成为美国、英国、加拿大等多国国家公园建设的重要构成要素，美国于 年设立了首个保护印第安人文化遗迹的弗德台地国家公园，开启了国家公园保护文化遗产的先例 。美国国家公园系统包含 类国家公园中有九类属于文化类国家公园 。中国自 年提出建设国家文化公园，至今有五处国家文化公园，均为线性遗产。中国国家文化公园的建设尚处于起步阶段，因此，深入研究、剖析美国文化类国家公园的管理经验，可以为中国国家文化公园建设与管理提供参考与借鉴。二、美国文化类国家公园的类别和建设历程（一）美国文化类国家公园的类别美国国家公园体系中，文化类国家公园是重要组成部分。美国现有的 类国家公园中，其中包括九类文化类国家公园，涉及国家战场遗址、国家战场公园、国家战争纪念地、国家军事公园、国家历史公园、国家历史遗址、国际历史遗址、国家纪念地、国家纪念碑等 处国家公园。美国国家公园在建设中将重要性和保护目的与国家公园密切关联的部分区域纳入管理范畴，共设置了七类相关区域。相关区域主要由其他政府机构、非政府组织、土地所有者负责管理，国家公园管理局参与了部分相关区域的直接管理，其他未直接管理的区域则通过提供技术、财政支持等方式参与管理。美国现有的七类相关区域中，有六类涉及文化类遗产，包括附属区域、授权区域、共同管理区域、纪念遗址、国家遗产区、国家步道系统等，共 处相关区域，其中 处为文化类遗产相关区域。在国家公园相关区域中，有四类为文化类遗产相关区域，有两类兼有自然资源和文化类遗产，如附属区域共有 处，其中 处为文化类遗产区域；国家步道系统共有 处，其中历史步道为 处，风景步道为 处，均为线性遗产。表 美国文化类国家公园及相关区域类别名称公园数量国家公园相关区域国家战场遗址（）国家战场公园（）国家战争纪念地（）国家军事公园（）国家历史公园（）国家历史遗址（）国际历史遗迹（）国家纪念地（）国家纪念碑（）附属区域（）授权区域（）联合管理区域（）纪念活动地（）国家遗产区域（）国家步道系统（）（历史步道）（二）美国文化类国家公园的建设历程美国文化类国家公园的建设经历了两个主要阶段。第一阶段是文化类国家公园的初设期。美国国家公园设立之初，将自然资源保护作为建设的重点。年 月 日，西奥多罗斯福总统签署了 古迹法（），该法授权总统宣布并保留美国土地上的历史地标、历史和史前建筑，以及其他具有历史或科学意义的物体，将其设立为国家纪念碑，并禁止在未经管辖部门许可的情况下，在国家土地上挖掘或征用古物。古迹法 将文化遗产纳入国家公园的保护范畴，并据此形成了国家公园的全新类别 国家纪念碑。年，美国国家公园设立了四家国家纪念碑，成为首类文化类国家公园。古迹法 是影响美国国家公园最深刻的法律之一，美国国家公园系统中有近 的单位是因 古迹法 而设立。第二阶段是文化类国家公园的常态化建设期。年，美国 建立国家公园管理局法（）和 国家公园管理局组织法（）颁布，明确要设立国家公园管理局，提出国家公园管理局应保护国家公园系统各单位风景、自然、历史文物以及野生动物，将历史文物纳入国家公园的常态化管理范畴，文化类国家公园进入常态化建设期。三、美国文化类国家公园的管理经验（一）不断完善的管理机构美国国家公园采用中央集权式管理体制，实行国家、区域和公园三级垂直管理 。美国国家公园的管理机构设置有四大特征：一是设立了专门性管理机构。在内政部下设立国家公园管理局对全国的国家公园直接管理，保障了管理的高效性和专业性。二是形成了三级管理体系。中央层面设立国家公园管理局，州级层面设立区域管理部门，公园层面设有公园管理机构，形成了由上至下、体制清晰的管理体系。美国国家公园在全国设置了 个大区，主要大区多跨越多州，并通过设立多个办事处的形式实现跨州域的管理。三是以立法形式保障管理机构的设立和管理职责。年，美国国会颁布了 国家公园管理局 组 织 法（），不仅明确要设立国家公园管理局，且对国家公园管理局的人员构成、管理及服务的职责和权限、公众参与、资金来源等均有明确条文，保障了国家公园的管理机构有人、有责、有权、有钱，确保了美国国家公园管理局的管理专业度和科学性。四是形成了功能完备的内部管理机构。美国国家公园管理局设有办公室、国会和对外关系部、运营部、管理与行政部四大主要部门，下设 个部门，有两万多名员工，工作职能涵盖政策、原住民事务、就业、立法和国会事务、伙伴关系和公民参与、国际事务、通讯、区域管理、游客与资源保护、公园规划设施和土地、解释教育与志愿者、自然资源管理与科学、信息、财政和审计、劳动力与包容性、商务服务等方面。系统的管理设置和完善的分工体系，是美国国家公园管理成功的重要保障。美国国家公园管理机构建设并非一蹴而就，而是在建设过程中不断优化，逐渐形成更统一、更高效的管理机构。国家公园建设初期，也存在多头管理情况，陆军部、林业部等多部门均参与了国家公园管理。年，富兰克林罗斯福总统下达了两项行政命令，规定原由陆军部管辖的公园和纪念碑，原由林业部管辖的国家纪念碑，以及原由华盛顿某独立办公室管理的国家首都公园等统一转交给国家公园管理局管理，避免了多头管理带来的权责不清、效率低下等问题。国家公园单位由国家公园管理局单独管理，内政部鱼类、野生动物和公园的助理部长对国家公园管理局运作进行直接监督。（二）完备的法律法规体系美国国家公园在管理中形成了一套针对文化遗产的、完善的法律体系，使文化遗产在管理方面有法可依，最大限度地保护了美国国家公园的文化类遗产。美国涉及文化类国家公园管理的法律法规体系主要有三类。一是涉及历史和文化遗产的综合性法律法规。美国国家公园管理局的遗产保护与利用工作受 美国法典（）、公共法律（）、联邦法规（）等法律法规，以及总统行政命令的约束，以最大限度地保护国家公园内的文化遗产和资源。二是涉及历史和文化遗产管理的专门性法律法规。随着美国国家公园制度的完善，国家公园的立法和保护制度也不断健全，不再单纯局限于自然资源，文化活动也受到法律保护 。年，美国国会颁布的 国家公园管理局组织法，是国家公园建设最基本、最权威的法律，其中也将拥有全国意义的文化资源纳入国家公园的保护体系。年的 联邦财产和行政服务法（），明确了内政部根据此法将转让相关财产用于历史纪念碑，以造福公众。年的 国家历史文物保护法（）将能反映美国国家精神、历史和文化基础的国家遗产通过各种途径纳入国家保护范畴。美国的相关行政命令也为国家公园文化遗产的保护提供支持，如第 号行政命令要求保护和加强文化环境，第 号行政命令要求加强国家中心城市历史遗产的设施建设等。三是针对文化类国家公园的专门性法律法规。美国国家公园在建设中非常重视法律法规体系的建设，针对不同的文化类国家公园，通过专项立法形式予以确认并保护。年的 古迹法 明确了国家纪念碑这一文化类国家公园形态；年的 历史遗迹法（）提出将历史遗迹、建筑和具有国家意义的物品通过国家公园进行保护和管理，将国家历史遗址、国家战场遗址等文化类国家公园纳入其中；年的 前总统纪念活动（），对与前总统相关的地点、建筑等通过国家历史遗址和国家纪念馆两种文化类国家公园形态予以保护；年的 美国战场保护法（）将发生在美国土地上的历史战争遗址进行保护，基于此法形成了三种文化类的国家公园：国家战场遗址、国家战场公园和国家战争纪念地。（三）多渠道的资金保障美国国家公园形成了以联邦财政投入为主，多元化资金筹措为辅的保障机制，其中联邦财政投入约占 ，特许经营收入占 。以财政投入为主的资金机制保障了国家公园的公益性，也在很大程度上保障了公园内遗产资源的有效保护。在财政投入和特许经营收入之外，美国文化类国家公园的资金保障还包括了保护性基金、国家计划、税收优惠等几种形式，值得参考借鉴。美国国家公园的保护性基金中，与文化类国家公园有关的基金包括国家历史保护基金（）、国家公 园 基 金（）、土 地 和 水 资 源 保 护 基 金（）、历史保护基金（）等几类，上述基金共同为文化类国家公园的遗产和资源保护提供资金支持。国家历史保护基金是私人资助的非营利组织，重点保护美国的历史遗迹，讲述美国故事，并通过国家信托的形式运营基金。基金保护和管理着 处历史遗迹，并募集了 万美元资金，用于保护非裔美国人的文化遗产和遗址。国家公园基金是全国性慈善非营利组织，于 年经国会特许成立，保护国家公园系统的自然和文化资源以及价值不受损害。迄今为止，国家公园基金支持了 多个国家公园遗址的保护，并提供了大量保护基金，财年提供了 万美元的资金支持。土地和水保护基金于 年由国会建立，并通过投资海上石油和天然气租赁的收益用于补充资金，用来保护美国的文化遗产、自然区域和水资源。年，基金共投入 万美元用于相关文化遗产和资源的保护。历史保护基金（）由国家公园管理局管理，国会拨款资助，每年额度为 亿美元，主要保护美国历史名胜和历史多样化项目。国家计划也是文化类国家公园遗产保护的重要路径，主要包括国家战场保护计划（）、保护美国计划（）等。国家战场保护计划主要针对以军事战争为主题的遗址保护，帮助人们从过往中学习并治愈战争留下的创伤，自 年以来，已为超 项战场提供保护规划拨款。该计划管理着四个补助项目：保护规划、战场土地收购、战场修复以及战场解释拨款计划。保护规划重点关注美国土地上任何战场或相关遗址的保护，通常拨款范围为 万 万美元。战场土地收购帮助州和地方政府通过较小数目的费用收购或通过保护契约购买土地权益来永久保护历史战场土地。战场修复致力于支持各地保护合作伙伴将战争、内战遗址恢复到战斗当天的状态。战场解释使受资助方能够实现现代化并加强战场教育和解说。保护美国计划通过保护美国社区和保护美国管家，鼓励更多社区和志愿者参与遗产保护，以加强地区认同感和地方自豪感，促进国家文化和自然遗产资源的保护。保护美国计划通过赠款和向指定的社区提供资金，以促进遗产旅游、教育和历史保护规划的开展，目前已完成了 万美元的赠款。对企业参与保护美国的遗产资源给予税收优惠，是美国国家公园获取更多资金支持的重要路径。美国的历史保护税收激励计划通过鼓励私营部门投资历史建筑的修复和再利用，为美国的文化类遗产提供了丰富的资金来源。自 年以来，该计划获取了 亿美元的投资用来保护美国 多处历史遗产。（四）多层面的公众参与美国国家公园通过立法、大众参与和志愿者参与等多种方式为公众参与国家公园的建设、保护和管理提供多种渠道。美国的 国家环境政策法 信息自由法 将公众参与国家公园规划和管理的权利通过立法予以保障。公众和利益相关者通过参加研讨会、座谈会、决策会议等发表意见 。部分国家公园通过邀请本地居民参与公园历史补充或讲解，让公众和来访者更好地了解公园的文化和历史。彼得斯堡国家战场开展了后裔社区拓展项目，邀请被奴役的非裔美国人的后裔家庭前来分享各自的故事。美国国家公园管理局开放了规划、环境和公众意见（）项目网站，网站提供国家公园项目的相关信息供公众参考，公众可通过线上评论或电子邮箱反馈给国家公园管理局，以此促进公众参与国家公园的管理。美国国家公园通过提供研学服务、基于地点的历史名胜学习等，鼓励更多人深度了解国家公园的历史和文化资源。如“史迹学习”，帮助参观者更深度地了解历史建筑、考古遗址、文化景观等，以便更好地了解史迹；国家历史日比赛，遗产、历史和保护青年峰会等活动，则围绕国家公园的历史、文化、遗产等内容提供主题，参与者可以更深入地了解历史，参与比赛或峰会。志愿者服务是美国国家公园建设和管理的重要组成 。年，公园志愿者法 颁布，该法授权内政部长建立一个“公园志愿者”计划，以协助国家公园管理局开展管辖地区的解释功能或游客服务。年，美国国家公园的志愿者超过 万人 。志愿者通过维护或重建步道或历史建筑、支持公园内的图书馆博物馆建设、介绍公园等内容参与公园保护和建设。国家公园管理局还通过“驻地艺术家”项目吸引艺术家驻留公园进行创作，通过“步道和轨道”项目鼓励更多人乘火车到访国家公园的重要文化地点和历史地标，以更深入地了解保护历史文化资源的必要性。四、启示与借鉴美国在文化类国家公园建设和管理方面的实践做法为中国提供了有益的启示和经验借鉴。考虑中国现有国家文化公园主要为线性文化遗产，涉及范围已达全国 个省（区、市），与美国国家公园分布在 个州的特征具有一定的相似性。基于前述分析，结合中国基本国情和国家文化公园的建设情况，从管理机构，法律法规、资金保障和公众参与四个方面提出相应发展建议。（一）构建专门管理机构从中央层面，建议设立国家文化公园管理局，作为部委下设单位，负责全国国家文化公园的规划和战略管理。原有国家文化公园建设工作领导小组，建议将其功能调整为战略协调机构，通过增加国家文化公园相关省份，和原有部委成员一起，共同协调国家文化公园发展中的跨区域、跨行业问题 。省级层面，对于拥有两个及以上国家文化公园，或者拥有一个国家文化公园，但属于重点建设省的省（区、市），建议建立省级国家文化公园管理局，作为本省（区、市）国家文化公园建设、管理、运营的唯一机构，统筹协调本省范围的国家文化公园建设、管理、运营。对于目前只有一个国家文化公园的非重点建设省，短期内可考虑新设国家文化公园协调处，或将相应的协调功能统一归到部委下面的某一处室，长期看，应构建与其他省份相同的局级管理机构。市县级层面，可参考省级的部门设置，设立国家文化公园管理局或协调处，对于暂无国家文化公园的城市，暂时无须新设、增设或功能性增加国家文化公园的相应部门和职能。国家文化公园管理机构应明确中国国家文化公园建设的核心范围，并以此为基础，构建中国国家文化公园的管理范畴，作为中国国家文化公园未来发展的重点。从长远发展看，未来可考虑将一些非线性的、在中华文明发展史上具有重大意义的文化遗产纳入国家文化公园范畴，并明确其清晰的空间范围。对于国家文化公园内现存的多个资源品牌，如风景名胜区、历史文化名村、重点文物保护单位等，建议借鉴美国模式，通过中央层面的统一协调、划拨，将其统一到国家文化公园管理范畴中，归属于国家文化公园管理局统一管理，不再受原有管理机构管理。（二）优化法律法规保障建议出台保障国家文化公园建设的根本性法律，以立法明确国家文化公园的管理机构、建设目标、管理和保护职责、资金来源和人员构成等，为国家文化公园的建设提供法律保障。未来可针对国家文化公园建设的相关内容以及各国家文化公园，出台相应的法律法规，涉及资金制度、遗产保护、遗产利用、公众参与、志愿者等，形成全面、系统的国家文化公园建设、保护和管理的法律法规体系。各地可根据本地实际，灵活出台国家文化公园建设、保护、管理、运营方面的法律法规，对本地国家文化公园的建设提供全方位保障。（三）建立多元资金渠道建立以中央、省、市、县四级政府投资为主体，基金、债券、社会投资、社会捐赠为辅助的多元资金渠道。从中央层面，着眼于公园建设的基础设施、公共服务、代表性遗产的保护经费。省、市、县作为国家文化公园日常管理、运营、遗产保护的主体，形成三级投入机制。同时，充分发挥社会资本的投资积极性，可借鉴美国模式，对企业保护遗产行为给予一定比例的税收减免，激发社会资本参与、保护国家文化公园文化遗产的积极性。对于公园内的运营类项目，也可在严格的规则约束前提下鼓励更多社会资本进入。鼓励各地成立国家文化公园建设和资源保护的专项基金，以及发行专项债券等，丰富国家文化公园的资金来源渠道。完善并推动社会捐赠机制在我国国家文化公园体系的实施，鼓励国内外政府、机构、企业和个人为国家文化公园建设和资源保护捐赠费用。（四）完善公众参与机制国家文化公园具有公共福利性和全民公益性，应为公众提供了解文化根源、贴近文化遗产、增强文化认同的平等机会。同时，为了防止国家文化公园在保护和利用中的决策失灵，也需要社会各方共同参与。鼓励多主体以多种方式参与国家文化公园的发展。开放公众参与国家文化公园建设和管理的渠道，通过线上、线下相结合的方式，为公众参与国家文化公园的建设提供沟通、建议的有效渠道。构建全社会监督机制，国家文化公园应设立官方网站，其重要规划应进行公示，允许大众对国家文化公园的建设提出建议和意见。借鉴交通违法有奖拍照模式，鼓励全社会加强对国家文化公园资源保护和公园建设的监督。组建国家文化公园志愿者队伍，吸纳社会各界人士加入志愿服务中，为国家文化公园提供咨询、讲解、引导等多种服务。国家文化公园建设中，涉及社区居民利益的规划、项目等，应保障社区居民的知情权、参与权。吸纳社区居民参与国家文化公园历史、文化资源的传播，尊重原住民的记忆和生活印记，保障他们参与并向大众传递国家文化公园文化魅力的权利。参考文献：梁思成 梁思成文集之闲话文物建筑的重修与维护 北京：中国建筑工业出版社，李飞，邹统钎 论国家文化公园：逻辑、源流、意蕴 旅游学刊，（）：罗芬 年前美国国家公园的国家、市场和社会互动关系及演变 北京林业大学学报（社会科学版），（）：苗长虹 文化遗产保护能够从自然保护中学到什么：以黄河国家文化公园建设为例 探索与争鸣，（）：（）：宋天宇 美国国家公园建设管理的经验与启示 林业建设，（）：张兴 国家公园立法体系建设的美国经验与启示 自然资源情报，（）：窦亚权，何江，何友均 国外国家公园公众参与机制建设实践及启示 环境保护，（）：郭娜，蔡君 美国国家公园合作志愿者计划管理探讨 北京林业大学学报（社会科学版），（）：（）：吴丽云，邹统钎，王欣，等 国家文化公园管理体制机制建设成效分析 开发研究，（）：，（；，）：，：；（责任编辑：吴旭辉，翟超）