民办普惠性幼儿园政府监管的逻辑起点与实现路径.pdf

2023年7 月第42 卷第7 期洛阳师范学院学报Journal of Luoyang Normal UniversityJul.,2023Vol.42No.7民办普惠性幼儿园政府监管的逻辑起点与实现路径冯东，周诺（西安外国语大学教育学院，陕西西安7 1 0 1 2 8）摘要：政府对民办普惠幼儿园的监管行为事关学前教育的公益性和公平性，能够保障学前教育的发展质量。目前，政府主要采取以中央或省级政府主导和地方各级各类政府动态监管这两种形式，在监管内容上，主要采取加强幼儿园准入、价格、质量等方面的监管来保障教育质量和教育公平。政府在监管过程中要明晰监管要点，选择合适的监管工具，建立和完善监管制度，以此保障学前教育的可持续发展。关键词：民办；普惠性；幼儿园；监管中图分类号：G619.20文献标识码：A文章编号：1 0 0 9-49 7 0(2 0 2 3)0 7-0 0 8 8-0 5行具有较大自主权，可以结合实际对学前教育管理一、引言进行一定的创新。当然，这种行为虽然能够激发学近年来，在国家的大力扶持下，我国学前教育事业快速发展，学前教育规模不断扩大，困扰民众许久的“入园难”“入园贵”问题得到一定缓解。2010年，国务院关于当前发展学前教育的若干意见提出，要积极促进民办普惠幼儿园发展，各地政府陆续颁布的普惠性民办园支持政策推动普惠性民办园的持续发展 。2 0 1 8 年，中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见提出，发展学前教育应坚持公办民办并举”“政府加大扶持力度，引导社会力量更多举办普惠性幼儿园”。民办普惠性幼儿园逐渐成为学前教育的主力军。二、政府监管的逻辑起点与重要意义政府的有效监管可以保证普惠学前教育的公益性，保障教育公平，同时保证民办普惠学前教育的质量。（一）民办普惠性幼儿园政府监管的逻辑起点民办普惠性幼儿园公益性、普惠性和公平性的维持需要政府的有效监管。一方面，政府是政策监管的首要责任主体。政府的有效监管可以保证民办普惠园实现政策目标，增强政府公信力，提高人民群众的获得感 2 。另一方面，地方政府对政策的执收稿日期：2 0 2 3-0 3-2 8基金项目：西安市社会学科规划基金重点项目（2 0 2 1 JY167）作者简介：冯东（1 9 7 9 一），男，陕西子洲人，教授，博士，硕士生导师，研究方法为教育管理学、教育政策学；周诺（1 9 9 9 一），女，河南南阳人，硕士研究生。.88.前教育的发展活力，但也存在导致学前教育发展不平衡的风险。因此，地方政府要严格监管民办普惠园办园行为，规避学前教育发展不平衡风险。约束机制的本质是对举办者“不以营利为目的”的行为的监督与规范。幼儿园举办者的“逐利性”不可避免，因此，要借助政府的监督与约束，使已经转型的民办普惠性幼儿园落实收费低廉、面向广大群众、办学质量有保障等要求 3 。“非营利性”幼儿园的存在能够在一定程度上弥补政府行为失灵和市场机制失控，但在非营利性监管机制不健全的情况下，部分“非营利”学前教育机构会与其公益性使命相背离。政府要制定有关的动态监管政策，不仅要在最初的普惠园认定上给予严格监督，也要对转型后的民办普惠园的运营过程和教育结果给予同样严格的要求 4。（二)政府监管民办普惠性幼儿园的重要意义政府对于民办普惠性幼儿园的监管，有助于落实普惠学前教育的公益性，有助于促进教育公平，有助于保证教育质量，满足社会大众需求。1.政府监管民办普惠性幼儿园事关教育公益学前教育的公益性是指具有非常强的正外部性，在教育运行的过程中能为个人、家庭和国家带来经济收益的基础上，同样也能带来非经济效益。洛阳师范学院学报2 0 2 3 年第7 期因此，政府在政策文件中多次提及并强调要突出民长、社会、幼儿和政府等多种因素共同决定的，政办教育事业的公益性 5 府的评价占据主要地位。政府部门制定的学前教育以政府为主体，使用公共财政经费举办的公益标准，规定了学前教育机构在办学过程中所要考虑性事业，事业成果必须面向辖区内的所有公民，每的种种内容，明确了其办学的最终结果目标。政府个公民都具有平等享用机会。基于上述分析，民办引入激励机制，对办学成果突出的学前教育机构给普惠性幼儿园有两个特点。第一，民办普惠园受政予表彰和经费奖励，能够有效调动学前教育机构的府资助，对于大众的收费必须是低廉的，收费标准办学积极性，有利于学前教育机构高质量运转。受政府监管。教育法第二十六条第四款对其公益三、政府监管的两种形式与主要着力点性作了相应规定：“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织。”6 第二，普惠性幼儿园要均衡发展。幼儿园的硬件设施、办园条件、运营成本、定价机制以及教育质量均应受政府监督，从而保证普惠性幼儿园长期的均衡发展且满足多数适龄儿童能够就近人园的基本需求。2.政府监管民办普惠性幼儿园事关教育公平教育公平要求每个人都拥有平等的受教育机会，接受适合每个人自身发展的教育，取得相应的教育成果。民办普惠园的创立初衷正是为了让每个适龄儿童都能进人有质量、有水平、有保障的园所，为儿童的终身教育奠定良好基础。学前教育公平原则主要是尽可能充分实现学前教育的可获得性（Availiability）和可接受性（Accessi-bility）7 。笔者认为，这主要体现在民办普惠性学前教育机构数量是否充足、师资结构是否稳定、教育机构经济结构布局是否便利且合理以及是否包容全部适龄儿童上。要想做到这些，必须发挥政府的监督调控作用。如，通过政府调控学前教育资源总量的配置、监督师资质量、合理分配学前教育资金以及监督普惠园资源无条件地服务于全社会儿童等，促使学前教育朝着公平方向发展。资源的合理配置是促进教育公平的一种表现。政策法律文件赋予幼儿享有基本公众资源的权利。政府应该保障普惠性民办幼儿园与公办幼儿园享有均等的基本公共服务。3.政府监管民办普惠性幼儿园事关教育质量教育质量是衡量一项教育事业是否成功的标志，政府是保障高质量学前教育的核心因素。相关研究表明，学前教育机构的质量提升离不开政府的督导评估。各级各类教育行政管理部门对民办普惠园的定期或随机检查，在一定程度上督促了民办普惠性幼儿园对办学质量的重视，保障了学前教育的基本质量。学前教育机构的教育结果评价是由家现阶段，政府监管民办普惠性幼儿园主要有中央或省级政府主导和地方各级各类政府动态监管这两种形式。在监管内容上，主要采取加强幼儿园准入、价格、质量等方面的监管来保障教育质量和教育公平。（一）政府监管的两种形式第一种，是上级政府对下级政府在民办普惠性幼儿园的扶持与监管等方面的监管。监管主体是“上一级政府”，“分级管理”与“分工协作”是其主要特点。在运行中，由上一级政府制定宏观政策，明确幼儿园发展方向，确定学前教育方针，地方政府根据上一级政府制定的政策文本制定实施细则。两级政府分工合作，促进学前教育的长久发展。但在具体的运行过程中，这种监管模式要求中央以及省级政府明晰自身职责，发挥主导作用。同时，地方各级各类政府也不能将“政府主导”等同为“政府办园”，一味追求扩大学前教育规模。第二种，是地方政府对民办普惠性幼儿园在办学行为中的监管。实际上，在监管系统中，地方政府的作用最为重要。地方政府的监管水平直接影响上级政府宏观决策的落地质量和下级学前教育的建设水平。地方政府的监管行为应具有灵活性，要有过程性的监管，能够根据不同地区的实际需要适时、适当、适度地调整监管措施。考虑到不同级别的民办普惠性幼儿园所需达到的标准不同，要对幼儿园进行分级监管。同时，地方政府应建立完善的动态评估监管机制，与物价局等多个部门实现联动，进一步规范民办普惠性幼儿园的发展。（二）政府监管的主要着力点1.追求入学受众的公平模式我国民办普惠性幼儿园认定政策的出发点始终围绕着普惠性幼儿园的公益性和普惠性。民办普惠性幼儿园的监管与认定要从人民的根本利益出发，满足人民群众对学前教育的基本需求。政府要以普89.洛阳师范学院学报2 0 2 3 年第7 期惠性和公益性等特征为标准，筛选符合条件的民办普惠性幼儿园。有研究者以1 8 个省级单位的3 4份普惠性民办园支持政策文本为研究对象，发现各省份政策文本中对普惠性民办园监管评估结果的运用大致可以归纳为两个方面：一是将结果向社会公开，打破社会大众与普惠性民办园之间存在的信息不对称，通过发挥市场选择的作用提高园所对收费、办园质量、经费使用、师资情况等监管评估内容的重视程度；二是将结果作为调整政府对普惠性民办园支持力度的依据，1 8 个省份均提出对收费水平、经费使用、园所质量等方面存在不同程度问题的普惠性民办园，减少支持力度或取消普惠性民办园资格1 8 。2.控制过度收费的公益模式政府的监管评估重点聚焦定价标准、经费使用和幼儿园质量三个方面。笔者调研发现，我国各个省份均把民办普惠性幼儿园是否按政策规定定价收费、是否存在扰乱市场机制的乱收费现象，作为监管评估的重要内容。政府主要采取分级制定普惠园收费标准、公开普惠性幼儿园财政账目、定期抽检普惠性学前教育机构等方法，确保民办普惠性幼儿园收费合理。政府对民办普惠性幼儿园的经费使用监管，主要从“人”“财”“物”三个方面着手。对“人”的经费监管，主要是对幼儿园教师和幼儿的经费管理方面。政府应制定幼儿园教职工薪资补助计算方法和生均补助细则，做到资金使用有据可依。对“财”的经费监管，主要是要求民办普惠性幼儿园要建立健全财务管理体系。体系内容包含幼儿园运营的各项经费收支明细、财务会计报表、资产总表等，同时要详细记录教职工工资支出、幼儿园公费支出、报销明细等。对“物”的经费监管，主要是要求民办普惠性幼儿园要有好的环境质量，涉及幼儿园生活设施和玩具教具的投放支出、后期幼儿园硬件设施的维护支出等。在园所质量方面，政府注重教师队伍质量、教学过程以及教学成果，并且在现行的民办普惠性幼儿园监管政策中，有些省份将幼儿园的教学成果也作为监管评估的重要一环 9 3.严把教师队伍的保障模式现阶段，我国教师队伍保障模式的监管评估重点在教师准入制度的保障以及薪资待遇的监管上。在教师准入制度方面，根据国务院关于当前发展学前教育的若干意见的要求，幼儿园教师必须具有相应资格证书，对于持有其他相应学段教学资格90证书从事学前教育相关工作的教师，在正式上岗前必须接受教育部门组织的岗位专门培训。在教师的薪酬待遇方面，地方政府特别要注意教师最低工资标准。制定教师最低工资标准时，要考虑当地物价水平等因素，最低工资不能低于当地平均生活水平，教师工资既要保证普惠性民办学前教育教师的生活质量，也要兼顾学前教师的发展。贵阳在民办普惠性幼儿园教师薪资监管方面做出了有益尝试。贵阳市普惠性民办幼儿园申报认定表将教师待遇作为普惠性幼儿园认定的一部分，占2 0%的评分权重，评分内容包括教职工工资总额占比、教师个人最低工资标准以及依法为教师缴纳社会保险和住房公积金。4.强调儿童质量的效果模式该监管模式的主要特点在于将监管评估的重点聚焦幼儿自身的发展上。由于幼儿发展是一个动态的过程，如何科学准确评估幼儿发展结果，并以此作为评价普惠性幼儿园办学成果的标准，仍是一个有待思考的问题。幼儿园保育教育质量评估指南明确指出：坚持以促进幼儿身心健康发展为导向，聚焦幼儿园保育教育过程质量，评估内容主要包括办园方向、保育与安全、教育过程、环境创设、教师队伍等5 个方面，共1 5 项关键指标和48 个考查要点。刘焱和潘月娟总结国外学前教育实践经验，结合我国学前教育实际，开发了从物质环境创设、人际活动和生活活动三个方面进行测评的幼儿园教育环境质量评价量表，该量表具有一定的科学性和可操作性，为政府测评幼儿园教育质量提供了可运用的工具 。中国学前教育研究会为解决当前学前教育质量评价缺乏权威合理测量方法的现实问题，开发了走向优质一一中国幼儿园教育质量评价标准，量表共有五个维度：幼儿园管理、环境支持、课程促进、师资条件和家庭社区合作，内容覆盖较为完整，具有较好的信效度，有利于促进我国学前教育的发展 1 2 四、政府质量监管的体制与机制优化政府在监管过程中要明晰监管要点，选择合适的监管工具，建立和完善监管制度，以此保障学前教育的可持续发展。（一）政府监管的核心要点与工具选择伴随学前教育的发展，国家对学前教育的关注重点从“保障适龄儿童接受有质量的学前教育”向洛阳师范学院学报2 0 2 3 年第7 期“建立学前教育质量保障体系”转移，幼儿园质量管制学前教育机构乱收费的不良风气 1 5 。其三，保教理成为政府监管民办普惠性幼儿园的重要内容。质量的关键在师资，政府要严把教师准入关，建立制定质量认定标准、强化过程性动态监管、建系统的教师培训体系。例如，幼儿园招聘可以在满立质量监控体系等，是政府监管民办普惠性幼儿园足数量的基础上适当提高学历要求，也可以考虑将的主要途径。在质量认定标准方面，主要由国家从专业对口作为招聘的限制条件。高校要重视学前教结构、过程和结果等方面对民办普惠性幼儿园的质育人才的培养质量，鼓励引导优秀人才投身学前教量标准进行框定，订立民办普惠园质量监管规范；育事业。地方政府要重视普惠性幼儿园的教师培各级地方政府要结合地区经济和教育发展水平，制训，确保教师培训经费专款专用，有意识创新幼儿定更为详细的质量标准，提升普惠性幼儿园的办学教师培训形式。幼儿园所要进一步完善教师培训体质量。过程性监管的主要职责在地方政府，要以提系，积极开展各种活动，促进教师专业化发展。升质量为导向，对民办普惠性幼儿园的教育质量进3.选择监管方法行动态监管，详细了解民办普惠性幼儿园的资金、目前，经济合作与发展组织（Organization for师资建设和班额控制等方面的信息，坚决抵制过度Economic Co-operation and Development,OECD)国逐利行为 1 3 。在完善质量监管体系方面，政府要根家出台了较为先进、完整的学前教育监管方法，对据普惠性幼儿园的发展实际，多种形式拓展监管力我国学前教育的发展有较大借鉴意义。其一，建立量。例如，通过增设学前教育监管机构和部门，在覆盖所有普惠幼托机构、教师和学生的全国性质量现有部门内新增相关管理人员，或者通过委托第三监测系统。当前，我国学前教育机构主要监管评价方权威机构对幼儿园的办学质量进行监管，提升教方式是由地方各级各类教育主管部门分级分类验育质量 1 4。收，国家教育部门进行统计和监督。强势开端IV：(二)有效监管的制度优化与体系构建学前教育质量监测表明，如果国家在没有对学前1.明确监管主体教育形成统一监测体系时就将监测权力下放到地方其一，教育主管部门要持续修订普惠学前教育政府，会造成学前教育质量的参差不齐 1 6 。为此，政策，研制出科学且可操作性强的评价标准体系，我国应加快推进全国性学前教育监测系统的建立，多途径提升幼儿园所的教育管理能力、增强其教研并在教育督导过程中兼顾督学和督政。其二，形成力量；同时，邀请相关专家定期到园所进行访问督科学的办学质量监测系统与督导机制。要建立办学导。其二，政府发挥主导作用，科学客观制定民办质量过程性监管督导机制，加大办学质量在等级评普惠性幼儿园质量评估标准。由政府主导，采取公价中的比重；自评与他评相结合，增强评价结果的开竞标的方式，从社会引入第三方评估组织。监管客观性和科学性；加强园所办学质量的过程性评内容包含民办普惠园的资质认证、政府补助资金发估，采取不定期抽查的方式，随时对民办普惠性幼放和民办普惠园办园过程等诸多方面，从而确保普儿园的质量进行诊断，激励幼儿园自主改进教育质量惠性民办园的可持续发展。其三，加强政策执行人员的岗位培训，确保政策落实。2.厘清监管内容笔者认为，民办普惠性幼儿园的监管内容主要包括办学规范的监管、普惠收费的监管和保教质量的监管三个方面。其一，办学规范的监管。地方政府要以国家出台的普惠性学前教育办学政策为蓝本，制定符合当地实际的实施细则。其二，要建立学前教育机构成本计算机制和公开办法。要求各民办普惠性幼儿园按规范的方法计算办园成本，以此作为各级幼儿园收费标准确定的基本依据。政府监督民办普惠园办园行为，督查其收费情况，若发现学前教育机构违法定价，要依法严厉惩处，以此遏4.保障监管力量其一，成立专职学前教育管理部门。政府可以从相关部门抽调人员，组成学前教育专职管理队伍。其二，形成一支专业的学前教育执法队伍。一是满足社会监管的需要，及时公开民办普惠性幼儿园名单、园所的详细信息，强化日常动态监管；二是全面落实主体监管责任，及时取缔“民办无证园”，保障学前教育质量和教育公平。其三，政府牵头调动民间监管力量。让家长参与民办普惠性幼儿园的管理和决策过程，积极开展家校合作，加强幼儿园和家长之间的交流，以此确保普惠性民办幼儿园良性循环和可持续发展 1 8.91D.长春：东北师范大学,2 0 1 8：3 4.11刘焱，潘月娟.幼儿园教育环境质量评价量表的特洛阳师范学院学报2 0 2 3 年第7 期参考文献1杨大伟,王红蕾.我国普惠性民办园支持政策的现状、问题及其完善建议：基于对3 4份相关政策文本的分析J.学前教育研究,2 0 2 1 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所幼儿园的调查数据分析J.学前教育研究,2 0 1 9(1 2:6 9-7 6.18曹凤刚,刘德辉,郭维，等.关于发展普惠性民办幼儿园的几点思考：以哈尔滨市为例J.决策咨询，2 0 2 0(1):34-36.责任编辑杨倩Logical Starting Point and Realization Path of GovernmentalSupervisi-on of Local-People-Run Inclusive KindergartensFeng Dong,Zhou Nuo(School of Education,Xian International Studies University,Xi an 710128,China)Abstract:The governmental supervision of local-people-run inclusive kindergartens is related to the publicwelfare and fairness of preschool education,and can guarantee the development quality of preschool education.Thisresearch shows that at present,the government mainly adopts central or provincial government-led supervision anddynamic supervision from local governments at all levels.Meanwhile,the supervision mainly focuses on kindergar-ten access,price,quality and other aspects to ensure education quality and education equity.This paper suggeststhat in the process of supervision,the government should clarify the key points of supervision,select appropriatesupervision tools,establish and improve the supervision system,so as to ensure the sustainable development of pre-school education.Key Words:local-people-run;inclusiveness;kindergarten;supervision92