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干部学习讲稿：对地方政府债务若干问题的思考(下)
干部学习讲稿：对地方政府债务若干问题的思考（下）
三、我国债务风险形成的原因
（二）过度负债体制性原因
第二个方面，过度负债有一个体制性的原因。一个是分税制改革，导致地方政府财权不当、事权不小，迫使地方政府不得不过度举债。
第二，行政管理体制改革进展缓慢，政府职能转换不到位，助长地方政府过度举债。这里面有一个很重要的原因是，政府没有偿债的激励，“新官不理旧债，旧官不怕问责”，从调研来看，现在地方债务中有一个很重要的原因是，债务都是跟着换届走的，一届政府一换，新的一届政府又要大干，总的投资增长的波动是跟换届周期相当吻合的。
三是单一体制国家下中央隐性兜底和中央财政资金争夺竞争，助长过度负债。地方政府的债务如果真正出现风险的话，中央政府不会看着它破产的，中央政府肯定会想方对它进行弥补，让它渡过难关。因为最近有几次事件也是政府都伸了援手的，这种隐性的兜底，地方政府就会胆子比较大，而且从另外一个角度来讲，如果地方出现风险以后，中央政府来帮它还债兜底，这等于是中央财政资金对出现风险的地方的一种隐性的转移支付，大家都会有这种，谁多负点债，中央政府都能多转移支付点，潜意识地以这么一种方式来对中央的财政资金进行争夺。还有在政策上面，因为这么多年的政策都有这种状况的发生，像平台，最早的时候是东部地区弄的，东部大的各个县都建了平台，而在广大的西部地区很多省、地级市都建了投资平台，等到中央政府觉得这个投资平台出问题了以后再来进行整顿的时候，“一刀切”的政策都不能上平台了，或对平台融资都要进行限制，这时候对于东部地区来讲，它们已经无所谓了，它们的平台该形成已经形成，该做的基础设施也已经建了，但对于西部地区而言，可能刚刚才开始组建这个平台，它们的基础设施还没有开始，刚刚才开始利用平台来建。所以这“一刀切”切下来，把东部地区的尾巴给切掉了，但把西部这种做法的头给切掉了。所以并不是说是地方政府干部。
本身就不需要那么多钱，那它就去搞别的项目去，别的项目可能不成熟，这就会出现风险。还有，这里面有一个贷款期限，开发银行的贷款期限是比较长的，而其他银行的贷款期限不太长，5到8年，因为我就在一次调研的时候跟一些银行座谈，座谈的时候，对于长江上的一座大桥，当初是有国家开发银行、农业银行等其他银行在那儿去讲，他们就汇报说，农业银行就先说了，这座桥对他们来讲，这座桥的贷款他们贷了几个亿，已经是逾期了，对我们来讲是不良资产。等农行介绍完了这个项目以后，过一会儿国家开发银行也介绍他们的情况，也谈到这个项目，开行就说这个项目是一个优质资产，所以对于同一座桥，农行说是不良贷款，开行说是优质资产，有不同的评价，是因为一个期限的问题，对于这座桥本身而言，这肯定是一个优质资产，因为有了这座桥，使得长江两岸的往来一下就缩短了很短的距离，否则的话，江北要到江南来的话，要绕另外一座桥的话要多30到40公里，要经过城市中心，如果一个来回的话是70、80公里，成本会降下很多，有了这座桥，整个社会的运输成本一下就下降了。这里面就有银行之间相互竞争的问题，如果没有这种相互竞争的话，这种风险就不会移动那么快。这种信息不透明，因为现在我们讲信息不透明，有时银行也知道这个项目，这个平台已经从别的银行贷款了，但它也要往里面贷，它清楚它也要贷。
第六个方面，地方政府的融资平台并不是独立的投融资主体，而是政府的附属物。我们现在经常指责平台不顾自身的偿还能力来盲目举债、多头举债、过度举债，实际上是政府的举债公司，筹资机构、准财政机构，政府成立这个平台的目的不是为了让平台发展得好，而是要通过这个平台为政府找钱。很多平台不是一个独立的市场运作主体，是一个政府的找钱公司，这是平台在政府眼中的真实地位。而且有时候原有的平台不行了，政府为了找钱，就再注资成立一个新的平台，原来的平台死掉就死掉了，再成立一个新的平台。在这种情况下，这种平台，过度举债的问题并不是平台自身的问题，而是地方政府、管理体制这一系列原因导致的。
前不久我去调研的时候，有一个平台公司，是园区管委会的一个平台，这个园区管委会它就只有一个园区，这个园区是新建园区，新建园区自身没有任何的财力，它就只有一块地，这块地又是工业资产，这种工业地产本身就不值钱，开发区50万一亩，给到工业企业是20万一亩，所以它不像房地产的土地，商业住宅土地能够通过拍卖有个高价，工业地产的土地价值上不去，让这个平台来搞园区开发，平台就去到处借钱，而管委会根本就没有优质资产给它注资，它只能通过兄弟平台给它担保来举债，花了90多亿来搞基础设施建设，政府没有给它真正的优质资产，没钱了到处去找，平台主动自己去找市长等，到了明天有一批债务到了，银行要还了，到今天还没有钱，到第二天早上去找管委会，没招，找它没用，它没钱，最后只能找到主管市长，市长再找其他几个平台问有没有钱，先给它垫上，如果不垫上的话就会出问题，一旦一个平台公司出问题了，因为平台相互之间都是有担保的，那别的平台也就跟着出问题了，那多米诺骨牌的效应就不是一个平台了，整个地方的平台都跟着一起出问题了，最后没办法，政府就找别的平台，别的平台也一下凑不够那么多钱，那就只有找财政局长，无论如何都要想办法今天把这个钱给它补上去，只能通过财政的钱，财政发工资或其他的钱，先把它补上去，先把这一天的难关渡过再去借钱去，这是我经历的例子。
（三）过度负债有特殊政策性原因
还有是过度负债有着特殊政策性原因。一是4万亿投资刺激，鼓励融资平台发展。这有一个很典型的例子是2008年的时候4万亿的投资刺激，为了应对金融危机和出口下降时期，更把投资作为唯一的刺激工具，这种刺激工具，4万亿投资刺激计划中，要求地方政府给予投资项目的资金配套，在新增的4万亿投资中，新增的中央政府公共投资只有1.18万亿，剩下的2.82万亿投资都需要地方财政或地方平台去找钱去，这都是在一线的，大家都很清楚，因为2009年我去地方调研的时候，人家说我们根本没钱配套，我们现在就配套不上，配套不了，那中央的项目就不批，地方政府为了这个项目的批，就去借钱，政策要求地方政府来配套的话，地方没钱去找钱，最后只能通过举债，这是一个方面。
第二方面，2009年3月18号，央行和银监会出台了92号文件《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号）。一，对于中央投资计划内已经启动、正在建设中的项目，要保证必要的信贷配套资金及时安排和足额拨付；二，对符合中央新增投资投向、正在报批或需要继续完善新开工条件的项目，要加强与政府有关部门和项目单位的密切沟通协商，高效率、扎实做好信贷审查和信贷资金拨付的前期准备工作，加大拨付力度；鼓励和支持银行业金融机构通过银团贷款，合理分散信贷风险，为符合条件的大型中央政府投资项目提供有效信贷支持。说了一大堆前面的形容词，落实到最后是要求提供信贷支持；还有很关键的是，鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央政府投资项目的信贷支持力度；92号文是要求设立政府投资平台，支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具。这个政策是2009年3月18号。这是为了刺激投资增长，中央出台政策，鼓励投融资平台发展。从2008年以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势。
银监会统计数据显示。到2009年5月，融资平台是8000多家，2010年年末，融资平台是1万余家，比2008年年末增长了52%。
据审计署发布的报告显示，2008年末平台债务只有1.7万亿，到了2010年末，达到了整个平台的4万多亿，这是政策鼓励。财政拨款，从基础设施建设来讲，财政拨款只有三分之一左右，其余的全部靠负债。鼓励平台发展的政策出台不到一年的时间，2010年1月19号，国务院在第四次会议上就要求尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险，这是列入当年的宏观政策调控的一个主要重点抓好的工作之一。6月10号，一年零三个月，出台了19号文，在融资平台公司进行全面的清理，许多平台都被清理了，不能继续贷款了，正常的资金链有的被切断。这种经常性的中央请客和地方买单也是导致地方偿还债务风险形成的一个重要原因。中央经常搞各种达标活动，各种的考核，但这些活动里面，政府有没有安排足够的资金，都是要求地方来做的，如对教育、医疗这方面，经常有达标各种要求，没钱，本来说是地方政府不能向银行贷款的，地方怎么办。自己没钱，只有想办法找地方，找银行来借款。
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