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干部学习讲稿：城乡一体化中的乡村治理(上)
干部学习讲稿：城乡一体化中的乡村治理（上）王晓莉
中央党校科学社会主义教研部讲师
各位学员大家好，我们今天的讲题是城乡一体化中的乡村治理。今天这节课主要包括五部分内容，首先是概念界定，二是乡村治理的历史演进，接下来是关于当前乡村治理在新时期当中的新形势，第四部分作一些国际比较，最后一部分是对策和建议。
一、乡村治理的概念界定
首先来看一下概念。治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，以增进公众的利益。“治理”与“管理”从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。首先，治理与管理的最基本区别是，治理虽然需要权威，但这个权威并不一定是政府机关；而管理的权威则必须是政府。管理的主体一定是官方的公共机构，而治理的主体既可以是官方机构，也可以是民间机构，还可以是官方机构和民间机构的合作。所以，治理是一个比管理更宽泛的概念。
其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府管理的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同的是，治理则是一个上下左右互动的管理过程，它主要通过合作、协商、确立认同等方式实施对公共事务的治理。治理的最终目标是实现善治。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者之间的最佳状态。根据俞可平等的研究，善治的基本要素包括以下10个方面：合法性、法治、透明性、公民参与、责任性、回应性、效率、稳定、公正和廉洁。
治理和善治理论打破了在社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会，它把有效的管理看作是两者的合作过程；它力图发展起一套管理公共事务的全新技术；它强调管理就是合作；它认为政府不是合法权力的唯一来源，公民社会也同样是合法权力的来源，等等。
接下来看乡村治理这个概念。乡村治理是一种复杂的社会政治现象，既有政府自上而下的管理，又有村民社会的自治；既有法定的制度，又有村规民约；既有国家的介入，又有确立认同等方式实施对公共事务的治理。乡村治理按照上面讲的治理最终目标是实现善治，实现公共利益最大化的社会管理过程。而善治的本质特征就在于它是一个对于政府和公民社会的合作管理。根据这个理解，在乡村治。
氏乡约》第四条患难相恤指出，患难之事，一曰水火，二曰盗贼，三曰疾病，四曰死伤，五曰孤弱，六曰诬枉，七曰贫乏。也就是《乡约》要求同约当中的人有上面七种困难的时候，大家要患难相恤，同舟共济，发挥集体的力量，共度困厄。可见，这个就是以社会教化来营造一个良好的社会风气，形成和谐的场域，进而保持社区共同体可持续的发展。《乡约》的具体组织如下：“每月一会，具食；每季一会，具酒食。所费率钱，令当事者主之。遇聚会则书其善恶，行其赏罚。若约有不便之事，共议更易。”也就是说主持召集会议负责平判赏罚的称为约正。显然，举持会议的约正这个人必须具备一定的经济实力，而且要有举行全体约众会议的号召力，一般是在经济上有实力、政治上有权力的地方士绅来担任约正的角色。
也就考据早在《吕氏乡约》产生之前，已出现了民间自发的社会组织（在云南等地被称为“公家”），已经有这样一些民间自治的组织形式，主要负责地方的公共事务，如水利、自卫、调解、互助、娱乐、宗教等，一般以受过良好教育、较为富裕家庭的家长为首。自从《吕氏乡约》产生以后在南宋时期得到过局部推行，但是举国大规模付诸实践是到了明清时代。在地方推进过程中，为破解在宗族推行保甲、乡约的难题，清朝政府甚至提出以族正、族约作为应对。所以大家可见，在乡村推行保甲、乡约、族正与族约，加上原有的赋役征收组织，形成了复杂的乡村社会组织体系。而乡约视为县与民间社会组织的中间人，或者说传话筒，起到上传下达和自下而上的传递作用。自下而上的传递一般是士绅他们从政或者不从政的这些亲属，或者参加同笔考试朋友一些非正式的压力所实现的。自下而上的乡约和自上而下的保甲制度之间的冲突持续存在。所以保甲制造成的集权、低效饱受诟病，到了19世纪末期，在很多乡村尤其是华北一带保甲制已名存实亡。这是封建帝国时期，国家在乡村之中的治理形式以及乡村社会自我治理的一种组织和民约。
（二）20世纪上半叶
接下来看第二阶段，也就是20世纪上半叶这一时期。我们知道20世纪初开展宪政改革，在我国历史上首次建立起了地方性的税收基础，视为真正意义上“地方自治”的产生，也就是地方有了税收的来源。南京国民政府积极促使地方政府深入乡村，在县城和村庄之间建立起了新的行政单位。这一行政单位大致上按照农村集市的范围建立起来的，也就是“乡”这一级组织，乡级组织的主要职能仍是与财税管理有关。国民政府实施的是“乡镇”自治，一般乡镇（设想为100-1000户）之下是闾（25户）、邻（5户）制。
乡镇是国民政府最基层的政权组织，它被赋予完成上级政令、征收赋税、甚至摊派款项，并向上级提交税赋的权力和责任，得到国民政府承认的正式权力组织。在“乡”以下组织是村庄，县政府承认村长、村副，甚至村庄首事的权威。这些村领袖们负责维持新学、修筑道路，从事各种公共事业。一般公民德行在地方性环境里比较好的人担当这一职务，人们不仅出于对自己地方社区的自豪感，还作出了相应的个人牺牲，为促进社区的福祉而从事慈善活动。这个时候如前一段所述，自上而下的保甲制的集权和低效遭到诟病。另外还20世纪转折点上还遭逢乱世。所以一方面国民政府需要乡绅有公益心，这样的一些乡绅维护地方的自治。另一方面，弱势的中央政府默认地方割据要求社会力量化解乡治的缺失。与此同时，面对乡村的困境和政治的动荡，国民政府也力求“复兴农村”。提出了要巩固政权，组织共产主义革命在乡村的发展的一些努力。比如1933年5月，成立了附属于国民政府行政院的农村复兴委员会，这个委员会在全国开展了大量的专题调查，专门实施推动实施乡村改革和建设计划，以江西为典型。他们力主“管教养卫连锁推进”，主要内容是建立农村服务区，经费由国民政府拨款，协助地方从事管、教、养、卫等基层工作，辅助农民改进生产和生活。但这项自上而下的、在不动摇现政权的基础上的努力，衰于政府力推之保甲转为劣绅化的趋势，并随着1937年的日本侵略，最终难以为继。
与此同时跟国民党的努力方向不同，共产党在城市转向农村之后开展“乡村革命运动”，以阶级斗争为纲，认识到农民问题是中国革命的中心问题，而农民问题的核心是土地问题。所以认为必须发动农民进行土地革命，消灭封建剥削制度，实现“耕者有其田”，才能解放农村生产力。与此同时，共产党一直把发展农民合作作为一项重要工作，通过合作社将农民组织起来。1933年中华苏维埃共和国临时中央政府就制订了《劳动互助社组织纲要》、《耕田队条例》、《关于组织犁牛合作社的训令》等文件，并强调“尽可能地发展国营经济和大规模地发展合作社经济”作为经济政策的基本内容。也就是说共产党人是革命的现实主义者，清醒地认识到实行耕者有其田就必须要进一步消灭土地私有，实行公有制。这些认识和革命性的做法，是无论国民党人，还是当时的先见派的知识分子或者实业家，所不能也不愿意做到的，而共产党人在这一阶段的政策选择，就成为了新民主主义时期所达到的目标。
跟国共两党努力同时进行的，还有在乡村进行的自下而上的由知识分子和实业家所倡导的乡村建设运动，而这个运动也颇引发关注，就是从1904年至建国前夕。简要介绍一下代表人物及主要做法有：（1）晏阳初以西方公民社会为“乡村改造”理念的“定县实验”，被后人标为平民教育派。主要采取学校式、家庭式、社会式三大方式，实施文艺教育、生计教育、卫生教育和公民教育的四大教育。以文艺教育治迂，生计教育治穷，卫生教育治弱，公民教育治私的方式。
（2）梁漱溟以儒家传统为基础的乡土文化复兴之“邹平实验”。他认为，中国农村的根本问题是文化失调，他不认同西方的公民社会和阶级斗争，认为欧化不必良，欧人不足访。所以说比较任取自家精神，寻取自家的路走。梁漱溟就建议要立乡农学校，集政、教、养、卫为一体，把乡村组织起来。向农民进行安分守法的伦理道德教育，达到社会安定的目的。与此同时，组织乡村的自卫团体，以维护治安，而在经济上组织农村合作社，促兴农业引发工业，更从工业推进农业。这些在梁漱溟的《乡村建设理论》一书中都有阐述。
（3）第三位有别于上面两位知识分子，第三位实业家卢作孚的北碚镇治实验，即乡镇社会制度建设。这个乡镇制度的社会建设，是面临着当时赶快把乡村现代化起来的任务，有这样的一种紧迫感。所以卢作孚采取了办大工业，一切都采取了产业化，所有的产业化都工业化的现代化思路。力图用工业解决一切的生产问题、政治建设和文化建设问题。卢作孚的主要做法有吸引新的实业项目、发展乡村经济、兴办文化事业和社会公益事业、丰富乡村文化生活、开展民众教育生活、开启民治，也就是所谓的塑民风、启民治、保民想，这样的一种理念。在自上而下的乡间运动当中，这一时期还涌现出了比如陶行知推行“生活教育”的晓庄学校，黄炎培、江恒源在徐公桥试验区、乌江、镇平、江宁试验的“职业教育”等等。可以说这一时期的知识分子和实业家所主导的乡建努力一直持续到1949年建国，建国结束以几大代表人物的命运为转折点。比如晏阳初流亡海外，卢作孚自杀，陶行知病逝，梁漱溟被打成右派，惟有黄炎培幸免。所以这个整个就是20世纪上半叶既有国共两党自上而下的乡村治理努力，又有自上而下的知识界和实业家的努力。这些努力实际到今天也被学界所关注，留下了一些宝贵的思想上的财富，以至于供今天做乡村治理建设的时候，作为经验和教训来借鉴。
（三）20世纪下半叶
接下来谈一下第三部分，就是20世纪下半叶我国农村建设和发展道路。众所周知，20世纪下半叶，就是我们建国以后，共产党所领导的农村建设和发展道路以前后三十年为一个转折点，也就是改革开放为一个重大的转折，前一段就是50年代初期的合作化和集体化；另一次转折是20世纪70年代末80年代初的家庭承包经营制度的改革。可以说这两次转变中国家对农村的治理形态有了根本性的较大转变。
在20世纪50年代到70年代的人民公社时期，是“政社合
一、一大二公”的管理体制。当时国家对于农村问题的基本判断是私有制导致两极分化，跟社会主义制度相矛盾，而个体分散的经营效率低，规模不经济，不利于土地的合理利用，不利于农田基本建设，也不利于生产的专业化、机械化，以及生产力水平的提高，不利于国民经济和国民经济的协调发展。
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