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浅谈基层法律服务工作者参与信访工作机制

“我国当前的社会矛盾主要是因各种利益问题引发的人民内部矛盾，主要属于发展过程中的问题，要注重运用协商、教育等办法和经济、法律等手段妥善化解。对群众提出的合理诉求，要依法按政策及时解决；对不合理诉求，要耐心做好思想教育工作；对各类矛盾纠纷，要引导当事人通过法定渠道、采取协商调解等办法加以解决”。这是2010年7月6日，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康在京主持召开会议，专题研究部署信访工作时所强调的。显然，随着我国市场经济体制改革的深入，社会结构发生变动，利益格局的调整和思想观念的变化，社会不稳定因素越来越多，信访维稳工作形势严峻，特别是违法上访、缠访、滥访事项的增多，严重影响社会和谐稳定。这就要求健全和完善基层法律服务工作者参与信访的有效机制，确保在新时期，基层法律工作者以新的工作形式、方法，更好地发挥基层法律服务依法疏导、法制宣传教育、法律参谋助手作用，切实维护社会稳定。
一、我县信访事由产生的主要原因和法律服务所及法律服务工作者参与信访工作的基本情况
我县位于四川盆地南缘，宜宾市中南部，东西横距32公里，南北纵距61公里，东邻长宁县、珙县，南界筠连县，西接宜宾县，北连翠屏区，西南与云南省盐津县毗连，全县幅员面积1323平方公里，辖7乡12镇、285个村、28个社区、2374个村民小组，全县总人口51万余人，有基层法律服务所4个，法律服务工作者28名。随着国家西部大开发、东部产业大转移等重大战略的实施，我县顺应时代发展要求，确定了“建设全省县域经济发展强县”的发展目标，明确了“工业强县、城乡统筹、项目驱动、和谐发展”的工作思路。因此，占地拆迁安置补偿、劳动就业、福利待遇、环境保护、下岗安置、农业承包、退耕还林、城市管理等各类矛盾纠纷也应运而生，且突发性强，易激化，稍有处置不当极可能造成群体性上访事件的发生，也会给社会稳定带来影响。从去年下半年以来，为深入贯彻中、省、市处理信访突出问题及群体性事件会议精神，我县司法局先后出台制发了《法律工作者接待日活动》、《一村（社区）一法律顾问制度》、《基层法律服务行业“三提升”工程》等，共接访群众450件次，取得了良好的社会效应。
二、基层法律服务工作者参与信访工作的重要作用
（一）信访工作的基本原则决定了基层法律服务工作者参与信访维稳工作的必然性
信访工作是一项政治性、政策性、法律性很强的工作。《信访条例》的颁布实施后，其规定的基本原则就是处理信访问题的基准，包括：⑴坚持按照有关法律、法规、政策规定的原则；⑵坚持实事求是，以事实为依据的原则；⑶坚持政策的原则性与灵活性相统一的原则；⑷坚持思想疏导与解决实际问题相结合的原则；⑸坚持分级负责、归口办理与就地解决问题的原则。由此可见，信访工作最重要的原则就是要按照国家制定的法律、政策来回答和解决信访人提出的问题。而处于最基层的法律服务工作者直接面向群众服务，且具有相对较高的法律知识水平，完全有能力依照法律、法规的规定依法疏导信访当事人，通过合法途径解决信访事由。
《司法部乡镇法律服务业务工作细则》和《四川省基层法律服务条例》均规定：基层法律服务所通过开展法律服务工作，宣传国家宪法、法律和法规，维护国家、集体和公民的合法权益，维护法律、法规的正确实施，促进基层社会主义法制建设。因此，为广大群众提供法律服务的基层法律服务工作者参与信访工作，其在分流信访、减轻信访部门工作压力的同时，还可以使信访人懂得运用法律手段来维护其合法权益，培植其法制意识，提高法律素质，有利于推进依法治国的进程。而且，随着我国社会经济发展和法制建设逐步健全，信访的各项管理工作都将被纳入法制化管理的轨道，因而各种信访的处理原则，必将越来越紧密同法律手段，尤其是法律服务有机地结合在一起，形成完整的、统一的、和谐的管理体制，共同维护国家的长治久安。
（二）信访内容决定了基层法律服务工作者参与信访工作具有专业优势
《信访条例》第8条规定：“信访人对下列事项，可以向有关行政机关提出：⑴对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求；⑵检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为；⑶控告侵害自己合法权益的行为；⑷其他信访事项”。由此看来信访内容极为广泛，除了监督、建议类信访事项外，还有维权类信访项。而且，近年来，信访人反映的涉法问题所占比例较大，呈不断上升趋势，且有些矛盾又不便于行政途径解决，更适合于走司法途径。但是，信访人还不习惯于寻找司法途径解决。即使信访部门工作人员依据《信访条例》行使告知义务，也难以收到显著的效果。实践证明，什么时侯忽视了法律，忽视了信访工作中的法律服务，就会使信访工作受到挫折和失败。如有的信访工作人员，法律意识谈薄，不懂得用法律的手段解决问题是极大缺陷。还有的地方信访工作人员工作简单，造成信访人情绪不稳定，从而导致缠访、闹访等违法行为的发生，这不仅扰乱了正常的信访工作程序，还使信访人的问题也得不到根本解决。要根本解决这些问题，则必然需要从事法律服务工作的人员与信访部门工作人员一道艰苦不懈地工作，努力提升全社会的法律意识，增强通过法律手段依法解决争议的法治氛围。
（三）基层法律服务的性质和业务范围决定了基层法律服务工作者是解决信访事项的最佳人选之一
《基层法律服务所管理办法》第二条规定：“基层法律服务所是依据本办法在乡镇和城市街道设立的法律服务组织，是基层法律服务工作者的执业机构”。其主要业务有：（1）担任本辖区内乡镇人民政府及其各行政管理部门、村（居）民委员会、企事业单位、农村承包经营户、个体工商户、个人合伙组织以及公民的法律顾问；（2）代理参加民事、经济、行政诉讼活动；（3）代理非诉讼法律事务；（4）主持调解纠纷；（5）解答法律咨询；（6）代写法律文书；（7）开展法制宣传教育和其它有关法律事务。因此，法律服务工作者是面向基层社会提供法律服务，维护当事人的合法权益，维护法律的正确实施，具有最贴近基层、便利群众、服务快捷等优势。法律服务工作者通过参与信访工作，可以为信访群众分析案情、讲解法律、提出解决问题的法律建议，从而及时化解各类社会矛盾，密切加强了政府与人民群众之间的联系。
（四）信访工作实效证明基层法律服务工作者参信访起到了重要作用
从我县法律服务工作者参与信访工作的实际效果表明，信访工作要取得实效就必然要求司法行政工作的创新，充分发挥基层法律服务的职能，依法有效化解信访事项。在各类信访事项中，有关主管机关都应为信访人提供法律帮助。以我县法律服务工作者开展大接访活动为例，据不完全统计，今年共接访群众450件次，化解矛盾纠纷415件，有效地从源头化解了各类矛盾纠纷，成效显著。在其中的任何一个环节都可以看到法律服务工作者在其中起到的积极作用。
（五）信访工作面临的新形势注定基层法律服务工作者参与信访是大势所趋
随着基层民主法制建设的进步，信访总量上升，信访内容也发生了很大的变化，涉及群众政治、经济、生活等切身利益的问题大幅上升，信访人反映的涉法问题也呈不断上升趋势，信访群众要求解决问题的心情急切，集体上访、越级上访有所增多。而基层法律工作者参与到信访工作中及时化解了各类社会矛盾，密切加强了政府与人民群众之间的联系。因此，建立完善法律服务工作者参与信访工作的协调机制，对于信访工作有序开展，维护稳定都有极其积极的推动作用。
三、基层法律服务工作者参与信访工作存在的问题及困难
（一）基层法律服务工作者参与信访工作机制不完善
一是法律服务工作者介入信访工作的法律地位不明确。就我县目前情况来看，法律服务工作者参与信访工作只是根据地方政策去介入，仅限于个别案件处理，属于征求意见性质，这也只是个别法制意识强的领导，在处理个别信访问题或疑难诉求时，要求法律服务工作者参与旁听并发表意见建议。另外，法律服务工作者是游离于国家和社会公众之间的一种独立法律职业者，因此其拥有的权利也具有多重性的特点，而这种特点让法律服务工作者经常在面临具体的信访问题时，处于两难的境地。二是权责不统一，缺乏有效地考核机制。三是缺乏保障法律服务工作者权益的相关法律依据。
（二）信访工作制度不完善
一是涉法涉诉定位模糊。我国解决矛盾纠纷主要的法律渠道是复议、诉讼和仲裁。因此，《信访条例》第14条规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。如果向行政机关提出，行政机关不予受理。但从现实来看，长期以来，在《信访条例》明确的诸多“不予受理”之后，群众仍普遍热衷于信访而不是通过法定途径来解决。究其原因，是因为信访制度的法律地位不明确，信访问题三级办理终结后的司法救济制度尚未建立，行政复议、行政诉讼、信访程序的关系不规范，各自受案的范围不明晰，信访处理决定的法律效力及其是否可诉规定不明确，复议、诉讼、和仲裁等法定途径门槛又较高，导致大量矛盾纠纷到信访部门汇集，信访所承受之重与法律定位之轻，是现实中不可否认的极大的矛盾。二是信访未纳入法制化。有的案件司法机关已经处理终结，仍然被政府信访以各种名义再提起处理程序；有些人一旦通过信访尝到甜头，得到实惠，即使得到了司法救济也会同时去信访，以寻求行政权的帮助，从而就会产生巨大的负面效应，其他上访人员就会效仿，这样的恶性循环对司法权威形成严重挑战，不利于信访进入法制化轨道。
（三）基层法律服务工作者整体素质参差不齐
基层法律工作者在信访接待室接待信访人，只为信访人提供法律咨询服务。在信访接待过程中不收取任何费用。不得误导信访人、激化矛盾，不得明示、暗示或组织信访人上访、越级上访，不得支持、参与信访人进行妨碍社会秩序的各种活动。而有的法律服务工作者因个体素质差异在工作中不严格要求自己，促使矛盾激化，带来严重的不良影响。这就要求参与信访工作的基层法律服务工作者不断提高自身素质，适应当前纷繁复杂的信访问题。
（四）经费无保障
基层法律服务所是自收自支、独立核算的中介组织，参与信访工作后，从社会稳定的大局出发，必然会受理一些超出法律援助范围的涉法信访案件，尤其是一些重大、突发性、信访事件的办理，法律服务所要耗费大量人力物力，使原本拮据的经费更加捉襟见肘，长期为政府提供免费劳动，必然积极性不高。
四、基层法律服务工作者参与信访工作机制的的思路与建议
（一）主管部门积极引导
司法局作为基层法律服务所的主管部门应积极引导法律服务所及其法律服务工作者参与当地的信访工作。一是定期培训相关法律知识，提高基层法律服务工作者整体素质。二是充分利用“送法下乡”、“法律进万家”等活动，组织全体基层法律服务工作者深入大街小巷、田间地头，对重点地区、重点对象开展多渠道、多层面的信访法制宣传教育，增强信访对象的法律意识,提高依法诉求的能力,使群众依法有序信访的意识得到明显增强，从源头上防范和减少“三访”现象的发生。三是组织开展“一村（社区）一法律顾问”活动，通过法律服务工作者担任村委会、社区居委会法律顾问，能在第一时间发现影响社会稳定的矛盾隐患，发挥第一线接触基层群众的优势，及时参与大要案件的处理，通过法制宣传、人民调解、协调处理等各种方式化解矛盾，对难以协调解决的引导进入司法程序处理，将矛盾纠纷挡在信访大门之外。例如，家住高县文江镇的68岁老人谭某某是位老上访户，多次因原单位欠工资、超期服刑、国家赔偿以及夫妻、兄弟、父女关系不和等多次到县、市甚至到省进京上访。2010年4月2日上午，文江镇柳湖社区法律顾问（文江法律服务所法律工作者）了解到老人因债务偿还问题又与其女儿发生纠纷后，立即落实稳控措施，热情接待老人，稳定其激动情绪，认真倾听反映，在摸清思想脉搏后耐心解答相关问题，并有针对性地加强法律、政策宣传和疏导工作。在接待中了解到： 1997年10月，王某向老人借款10000元，由老人的女儿担保。2006年7月经镇调解服务中心调解并达成协议，余款8200元由老人的女儿每月5号前偿还100元，直至还清为止。2010年3月底，双方再次因还款问题发生纠纷，当街吵闹，社会影响较大，此事件实际是因家庭关系紧张而引发的。摸清问题的本质根源后，法律工作者与文江镇调解委员会的人民调解员立即于当天下午开展调解。在调解过程中，除针对偿还借款事宜进行调解协商外，还对他们之间紧张的父女关系进行疏通，晓之以法，动之以情，对症下药，讲清道理，最终把矛盾化解在萌芽状态。双方当事人达成协议：由老人的女儿于2010年4月9日上午一次性将余下借款3800元付清给老人。此事的处理，老人表示非常满意。该案件在有效化解矛盾纠纷的同时，通过密切联系加强了信访稳控工作。四是规范基层法律服务工作者参与信访工作制度。严格按照“属地管理、谁主管、谁负责”的原则，全力做好本辖区信访稳定工作。依法处理信访要及时受理，对能够解决的信访问题要及时解决；对超出自己解决权限的，要在做好上访群众稳控工作的前提下，积极争取上级有关部门的支持，协助解决。坚决杜绝敷衍应付、推诿扯皮等现象的发生，切实做到件件有着落，事事有回音。
（二）提高参与信访工作重要性的认识
　建设社会主义政治文明是新时期的一项重要任务，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。信访工作是政府联系人民群众的桥梁和纽带，是维护和实现人民民主权利的重要途径，与政治文明息息相关，是社会主义政治建设的一个重要方面。同时，依法治国方略的实施，又对提高全民的法律素质提出了新的更高的要求。通过基层法律服务工作者参与信访工作机制，可以使信访人的法律知识不断丰富，法律素质不断提高，依法维权能力不断增强，从而促进信访的依法治理，形成良好的法治氛围。有利于调动群众行使民主权利、参与国家管理的积极性，有利于社会主义政治文明的健康发展。如：从2009年9月起，高县文江法律服务所充分发挥法律专业知识优势，增添措施，全面开展“调解接待日”活动。一是根据文江镇每个星期一来访群众比较集中的实际情况，安排法律工作者轮流在星期一上午到镇信访室坐班接访，依法处理来访群众提出的相应法律事务；二是严格工作制度和纪律要求。规定在接待日中要认真听取群众意见，引导依法解决诉求。三是在调解接待日做到“五有两不”：即有接待标牌、有接待桌椅、有法律服务工作者坐班、有宣传资料、有接待登记簿、解答法律咨询不收费、书写诉状不收费；四是坚持“调解先行”原则，积极化解矛盾纠纷。对在接访中受理的民事争议纠纷，及时介入、快速反应，在宣传相关法律规定的同时，积极开展调解活动，提倡“情为上、和为贵”的传统理念，有效化解矛盾纠纷，确保矛盾纠纷不反弹。仅以该所为例，从开展“调解接待日”活动至今，文江所法律服务工作者共免费解答法律咨询70人次，散发宣传资料150余份，受理涉及工伤赔偿、继承财产、婚姻家庭等民事争议纠纷12件，现已成功结案11件，有效地促进了全民法律素质的提高，为和谐社会的建设发挥了应有的作用。
（三）参与信访工作经费的保障渠道
一是加大经费投入，政府应建立最低经费保障机制，使基层法律服务工作者参与信访工作向更深更广的范围发展。目前基层法律服务工作者参与信访工作主要采取参与接访、办理案件、参与重大信访事件的处理等形式，在办理案件中除法律援助案件有少量补贴外，超出法律援助范围的涉法信访案件，尤其是一些重大、突发性、信访事件的办理没有补贴，基层法律服务工作者作为自我生存、自我发展的社会服务者，长期为政府提供免费劳动，必然积极性不高，妨碍涉法信访的长效解决机制建立。因此，除加强对基层法律服务工作者的思想道德和职业道德教育，提倡基层法律服务工作者的奉献精神外，还应建立基层法律服务工作者办理案件的补贴费制度，保证基层法律服务工作者办理案件不会贴本，而且有所补助，调动其积极性，确保有一支稳定的队伍，切实为上访人员提供优质的法律服务。二是政府购买法律服务。基层法律工作者不是国家公务员，他们通过公民、法人、其他组织购买法律服务，为其提供工作成果。目前，大多采取的是通过基层法律服务工作者临时以法律援助（无偿）的方式参与政府的接待日信访活动或专事信访案件。我认为政府及其行政机关是执行国家公权力的机构，本身不具备法律援助的对象，以有偿的方式与基层法律服务工作者建立工作关系，也是对法律服务工作者职业的尊重，没有理由无偿占有法律服务工作者的资源。因此，建议政府或信访机构可以同当地基层法律服务所建立聘用合同关系，由基层法律服务所指派法律服务工作者参与信访协调工作。政府、行政机关也可以聘请法律顾问，处理信访工作。
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